Archivé — Évaluation sommative du Programme de la Straté;gie canadienne en matière de biotechnologie

Rapport final

Direction générale de la vérification et de l'évaluation

Juin 2005

Présenté et approuvé par le CMVÉ le


Table des matières


Liste des abbres

AAC–Agriculture et Agroalimentaire Canada
SMA–Sous-ministre adjoint
CCSB–Comité de coordination des sous-ministres adjoints chargés de la biotechnologie
CCDGB–Comité de coordination des directeurs généraux chargé de la biotechnologie
CCSMB–Comité de coordination des sous-ministres chargé de la biotechnologie
CCMB–Comité de coordination ministérielle de la biotechnologie
CCCB–Comité consultatif canadien de la biotechnologie
SCB–Stratégie canadienne en matière de biotechnologie
SecCB–Secrétariat canadien de la biotechnologie
FCI–Fondation canadienne pour l'innovation
SCRB–Système canadien de réglementation de la biotechnologie
CEST–Conseil d'experts en sciences et en technologie
SM–Sous-ministre
EC–Environnement Canada
Rapport de l'EDG–Rapport de l'examen des dépenses et de la gestion (EDG) des investissements du gouvernement fédéral en biotechnologie
ONGE–Organisation non gouvernementale de l'environnement
GM–Génétiquement modifié
OGM–Organismes génétiquement modifiés
SC–Santé Canada
IC–Industrie Canada
IG–Institut sur la gouvernance
PI–Propriété intellectuelle
TI–Technologie de l'information
JC–Justice Canada
CCNB–Comité consultatif national de la biotechnologie
ONG–Organisations non gouvernementales
CNRC–Conseil national de recherches du Canada
BCP–Bureau du Conseil privé
CGRR–Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
ASEG–Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale
S&T–Science et Technologie
MOVS–ministères et organismes à vocation scientifique
SCT–Secrétariat du Conseil du Trésor
TOR–Cadre de référence (T) ou mandat d'examen (lex.)


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Résumé

Introduction

La présente évaluation des trois éléments horizontaux de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (SCB), notamment le Fonds de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (Fonds de la SCB), le Comité consultatif canadien de la biotechnologie (CCCB) et le Secrétariat canadien de la biotechnologie (SecCB) – les trois éléments ci-après désignés comme le programme de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie – a été menée selon les recommandations formulées dans le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats élaboré en 2002. À l'origine, l'évaluation était prévue pour 2003 – 2004, mais elle a été reportée pour que les résultats d'autres études pertinentes en cours à ce moment-là puissent être utilisés.

La présente étude d'évaluation a trait aux aspects formatifs associés à la conception, à la mise en œuvre et à la mesure du rendement ainsi que, dans la mesure du possible, aux dimensions associées à la réussite (avancement) du programme :

  • Pertinence du programme – Dans quelle mesure le programme est-il pertinent par rapport aux besoins des intervenants?
  • Conception et mise en œuvre du programme – Le programme a-t-il été bien conçu et mis en œuvre?
  • Amélioration continue – De quelle manière peut-on améliorer le programme de la SCB?
  • Système de mesure du rendement – Le programme de la SCB dispose-t-il d'un système de mesure du rendement approprié, utile?
  • Réussite – Quels sont les résultats du programme de la SCB?

La présente évaluation visait l'examen du fonctionnement du programme de la SCB pour la période triennale de 2002 2003 à 2004 2005 comprise dans le renouvellement du financement en 2002. L'étude a eu recours à trois approches méthodologiques pour l'examen des dimensions :

  • L'étude des dossiers et des documents du programme de la SCB visant les rapports et dossiers internes du programme de la SCB de même qu'un nombre important de rapports connexes. Il y avait un certain nombre de rapports ayant un lien étroit avec les dimensions à l'étude.
  • Au départ, l'analyse des données du système de suivi du programme de la SCB avait pour but de fournir de l'information utile sur la réussite du programme, mais elle s'est révélée moins utile que prévu.
  • Des entrevues en profondeur avec 36 intervenants assumant divers rôles dans les trois composantes du programme (ministères – depuis les cadres supérieurs jusqu'aux niveaux opérationnels, CCCB, SecCB).

Même si ces approches permettaient généralement de tirer des conclusions se rapportant aux dimensions au moyen de multiples sources de données, la méthodologie d'évaluation globale comportait certaines limites inhérentes, notamment :

  • l'étude des documents se limitait à ceux qu'avaient fournis les intervenants;
  • le rapport de l'examen des dépenses et de la gestion (EDG) des investissements du gouvernement fédéral en biotechnologie a été largement utilisé, même si tous les intervenants n'ont pas encore donné leur approbation finale au rapport;
  • l'utilisation des bases de données internes n'a pas été aussi répandue que prévu en raison des limites que comportait l'information dans les bases de données;
  • on aurait pu consulter un nombre important d'intervenants; les entrevues ne comprenaient donc pas un échantillon représentatif de tous les groupes d'intervenants; de plus, les groupes externes d'intervenants comme les représentants provinciaux, les représentants de l'industrie, etc. n'ont pas été consultés.

Conclusions et recommandations

En fonction des constatations présentées tout au long du rapport, il est possible de tirer les conclusions et de formuler les recommandations ci-après.

1. Pertinence

Il est possible de tirer plusieurs conclusions concernant la pertinence du programme de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie. Selon une perspective plus générale, les objectifs du programme de la SCB sont suffisamment généraux pour refléter les besoins de la collectivité fédérale de la biotechnologie. En outre, le programme a pu s'adapter aux besoins changeants ou évolutifs de la collectivité et être ainsi plus pertinent. Cela ressort manifestement dans les rapports, notamment Bâtir une économie innovatrice pour le XXIe siècle – Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies (Exploiter le potentiel du Canada) et Énoncé sur le renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et le rôle changeant du CCCB.

Le SecCB joue un rôle horizontal unique et utile : il regroupe les ministères et organismes afin de donner suite aux intérêts communs. Il ne reproduit pas les rôles des autres organismes et il est donc requis. Toutefois, afin que son apport soit fructueux à l'égard de certains des objectifs du programme de la SCB, le SecCB doit être en mesure d'influencer plus directement certains des programmes fédéraux liés à la biotechnologie comme le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB) et l'initiative de R-D en génomique. Actuellement, le SecCB peut, au mieux, influencer indirectement ces initiatives.

Le Fonds de la SCB procure une aide financière utile en vue d'entreprendre des projets ayant trait aux questions émergentes, questions horizontales, questions qui ne sont pas du ressort direct d'un ministère unique ou d'entreprendre des projets en dehors du financement des services votés des budgets ministériels.

En dernier lieu, le rôle du CCCB consiste à fournir des conseils indépendants au gouvernement fédéral. Malgré les autres conclusions relatives à la conception, à la mise en œuvre et à la réussite, les conseils pratiques indépendants du CCCB sont particulièrement pertinents du fait qu'ils contribuent à rassurer le public et qu'ils concourent à la crédibilité internationale à l'égard des politiques et initiatives de biotechnologie du gouvernement fédéral du Canada. En outre, la composition du CCCB, dont les membres proviennent de divers domaines, lui procure la majeure partie de l'expertise dont il a besoin pour couvrir un large éventail de questions liées à la biotechnologie. Tandis que d'autres groupes consultatifs des S&T (comme la Société royale du Canada) peuvent être en mesure de fournir des conseils en matière de biotechnologie, aucun autre groupe peut faire face à l'étendue des questions de biotechnologie sur lesquelles le CCCB peut se pencher compte tenu de la vaste composition unique de ses membres. Cette valeur unique est malheureusement réduite par l'absence d'une tribune permettant d'attirer l'attention des hauts fonctionnaires.

Même si le programme de la SCB, ses composantes et ses objectifs sont pertinents aux besoins de la collectivité fédérale de la biotechnologie, les ressources sont insuffisantes pour que l'on puisse entreprendre la gamme complète des activités permettant de réaliser les objectifs généraux exposés en 1998 lors de la création de la SCB et pour exercer une influence sur l'intégralité des investissements du gouvernement du Canada en biotechnologie (approximativement 750 millions de dollars par année). Autrement dit, compte tenu de son niveau de ressources et de ses activités, on ne peut s'attendre à ce que le programme de la SCB ne puisse raisonnablement exercer une influence sur l'ensemble des objectifs et des investissements du gouvernement fédéral.

Recommandation 1 : Il est recommandé de redéfinir les objectifs du programme de la SCB afin qu'ils soient axés sur les priorités horizontales dans le contexte du cadre fédéral élargi et de la stratégie d'investissement en matière de biotechnologie. Ce faisant, on précise l'orientation spécifique pour les trois composantes du programme.

2. Conception et mise en oeuvre

Pour ce qui est de la conception et de la mise en œuvre, des conclusions se rapportent aux composantes individuelles ainsi qu'à l'ensemble du programme de la SCB.

En ce qui a trait à la conception et à la mise en œuvre du Fonds de la SCB, voici les principales conclusions :

  • La méthode d'allocation des fonds aux priorités horizontales des différents piliers et projets particuliers n'est pas claire. En outre, l'allocation préalable des fonds n'est pas propice à la sélection des projets les plus importants. De même, il n'y a aucune indication selon laquelle le processus d'approbation de projets est efficace pour la sélection des projets qui tiendront compte des priorités les plus essentielles du gouvernement fédéral.
  • Aucun mécanisme n'est prévu pour garantir que le Fonds de la SCB n'octroie pas de financement aux initiatives réglementaires ou autres qui se prêtent mieux à un financement à même les services votés du Ministère ou du SCRB.
  • Bien qu'il y ait une certaine marge de manœuvre pour les projets pluriannuels (habituellement grâce à une approche multiphases), l'allocation des fonds, en général, s'effectue annuellement. Ce n'est pas forcément l'approche la plus rentable selon toutes les perspectives. Le processus est passablement bureaucratique, particulièrement compte tenu des sommes limitées en cause.
  • Dans les processus successifs d'allocation du Fonds de la SCB, on a constaté un changement marqué de l'accent mis sur les priorités horizontales à l'égard des investissements en matière de gouvernance et de réglementation par rapport aux investissements dans les deux autres piliers, soit l'innovation et la participation des citoyens.

Recommandation 2 : Il est recommandé de cibler le Fonds de la SCB en fonction des priorités fédérales horizontales les plus essentielles. Il est également recommandé de simplifier le processus et de l'adapter afin qu'il réponde à ces priorités et qu'il soit plus souple à l'égard des projets pluriannuels.

Quant à divers aspects de la conception et de la mise en œuvre du CCCB, l'étude a mené aux conclusions principales ci-après :

  • Le CCCB est constitué d'un large éventail d'experts de la biotechnologie qui assument un double rôle : premièrement, les membres gèrent des études et préparent des rapports sur les questions de biotechnologie importantes pour le Canada. Deuxièmement, il incombe au CCCB de faire participer publiquement les Canadiens à un dialogue impartial au sujet de la biotechnologie. Le Comité est constitué de bénévoles; le CCCB ne reçoit que 2,25 millions de dollars par année pour financer les études et faire participer les Canadiens; et le Comité a préparé de nombreux rapports dans les limites de ce budget comprimé. À ce titre, le gouvernement fédéral obtient une bonne valeur pour son argent. Toutefois, les rapports produits par le CCCB ne parviennent pas aux ministres et aux hauts fonctionnaires et ils ne sont pas utilisés par ces derniers pour l'établissement de politiques et la prise de décisions. Le Comité n'est donc pas aussi rentable qu'il pourrait l'être.
  • Le manque de participation des représentants fédéraux est un obstacle majeur à l'efficacité du CCCB. Les ministres et les hauts fonctionnaires n'ont pas participé activement à la définition des questions prioritaires que le Comité doit examiner pas plus qu'ils n'ont reçu les rapports du CCCB.
  • Dans les limites de son budget existant, le CCCB ne peut pas véritablement réussir à faire participer les Canadiens; il ne peut que consulter les Canadiens dans le cadre d'événements limités de consultation publique et échanger de l'information avec les Canadiens par l'entremise de son site Web, de documents/rapports publics et de sondages d'opinion limités.
  • En fonction du rôle prioritaire du CCCB, sa composition actuelle peut ne pas être appropriée. Selon certaines indications, le Comité ne bénéficie pas d'une représentation suffisante des aspects éthiques et sociaux de la biotechnologie. Pourtant, le Comité a mis en œuvre une approche efficace pour combler certaines de ses lacunes en matière de connaissances et d'expertise grâce aux Groupes de travail d'experts sur des études.

Recommandation 3 : Si les ministres et les hauts fonctionnaires veulent avoir accès à un comité consultatif indépendant sur la biotechnologie et si ils ont besoin d'y avoir accès, il est recommandé de mettre en place un processus plus officiel pour : 1) réorienter les priorités du comité consultatif; 2) veiller à ce que la composition du comité soit équilibrée pour donner suite à ces priorités et continuer d'avoir accès à une autre expertise, au besoin; 3) faire en sorte que le comité soit doté des ressources financières adéquates pour donner suite à ces priorités; 4) fournir au comité un processus lui permettant de rendre compte directement aux ministres et aux hauts fonctionnaires concernant ces priorités; et 5) faire en sorte que les ministres réagissent de manière systémique aux conseils et rapports du CCCB.

Pour ce qui est du SecCB, la principale question touchant la conception et la mise en œuvre était reliée à son indépendance. Il est impossible de tirer des conclusions à cet égard, puisque, même si certains considèrent que le Secrétariat serait plus indépendant s'il n'était pas situé dans un ministère, rien ne prouve concrètement que son emplacement au sein d'Industrie Canada a influé sur son indépendance.

Selon une perspective plus générale, les rôles et relations de certains des éléments d'exécution du programme ne sont pas clairement définis ou convenus. De plus, il est manifeste que, dans certains cas, on ne s'en tient pas à ceux qui ont été définis. En particulier, le manque de participation des hauts fonctionnaires, principalement ceux d'Industrie Canada, qui président les principaux comités de coordination et de gouvernance, constitue un obstacle à la réussite en dépit de l'intervention active du R-D afin qu'ils participent.

Toujours en ce qui a trait à la pertinence, il est irréaliste de s'attendre à ce que le programme de la SCB réalise les objectifs de la SCB du gouvernement du Canada, ou qu'il puisse démontrer un apport majeur à ces objectifs, compte tenu des ressources, de la structure et du régime de responsabilisation. De même, le programme de la SCB a peu de liens, sur le plan opérationnel, avec les deux autres éléments horizontaux reliés (le SCRB et l'initiative de R-D en génomique), ce qui restreint sa capacité de coordonner les travaux avec ces initiatives ou d'exercer une influence sur celles-ci.

Recommandation 4 : Il est recommandé de définir clairement les rôles et responsabilités du Secrétariat dans le contexte qui consiste à s'acquitter des priorités et défis horizontaux uniques dans le cadre général du gouvernement du Canada en matière de biotechnologie. Cela devrait comprendre la clarification des éléments clés de la structure de gouvernance qui garantit la prise en compte de ces priorités horizontales. En particulier, cela devrait comprendre la clarification des rôles et des liens des fonctions de gestion générales du Comité de coordination des sous-ministres adjoints chargé de la biotechnologie (CCSMB) et de la nature de la fonction de surveillance spécifique, assumée par le CCSMB, à l'égard des initiatives horizontales (SCRB et initiative de R-D en génomique).

3. Amélioration continue

Les conclusions et recommandations formulées au titre des autres dimensions ont déjà abordé les changements requis pour renforcer la réussite du Fonds de la SCB, du CCCB et du SecCB. Aucune nouvelle conclusion et recommandation n'est requise.

4. Système de mesure du rendement

Il est important de définir le contexte pour les conclusions et recommandations associées aux systèmes de mesure du rendement du programme de la SCB. La composante clé du système de mesure du rendement de la SCB est le système de suivi de la SCB. Le système a été établi en fonction des objectifs généraux du gouvernement du Canada en matière de biotechnologie approuvés en 1998 et les indicateurs de rendement définis pour le CGRR du programme de la SCB. Soulignons que c'était le premier CGRR horizontal élaboré au gouvernement fédéral. Étant donné la modeste expertise dont on disposait alors pour l'élaboration de ce CGRR difficile, il n'est pas surprenant que l'on ait appris de nombreuses leçons en cours de route. Toutefois, le programme peut tirer avantage des conclusions et recommandations suivantes :

  • Le système actuel de mesure du rendement n'est pas axé sur la saisie de données sur les extrants et les résultats du programme. Le système de suivi du projet saisit plutôt les données sur les ressources, les activités et les produits livrables du projet, peu d'attention étant accordée aux extrants. Le système est tributaire des ministères qui saisissent les données, dont l'exactitude, l'exhaustivité et la qualité varient considérablement.
  • Le système de suivi a été considérablement amélioré au fil du temps. À ce titre, il est plus facile de saisir et de traiter l'information dans le système. Cependant, le système est conçu de façon à saisir l'information sur les projets et les partenaires du Fonds de la SCB, sur d'autres initiatives (non reliées au programme de la SCB) et sur le suivi général du rendement d'un ministère. L'information se rapportant à chacune de ces sections varie beaucoup au chapitre de l'exactitude, de l'exhaustivité et de la qualité; la confiance à l'égard de l'information qu'on y retrouve est donc discutable.
  • L'information qui se trouve dans le système de suivi est utile pour le SecCB aux fins de suivi et de rapports concernant l'utilisation des ressources et les extrants.
  • L'information sur les résultats est actuellement disponible au moyen de la rétroaction ponctuelle sur les réussites d'un projet spécifique fournie par les membres du groupe de travail de la responsabilisation au cours de l'élaboration du rapport annuel sur le rendement de la SCB.

Il n'y a aucun mécanisme officiel pour le suivi du rendement du CCCB et du SecCB.

Recommandation 5 : Il est recommandé d'élaborer un CGRR renouvelé pour le programme de la SCB en fonction des objectifs horizontaux réalisables. Le CGRR devrait saisir les éléments essentiels des résultats escomptés ainsi que les extrants requis pour l'obtention de ces résultats escomptés dans un modèle logique de programme révisé. Une composante importante du CGRR devrait être la détermination des mesures de rendement requises pour suivre la mise en œuvre du programme et les résultats se rapportant à tous les éléments du programme. Cela fournira un apport important pour la détermination des éléments appropriés du système de suivi requis permettant de suivre tous les aspects du rendement du programme.

5. Réussite

Nonobstant quelques-unes des conclusions et recommandation soulignées précédemment quant aux améliorations à apporter au programme de la SCB et à ses éléments, le programme a fait une différence au sein de la collectivité fédérale de la biotechnologie. Voici les conclusions qui traduisent la réussite du programme :

  • Les projets et les groupes de travail associés au Fonds de la SCB ont contribué à rassembler les ministères et à les aider à prévoir et à prévenir plutôt qu'à réagir. Le Fonds a également contribué à la prise en compte des questions émergentes en plus de fournir les capitaux de lancement en dehors des secteurs/ministères qui les financeraient à même leurs services votés. Les rapports préparés et distribués dans les ministères ont été utiles. Toutefois, cette réussite n'est pas systématiquement suivie et saisie, mais est plutôt accessible par l'entremise d'une rétroaction ponctuelle. À ce titre, le programme ne peut pas suivre efficacement la réussite du Fonds ni rendre compte à cet égard.
  • Le CCCB a produit un certain nombre de rapports crédibles portant sur les questions fondamentales liées à la gouvernance et à la réglementation de la biotechnologie. Malheureusement, l'auditoire à qui étaient destinés ces rapports n'a pas utilisé efficacement l'information précieuse fournie par le CCCB.
  • Le SecCB a dirigé l'élaboration du Plan, un document stratégique qui décrit brièvement la voie à suivre en matière de biotechnologie à l'échelle fédérale, que la collectivité fédérale de la biotechnologie a bien accueilli.
  • Bien qu'aucune nouvelle recommandation ne s'impose, ces conclusions étayent substantiellement le besoin d'un CGRR renouvelé du programme de la SCB qui définit plus adéquatement la manière de cerner et de mesurer la réussite.

6. Le programme de la SCB et la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie

Dans la limite des investissements globaux du gouvernement du Canada en biotechnologie, qui s'élèvent à plus de 750 millions de dollars par année, la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie comporte trois éléments plus particulièrement reliés. Outre le programme de la SCB (avec son financement annuel de 9,52 millions de dollars), on trouve deux autres éléments, notamment le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB), qui verse 34,6 millions de dollars par année aux ministères individuels en appui aux initiatives de réglementation, et l'initiative de R-D en génomique, qui octroie 19,9 millions de dollars annuellement aux ministères et organismes individuels en appui à la R-D en génomique. Outre ces trois éléments, le gouvernement finance les programmes reliés à la biotechnologie dans les ministères et organismes ainsi que par l'entremise d'initiatives distinctes. En première place des programmes récemment mis en place vient Génome Canada, qui finance les grands projets de R-D auxquels prennent part les universités et d'autres partenaires.

Sur la foi des éléments probants de la présente évaluation, le programme de la SCB doit repenser sa conception et sa structure. La première étape de la restructuration devrait porter sur l'examen du rôle des programmes horizontaux avec les éléments particulièrement désignés de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie ainsi que sur la façon dont ils sont reliés à l'ensemble des investissements du gouvernement du Canada. Grâce à cet exercice, il serait possible de répertorier les contributions horizontales des divers programmes et initiatives du gouvernement à la Stratégie. Cela devrait comprendre les deux autres éléments liés à la SCB, notamment le CCCB et l'initiative de R-D en génomique. Il serait peut-être approprié également d'inclure Génome Canada dans cet examen. À la suite de la clarification des rôles et des objectifs des autres éléments de la SCB, il y aurait lieu d'entreprendre une analyse des besoins et des lacunes afin de déterminer les objectifs horizontaux appropriés pour le programme de la SCB qui compléteraient les autres éléments et serviraient de fondement à une approche de conception et d'exécution réaliste et réalisable.

Recommandation 6 : Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait exiger l'élaboration d'un CGRR horizontal pour les éléments clés de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie qui comprennent le R-D en génomique. Le CGRR horizontal devrait indiquer la contribution de chaque élément aux objectifs généraux et décrire les liens entre les éléments ainsi qu'avec d'autres initiatives de biotechnologie du gouvernement fédéral dans les ministères et organismes, comme Génome Canada, qui contribuent à la Stratégie. À ce titre, cela devrait permettre de dépister les lacunes dans les éléments horizontaux de la Stratégie et jeter ainsi les bases des objectifs du programme de la SCB et de la structure connexe.


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1.0 Introduction

Le 6 août 1998, le gouvernement fédéral a annoncé une nouvelle Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (SCB). Une facette déterminante de la Stratégie avait trait au financement et aux éléments contenus dans le programme de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (SCB). Ces éléments englobaient le Secrétariat canadien de la biotechnologie (SecCB), le Comité consultatif canadien de la biotechnologie (CCCB) et le Fonds de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (Fonds de la SCB). Un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) pour le programme de la SCB a été approuvé en 2002. Dans le document, on recommandait une évaluation formative de la Stratégie en 2003-2004 afin d'évaluer la réussite du nouveau programme de la SCB. Il a été décidé de reporter l'évaluation en raison d'une autre étude/évaluation ayant cours en même temps. Le rapport de l'examen des dépenses et de la gestion (EDG) des investissements du gouvernement fédéral en biotechnologie, dirigé par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), ci-après appelé le rapport de l'EDG, a été réalisé au cours de la période de mars à décembre 2003.

Comme le rapport de l'EDG n'était pas disponible au début de 2004-2005, le Secrétariat canadien de la biotechnologie a reporté plus loin l'évaluation formative, à la fin de 2004-2005, afin que l'on puisse utiliser sans réserve les résultats du rapport de l'EDG pour l'évaluation en plus de réduire au minimum le besoin de consulter une fois encore les représentants ministériels de la biotechnologie déjà surchargés.

Toutefois, comme une évaluation sommative était également prévue pour 2004-2005, la présente évaluation du programme de la SCB, dirigée à la fin de 2004-2005, comprenait à la fois les dimensions de l'évaluation formative et, dans la mesure du possible, les dimensions associées à la réussite du programme (avancement).

Le présent rapport d'évaluation résulte d'une évaluation du programme de la SCB qui a été menée à la fin de février jusqu'en avril 2005. Le rapport est structuré de la manière suivante :

  • La section 2 décrit brièvement la méthodologie d'évaluation, indique la manière dont chaque source a permis d'aborder les questions d'évaluation approuvées et d'analyser les limites de l'étude.
  • Les sections 3 à 7 présentent les constatations se rapportant à chaque catégorie de questions, soit la pertinence (section 3), la conception et la mise en œuvre du programme (section 4), l'amélioration continue (section 5), le système de mesure du rendement (section 6) et la réussite (section 7) avec les conclusions consécutives et les recommandations donnant lieu à un suivi.
  • La section 8 aborde les conclusions et recommandations supplémentaires qui ne se rapportent pas à des questions spécifiques.

On trouvera à l'annexe A du présent rapport un profil de la SCB qui permet de comprendre l'étendue de la présente évaluation. Il importe de souligner que la portée de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie est beaucoup plus vaste que le programme de la SCB qui fait l'objet de la présente évaluation. Par conséquent, sauf indication contraire, chaque fois que nous faisons référence au programme de la SCB dans le présent rapport, nous faisons référence au Fonds de la SCB, au Secrétariat canadien de la biotechnologie (SecCB), au Comité consultatif canadien de la biotechnologie (CCCB) et à la structure de gouvernance décrite à l'annexe A. Autrement dit, l'étendue de la présente évaluation se limite aux activités et éléments financés à même les 9,52 millions de dollars par année réservés au Fonds de la SCB, au SecCB et au CCCB.


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2.0 Evaluation Methodology

2.1 Méthodologies d'évaluation détaillées

2.1.1 Étude des documents et des dossiers

Il existe de nombreux documents, de nombreux dossiers et une abondante documentation au sujet de la SCB et de son environnement. Un nombre élevé de documents ont été examinés durant la présente évaluation dans le but de mieux comprendre le milieu dans lequel évolue le programme de la SCB et de régler les problèmes d'évaluation.

Une liste des documents examinés est fournie à l'annexe B.

2.1.2 Analyse des données

On a examiné l'information touchant les projets en provenance du système de suivi de la SCB et préparé une base de données d'analyse statistique pour appuyer l'analyse de l'information contenue dans le système de suivi. Cela s'est révélé utile pour la prise en compte de certaines questions liées à la pertinence, au système de mesure du rendement et, dans une certaine mesure, à la réussite.

2.1.3 Entrevues en profondeur

Il est impossible de répondre pleinement à bon nombre des questions d'évaluation seulement au moyen de consultations avec des groupes précis ou des particuliers. Au départ, on a prévu 20 entrevues en profondeur pour couvrir un large éventail de groupes d'intervenants (ministères, CCCB, SecCB, autres) et pour inclure des particuliers assumant différents rôles dans le contexte de la SCB. On a reconnu que des entrevues supplémentaires s'imposaient et on a fini par réaliser 30 entrevues au total auxquelles ont participé 36 personnes.

Le guide d'entrevue utilisé est fourni à l'annexe C. L'annexe D fournit un aperçu des groupes compris dans les entrevues.

2.2 Questions d'évaluation et matrice des sources

Le tableau qui suit indique les questions d'évaluation et la manière dont chaque méthodologie d'évaluation a contribué aux questions.

Questions d'évaluation et matrice des sources
Questions Étude des documents/ dossiers Analyse des données Entrevues en profondeur
Pertinence

1. Quels sont les besoins de la collectivité de la biotechnologie pertinents au mandat de la SCB?

a. Est-ce que la SCB doit toujours répondre à ces besoins ou est-il possible de répondre à ces besoins plus efficacement d'une autre manière?

Moyen Faible Élevé

b. La SCB répond-elle à ces besoins au moyen du Fonds de la SCB, du CCCB et du SecCB?

Élevé Faible Élevé

c. La Stratégie est-elle en mesure de faire face à un milieu en évolution?

Moyen Faible Élevé

2. La SCB reproduit-elle ou recoupe-t-elle d'autres initiatives des gouvernements fédéral ou provinciaux?

a. De quelle manière le SecCB joue-t-il un rôle unique? De quelle manière ses activités et initiatives complètent-elles ou recoupent-elles celles des autres promoteurs?

Faible Faible Élevé

b. De quelle manière le Fonds de la SCB ajoute-til une valeur unique?

Faible Moyen Élevé

c. De quelle manière le CCCB ajoute-t-il une valeur unique?

Moyen Faible Élevé
3. Compte tenu de son niveau de ressources et de ses activités, les objectifs de la SCB (et les objectifs de ses composantes) sont-ils plausibles? Élevé Faible Élevé


Questions d'évaluation et matrice des sources
Questions Étude des documents/ dossiers Analyse des données Entrevues en profondeur
Conception et mise en œuvre du programme

4. La conception de la SCB est-elle appropriée? Est-elle efficace?

a. La conception du Fonds de la SCB est-elleogique?

Élevé Faible Élevé

b. En quoi le CCCB est-il rentable?

Élevé Faible Élevé

c. Y a-t-il un meilleur modèle permettant de faire participer les hauts fonctionnaires afin qu'ils comprennent et utilisent les conseils des comités externes comme le CCCB et les résultats des projets financés par le Fonds de la SCB?

Élevé Faible Élevé

d. Le SecCB est-il conçu adéquatement afin de garantir son indépendance?

Faible Faible Élevé

5. Les rôles et les liens sont-ils clairement définis et appropriés?

a. Les rôles et les liens (y compris les liens hiérarchiques) sont-ils efficaces pour déterminer et établir les priorités (pour toutes les composantes de la Stratégie)?

Moyen Faible Élevé

b. Dans quelle mesure la structure de gouvernance est-elle efficace?

Élevé Faible Élevé

6. Les communications sont-elles efficaces?

Moyen Faible Élevé
Amélioration continue

7. Comment pourrait-on améliorer la SCB?

a. Quels changements faut-il apporter au Fonds de la SCB afin qu'il soit plus fructueux?

Moyen Faible Élevé

b. Quels sont les changements requis pour renforcer la réussite du CCCB?

Moyen Faible Élevé

c. Quels sont les changements requis pour renforcer la réussite du SecCB?

Moyen Faible Élevé


Questions d'évaluation et matrice des sources
Questions Étude des documents/ dossiers Analyse des données Entrevues en profondeur
Système de mesure du rendement

8. À quel point le système de mesure du rendement de la SCB est-il approprié?

a. À quel point le système de suivi de la SCB est-il efficace selon la perspective de ceux qui doivent saisir l'information? L'importance accordée à l'information vaut-elle les efforts qu'il faut déployer pour la fournir? Quels sont les points forts et les points faibles du système de suivi ou de l'établissement de rapports d'avancement?

Faible Élevé Élevé

b. De quelle manière l'information est-elle utilisée? Par qui? Quelle information est inutile? Quelle information supplémentaire serait plus utile aux fins de décisions?

Moyen Faible Élevé


Questions d'évaluation et matrice des sources
Questions Étude des documents/ dossiers Analyse des données Entrevues en profondeur
Réussite

9. Quelle différence faisons-nous avec le Fonds de la SCB et quelle différence pouvons-nous faire?

a. Quel est le profil des bénéficiaires ayant obtenu un financement par l'entremise du Fonds de la SCB?

Faible Moyen Faible

b. Dans quelle mesure a-t-on entrepris des initiatives horizontales relatives à la politique à la suite de la SCB?

Moyen Moyen Moyen

c. Jusqu'à présent, quelle est la réussite des projets qui ont été financés sur le plan de la réalisation des objectifs du projet et en ce qui a trait aux résultats prévus de la SCB et du Fonds de la SCB?

Faible Faible Moyen

10. Quels sont les résultats réels du CCCB par rapport aux résultats prévus?

a. De quelle manière les rapports produits par le CCCB ont-ils été utilisés? Par qui? De quelle manière les groupes cibles pourraient-ils utiliser plus efficacement les rapports?

Faible Faible Élevé

b. Quels facteurs ont favorisé et entravé la réussite du CCCB?

Moyen Faible Élevé

11. Quels ont été les résultats réels du SecCB par rapport aux résultats escomptés?

a. Quel genre de soutien le Secrétariat fournit-il? À qui? Que devrait-il faire d'autre?

Moyen Faible Élevé

b. Quels facteurs ont favorisé ou entravé la réussite du SecCB?

Moyen Faible Élevé

2.3 Limites de l'étude

Même si les méthodologies générales employées dans la présente évaluation visaient à fournir le fondement d'un rapport d'évaluation qui approfondit suffisamment les questions et de manière suffisamment fiable, la méthodologie d'évaluation comporte certains points faibles inhérents qu'il importe de reconnaître :

  • Les documents se limitent à ceux qui ont été désignés par l'entremise de diverses sources au cours de l'évaluation. Toutefois, il n'y aucune garantie selon laquelle tous les documents pertinents ont été examinés. Il a été impossible, en fonction de l'étendue de la présente évaluation, d'entreprendre une recherche documentaire complète. À ce titre, les documents d'évaluation se limitaient à ceux fournis par les intervenants au cours de l'évaluation ou à ceux demandés spécifiquement par les évaluateurs.
  • Comme on l'a mentionné précédemment, le rapport de l'EDG a porté sur bon nombre des mêmes questions que la présente évaluation, et on y a eu abondamment recours. Toutefois, tous les intervenants n'ont pas encore donné l'approbation finale au présent rapport.
  • Tandis que le système de suivi du programme de la SCB contient une mine de renseignements sur les projets en ce qui a trait aux intrants (ressources), aux activités, aux extrants et à la portée directe, l'information sur les partenaires de projet était incomplète de sorte qu'on ne pouvait utiliser le système pour examiner la mesure dans laquelle les projets rassemblaient les ministères. De même, l'information touchant les projets dans le système n'ont pas fourni de données relatives aux répercussions des projets sur les groupes cibles. À ce titre, le système de suivi n'a pas fourni de renseignements sur plusieurs aspects de la réussite. Aucune autre méthodologie d'évaluation n'était incluse dans le but de compléter véritablement le système de suivi selon une perspective quantitative (p. ex. une enquête sur les bénéficiaires des projets en vue d'obtenir l'information quantitative sur les résultats et les extrants du projet).
  • La SCB touche un grand nombre d'intervenants à différents échelons organisationnels et qui participent de différentes manières à la Stratégie. On a effectué un nombre élevé de consultations avec ces intervenants au cours des dernières années. Peu avant la présente évaluation, l'EDG avait donné lieu à des consultations avec de nombreux intervenants. En outre, au moment de la présente évaluation, le Bureau du vérificateur général du Canada entreprenait une vérification de la SCB; cette vérification supposait des consultations avec bon nombre des mêmes intervenants. Le nombre relativement faible d'entrevues menées dans le cadre de la présente évaluation visait donc à réduire au minimum le fardeau imposé à une collectivité déjà lourdement consultée et à faire fond sur les études existantes, plus que d'ordinaire. Malgré tout, bon nombre de personnes qui auraient pu être interviewées ou qui auraient dû l'être n'ont pas été directement consultées. Toutefois, les répondants qui ont été sélectionnés ont été choisis dans le but de couvrir le plus grand échantillon d'intervenants possible.
  • L'évaluation se limitait à ce qui se fait au sein du gouvernement fédéral du Canada, pour la majeure partie directement grâce au financement de 9,52 millions de dollars. Les deux autres éléments reliés directement à la Stratégie, notamment le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB) et l'initiative de R-D en génomique sont mentionnés, mais l'étude ne comprenait pas un examen des nombreuses autres dépenses du gouvernement fédéral en matière de biotechnologie effectuées par les ministères ou autres organismes comme Génome Canada. Les initiatives provinciales ou internationales en matière de biotechnologie n'ont pas non plus été examinées.

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3.0 Constatations de l'évaluation – Pertinence

3.1 Question 1 - Quels sont les besoins de la collectivité de la biotechnologie pertinents au mandat de la SCB?

Comme on le décrit dans le rapport de l'EDG, les initiatives relevant de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie ne correspondent qu'à une petite fraction des dépenses du gouvernement fédéral en biotechnologie. Les dépenses annuelles moyennes du gouvernement fédéral en science et technologie (S&T) touchant la biotechnologie sont estimées à approximativement 700 millions de dollars, ce qui représente environ de 10 à 15 % du total des dépenses du gouvernement fédéral en S&T. Outre le programme de la SCB et les initiatives ministérielles régulières, le gouvernement fédéral a également mis en place un certain nombre d'autres initiatives ayant trait à la biotechnologie, notamment :

  • la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI) (1997);
  • le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB) (1998-1999);
  • l'initiative de R-D en génomique (1999);
  • Génome Canada (2000);
  • Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB) (2000);
  • la réglementation intelligente (2003);
  • le Cadre de réglementation de la biotechnologie (1993).

Bon nombre de ces initiatives disposent de beaucoup plus de ressources que le programme de la SCB, et la majeure partie des fonds fédéraux sont liés à la création du savoir par la recherche et le développement (R-D) plutôt que par sa réglementation ou son utilisation. Outre les 9,52 millions de dollars du programme de la SCB, deux autres initiatives principales, liées aux activités horizontales, sont considérées comme faisant partie de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie : le SCRB (35 millions de dollars par année) et l'initiative de R-D en génomique (20 millions de dollars par année). Par ailleurs, le programme de la SCB s'est vu allouer 9,52 millions de dollars par année. Certains estiment que cela envoie un message quant à l'importance relative du programme de la SCB et à la place qu'il occupe dans la stratégie globale du gouvernement.

On trouvera le mandat de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (dans son intégralité) dans les trois énoncés concernant la vision, les objectifs et les thèmes de la Stratégie. La vision et les objectifs établissent l'orientation, et les thèmes décrivent l'approche à suivre pour la réalisation de ces objectifs.

Voici en quoi consiste la vision de la SCB : « Améliorer la qualité de vie des Canadiens sur les plans de la santé, de la sécurité, de l'environnement et du développement social et économique en donnant au Canada une position de chef de file mondial sérieux en matière de biotechnologie. »

Les objectifs du programme de la SCB sont les suivants :

  • veiller à ce que les Canadiens aient accès à des produits et services de biotechnologie qui soient sûrs et efficaces, à ce qu'ils aient confiance en ces produits et services et à ce qu'ils en retirent des avantages;
  • garantir une base scientifique efficace et consentir des investissements stratégiques en R-D à l'appui de l'innovation en biotechnologie, du cadre de réglementation et du développement économique;
  • conférer au Canada une position de chef de file mondial moralement et socialement responsable en matière d'élaboration, de commercialisation, de vente et d'utilisation des produits et services de la biotechnologie;
  • respecter le besoin des pays en développement de se donner la capacité locale d'évaluer et de gérer les risques inhérents à la biotechnologie;
  • accroître la sensibilisation et la compréhension du public à l'endroit de la biotechnologie en instaurant des communications et un dialogue ouverts et limpides;
  • demander à de larges assises publiques d'offrir des conseils au gouvernement en matière de biotechnologie;
  • appuyer l'élaboration d'une stratégie de développement des ressources humaines en biotechnologie afin d'assurer un bassin suffisant de personnel compétent;
  • promouvoir la renommée et maintenir l'excellence du système de réglementation canadien, fondé sur le Modèle fédéral de réglementation : évaluation des risques des produits de la biotechnologie (1993) afin de veiller à maintenir les normes canadiennes élevées visant à protéger la santé, la sécurité et l'environnement.

Les dix thèmes visaient à procurer une orientation pour la mise en oeuvre de la Stratégie. Ils se trouvent à l'annexe A, dans le profil de la SCB.

3.1.1 Est-ce que la SCB doit toujours répondre à ces besoins ou est-il possible de répondre à ces besoins plus efficacement d'une autre manière?

Plusieurs rapports cautionnent le fait qu'on a toujours besoin de la Stratégie. Un rapport, préparé en février 2004, intitulé Bâtir une économie innovatrice pour le XXIe siècle – Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies (Exploiter le potentiel du Canada), donnait une nouvelle orientation quant au besoin de prévoir une approche de systèmes horizontaux en matière de biotechnologie. Ce document stratégique établit un schéma pour le gouvernement du Canada, avec l'objectif d'accélérer la commercialisation de la recherche en biotechnologie du Canada à l'avantage des Canadiens sur les plans social, environnemental et économique. Dans le rapport, on commente l'environnement actuel de biotechnologie, le rôle du gouvernement et les objectifs de biotechnologie dans les secteurs prioritaires suivants : santé, développement économique durable et débouchés internationaux.

L'Énoncé sur le renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et le rôle changeant du CCCB présenté par le CCCB en décembre 2004 établit également le bien-fondé du maintien de la SCB : « Il y a un besoin continu d'une stratégie axée sur la biotechnologie en tant que telle; qui englobe les aspects économiques, scientifiques, juridiques, sociaux, réglementaires, environnementaux et de santé de cette technologie transformative; et qui est liée aux programmes et aux responsabilités de plusieurs ministères fédéraux. Le besoin est beaucoup plus important maintenant que jamais ». L'énoncé se poursuit avec un certain nombre de raisons reliées à l'importance croissante de la biotechnologie sur les plans économique et social.

On a présenté aux répondants la vision et les objectifs de la SCB, puis on leur a demandé s'ils correspondent aux besoins de la collectivité de la biotechnologie.

Tous les répondants étaient d'avis qu'ils étaient pertinents, en général. Toutefois, un certain nombre de répondants ont fait observer la nature vaste, de haut niveau des objectifs. Comme l'a mentionné une personne, la Stratégie, telle que promulguée en 1998, était très « noble » et ambitieuse et visait à illustrer ce que la collectivité de la biotechnologie du gouvernement fédéral devait réaliser, dans l'ensemble. D'autres ont fait remarquer que le mandat de la SCB et du gouvernement fédéral consistait à fournir à l'industrie et à d'autres secteurs l'infrastructure technique, réglementaire et commerciale appropriée et les assises qui vont dans le sens de l'intérêt public et des valeurs de la société. Plusieurs répondants ont souligné que la SCB et le CCCB ont été créés par le gouvernement à l'époque où le public était préoccupé par les dimensions sociale et éthique des applications de la biotechnologie. Certains répondants s'attachaient à ce qu'ils estimaient être le but déterminé de la Stratégie, notamment contribuer à établir des ponts entres les ministères associés à divers aspects de la biotechnologie. En général, les répondants ont fait observer que le mandat était axé sur le rôle du gouvernement en matière de biotechnologie au nom des Canadiens.

D'après la grande majorité des répondants, on a toujours besoin d'une stratégie fédérale en matière de biotechnologie en raison de l'influence répandue de la biotechnologie dans bon nombre de secteurs, des questions morales, éthiques et de santé publique associées aux applications de la biotechnologie, d'un intérêt public général et de la préoccupation du public. La plupart estimaient que les éléments du programme de la SCB, notamment le SecCB, le CCCB et le Fonds de la SCB, de même que le Comité de coordination des sous-ministres adjoints chargé de la biotechnologie (SSCB) et les groupes de travail, sont toujours requis et peuvent encore jouer un rôle important en contribuant aux objectifs de la SCB. Une personne a résumé cette perspective en disant qu'il y a de l'excellent travail qui se fait, mais que nous ne sommes pas parvenus à fournir des éléments probants et à rendre compte des résultats de nos travaux. Toutefois, quiconque voulait le maintien de la SCB estimait qu'un certain nombre de changements s'imposaient. On abordera les changements éventuels plus en détail dans les sections ultérieures.

Quelques représentants du gouvernement étaient d'avis que des changements plus importants s'imposaient, mais les suggestions précises différaient. Quelques-uns estimaient que le peu de ressources supplémentaires que le Fonds de la SCB peut fournir ne fait guère de différence dans le domaine de l'innovation, compte tenu du pourcentage élevé des dépenses totales en biotechnologie du gouvernement fédéral dans ce secteur. Plusieurs personnes étaient d'avis que le Fonds de la SCB devait mettre l'accent sur la gouvernance et la réglementation, où l'on avait besoin d'un soutien; un autre répondant a dit que la gouvernance et l'innovation devraient être laissées aux ministères responsables qui travaillent déjà ensemble et que la SCB devait se concentrer sur la participation des citoyens et la communication, le secteur où les besoins sont le plus criants et où l'on manque de ressources.

Bon nombre de répondants ont fait remarquer que, en dépit des nombreuses lacunes dans les processus associés à la Stratégie, il y a, au fond, une réussite importante, et le Fonds de la SCB et les groupes de travail ont contribué à réunir les ministères, ce qui ne se serait pas produit sans les structures et le financement prévus par le programme de la SCB. On a fait remarquer que le programme de la SCB a aidé les ministères à améliorer leur capacité de prévoir et de prévenir plutôt que de simplement réagir. Plusieurs répondants ont dit que le programme de la SCB demeure un mécanisme important dont le gouvernement a besoin pour aider à gérer les risques associés à la biotechnologie. À l'occasion (comme on l'a constaté), si le mécanisme n'est pas utilisé, il est cependant requis, et il continuera de l'être, pour régler les questions qui surviennent et que le gouvernement défère à la SCB.

3.1.2 La SCB répond-elle à ces besoins au moyen du Fonds de la SCB, du CCCB et du SecCB?

Une certaine confusion règne quant à ce qui est considéré comme faisant partie de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie. L'examen des documents révèle que le Système canadien de réglementation de la biotechnologie et l'initiative de R-D en génomique sont considérés comme faisant partie de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et qu'elles relèvent du Comité de coordination des sous-ministres adjoints chargé de la biotechnologie qui est appuyé par le SecCB et qui fait partie de la structure de gestion du programme de la SCB. Il est intéressant de souligner que ces deux programmes disposent de beaucoup plus de ressources que les 9,52 millions de dollars prévus au programme de la SCB.

Génome Canada est considéré comme une initiative horizontale dans une Stratégie canadienne en matière de biotechnologie globale. Toutefois, cette initiative a par la suite été retirée du cadre de la SCB et présentée comme une initiative distincte relevant d'Industrie Canada.

Un certain nombre de documents et de rapports abordaient cette question directement en ce qui a trait à l'apport des trois éléments principaux du programme de la SCB. Par exemple, le rapport de l'EDG indiquait que les besoins généraux du gouvernement ne sont pas comblés comme prévu par le truchement du programme de la SCB. Le rapport constatait que les trois éléments du programme de la SCB comportaient des problèmes et, en particulier, qu'un certain nombre d'objectifs du Fonds de la SCB ne sont pas réalisés. D'après le rapport, rien n'indique que le Fonds soit parvenu à obtenir des niveaux importants de ressources ministérielles, un des objectifs prévus (toutefois, cette analyse ne comprenait pas les contributions en nature des ministères pour les projets financés ni le montant des ressources consacrées à la gestion des projets et à la participation aux groupes de travail). L'étude révélait également un encadrement inadéquat du CCCB quant aux questions stratégiques qui ont le plus besoin d'être examinées et que le SecCB avait eu une capacité restreinte d'influencer les ministères afin qu'ils participent à la gestion horizontale de la biotechnologie.

C'est par l'entremise du CCCB qu'on répond à certains des besoins de la collectivité de la biotechnologie en matière de conseils indépendants et d'information concernant les grands enjeux techniques et sociaux. Le Comité consultatif a présenté un certain nombre de rapports officiels sur un large éventail de thèmes reliés à la biotechnologie ayant trait à la réglementation, à la santé et à d'autres sujets1. Il importe de souligner que, outre le recours à l'expertise de ses membres, le CCCB a pour mandat d'utiliser un processus de consultation officiel en vue de faire participer des intervenants et des particuliers de divers horizons à l'examen des divers sujets couverts par ses études. Lorsqu'il se consacre à un enjeu important, le CCCB produit un document de consultation qui fournit un certain nombre de questions spécifiques visant à orienter les commentaires et l'analyse. Pour élaborer ses rapports et formuler des conclusions et des recommandations, le CCCB tient compte des points de vue obtenus au moyen de ce processus de consultation. Plus récemment, le CCCB a également élargi ses sources d'expertise en ayant recours à une stratégie de « Groupe de travail d'experts » visant à mobiliser d'autres particuliers possédant une expertise particulière requise pour l'étude. Ces processus contribuent à la réalisation d'un certain nombre des objectifs de la SCB, notamment la sollicitation accrue de conseils à l'intention du gouvernement concernant la biotechnologie.

Dans certains rapports, on soulignait les difficultés à répondre aux besoins en raison de l'inaction du gouvernement. Par exemple, les participants à l'atelier sur la biotechnologie à l'intention des cadres supérieurs (mai 2004) ont souligné que, dans de nombreux secteurs liés aux objectifs de la SCB, il faut manifestement intervenir immédiatement. De même, on a souligné que le gouvernement fédéral doit assumer une gouvernance horizontale et un leadership plus forts. Plus particulièrement, on était fort préoccupé par l'absence de réceptivité et d'uniformité au chapitre de la réglementation.

Plusieurs répondants ont mentionné une rupture importante entre le mandat énoncé et les objectifs de haut niveau de la Stratégie et le degré d'influence des trois secteurs financés dans le cadre du programme de la SCB (SecCB, CCCB et Fonds de la SCB) sur ces objectifs. Toutefois, bon nombre ont mentionné que ces trois éléments avaient chacun contribué à la réalisation des objectifs de la SCB. Certains ont souligné que les groupes de travail relevant du CCSB contribuaient également de manière importante à la coordination des travaux des différents ministères. Toutefois, comme on l'a mentionné précédemment, de nombreux répondants ont fait observer que l'élément manquant dans la capacité du système de réaliser ce qui était prévu est la participation des SM et des ministres. D'après plusieurs répondants, la collectivité fédérale a de la difficulté à faire face aux stratégies horizontales et à la perte de l'indépendance ministérielle.

3.1.3 La Stratégie est-elle en mesure de faire face à un milieu en évolution?

Plusieurs rapports portaient sur la manière dont la Stratégie peut être sensible aux besoins changeants. Par exemple, le rapport dont il a déjà été question (intitulé Bâtir une économie innovatrice pour le XXIe siècle – Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies (Exploiter le potentiel du Canada) décrit comment il est possible de tirer parti des capacités de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie, axée sur une approche horizontale, de façon à donner suite aux priorités et besoins actuels.

Il ressort d'un examen des comptes rendus du CCSB et du CCSMB au cours de la période de 1998 à 2005 que les comités qui guident les travaux menés dans le cadre de la SCB réagissaient à un milieu politique changeant. Par exemple, le pilier de la gouvernance et réglementation se faisait l'écho de l'initiative fédérale sur la réglementation intelligente par l'examen du programme de la SCB – comme le souligne le Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies – dans le but de trouver des façons de donner suite au programme de la réglementation intelligente et d'y contribuer.

Les limites générales découlant du manque de participation des cadres supérieurs sont également perçues, par certains répondants, comme influant sur la capacité de la Stratégie d'être véritablement adaptée au milieu changeant et aux besoins changeants. On a également souligné que l'approche fastidieuse, axée sur le consensus, retenue pour le choix des projets financés par le Fonds de la SCB ne favorise pas la souplesse. Selon plusieurs, la confusion qui règne au sein de la collectivité au sujet des rôles des divers intervenants, comme le SecCB, entrave la capacité d'adaptation de la Stratégie. Par ailleurs, certains considéraient que la nature générale des objectifs et des thèmes permettait au programme de la SCB d'adapter son approche en fonction de la situation.

Certains ont souligné que le SecCB peut signaler de nouvelles questions au moyen de l'analyse de la conjoncture. On a également fait observer que le milieu n'a pas énormément changé ces dernières années, comme en témoigne l'intérêt continu du public à l'égard des mêmes thèmes généraux et les travaux récents du CCCB, dans le prolongement des travaux antérieurs. Comme on l'aborde dans la section 3.2, un certain nombre de répondants ont mentionné que, comme la SCB ne touche que certains participants et intervenants fédéraux en matière de biotechnologie (avec d'autres organismes et éléments comme Génome Canada), cela limite la capacité d'intervenir adéquatement. Le rôle accru assumé par les universités et les provinces ces dernières années, comparativement à 1998, au début de la SCB, a également été désigné comme un facteur. Même si la description initiale de la SCB comprenait un mandat de partenariat avec les provinces/territoires et le milieu universitaire, le programme de la SCB ne dispose pas de moyens efficaces pour établir des liens avec les intervenants en dehors du gouvernement fédéral autre que par l'entremise du CCCB et de ses consultations avec les intervenants.


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3.2 Question 2 - La SCB reproduit-elle ou recoupe-t-elle d'autres initiatives des gouvernements fédéral ou provinciaux?

3.2.1 De quelle manière le SecCB joue-t-il un rôle unique? De quelle manière ses activités et initiatives complètent-elles ou recoupent-elles celles des autres promoteurs?

Plusieurs des documents examinés portaient sur le rôle du SecCB. Le rapport de l'EDG indique que le SecCB joue un rôle de coordination important pour un large éventail d'initiatives fédérales reliées à la biotechnologie. Toutefois, l'étude a constaté que le Secrétariat n'est pas doté de liens solides pour travailler aux questions de politique horizontale stratégique.

Selon de nombreux répondants, le rôle du SecCB était relativement unique et il ne fait pas double emploi avec d'autres organismes. Les répondants ont souligné que le SecCB, de concert avec le Fonds de la SCB, assume un rôle unique lorsqu'il est capable de rassembler les ministères et organismes afin qu'ils donnent suite aux intérêts communs, chose qui n'est guère susceptible de se produire en l'absence du SecCB. De nombreux répondants ont dit qu'il était requis, car il joue des rôles stratégiques et opérationnels. Sur le plan stratégique, le Secrétariat tente de cerner les questions émergentes et les intérêts complémentaires entre les ministères. Sur le plan opérationnel, le Secrétariat appuie le CCCB au moyen de l'analyse de la conjoncture. Le SecCB gère une partie des projets du Fonds de la SCB, comme les sondages réguliers auprès des Canadiens concernant les questions liées à la biotechnologie. Dans certains cas, le SecCB offre également le soutien des processus et de l'administration aux comités de gestion et aux groupes de travail interministériels de la SCB. Il agit également à titre d'unité de liaison avec le SCT concernant les exigences en matière de rapport associées au Fonds de la SCB. On a souligné que le SecCB ne possède aucun pouvoir, qu'il ne peut exercer qu'une pression morale, ce qui est inefficace face à une réceptivité limitée. Il n'y a pas de recoupement avec d'autres groupes, puisque aucun autre groupe n'est lié à la coordination horizontale en biotechnologie. De l'avis de certains, le rôle de coordination du SecCB devrait compléter les réseaux et les initiatives ministérielles déjà en place, mais les personnes-ressources au sein des ministères sont très limitées : ce sont surtout les participants aux groupes de travail.

Autre rôle important assumé par le SecCB : le rôle prépondérant assumé à l'égard d'un certain nombre de questions interministérielles et horizontales comme l'élaboration du Plan et le renouvellement du Fonds de la SCB.

Des répondants ont déclaré que la SCB et le programme de la SCB peuvent être considérés comme complémentaires à d'autres initiatives comme Génome Canada et le financement de la biotechnologie par le CRSNG à l'intention des universités, mais qu'ils n'exercent aucune influence sur ces derniers, pas plus qu'il n'ont un lien officiel avec eux.

3.2.2 De quelle manière le Fonds de la SCB ajoute-t-il une valeur unique?

Les répondants ont des points de vue différents quant à la valeur ajoutée unique du Fonds de la SCB. Nombre d'entre eux estimaient que le Fonds offrait une valeur unique du fait qu'il disposait de ressources pour enquêter sur les questions émergentes et qu'il fournissait des capitaux de lancement à des secteurs externes que les ministères financeraient à même leurs services votés. En général, les répondants croyaient que la réorientation du Fonds en 2003 en faveur des projets horizontaux, reliés aux politiques, constituait une étape positive à l'appui des objectifs de la SCB. Plusieurs estimaient que les projets dans le secteur de l'innovation étaient en grande partie des projets de R-D liés aux intérêts ministériels, non pas des projets horizontaux2. Some also felt that the innovation area was least in need of additional resources, due to the heavy emphasis on S&T in Abase departmental funding. D'autres estimaient que le secteur de l'innovation avait moins besoin de ressources supplémentaires en raison de l'accent important mis sur le financement ministériel de la S&T à même les services votés.

D'une façon générale, les répondants étaient d'avis que les projets dans le secteur de la gouvernance/réglementation portant sur les aliments génétiquement modifiés, la biosécurité et les effets des nouvelles formes de vie sur les écosystèmes étaient plus importants, car ils étaient reliés aux questions sociales auxquelles, souvent, on accordait une attention limitée auparavant. On a souligné que, dans les priorités du gouvernement, « la sécurité l'emporte sur tout ». La recherche sur la biostatistique et le sondage effectués par le truchement du Fonds ont également été désignés comme des produits uniques qu'aucun ministère ne financerait, mais qui se révélaient très utiles comme documents d'information pour l'établissement de priorités et la prise de décisions. Le rôle assumé par le Fonds, qui rassemble les ministères selon les trois piliers (gouvernance/réglementation, innovation et participation des citoyens), était également considéré, par la plupart des répondants, comme ajoutant une valeur unique, bien que, de l'avis de certains, les processus associés aux groupes de travail soient trop bureaucratiques et inefficaces. Quelques répondants étaient en désaccord et estimaient que le Fonds constituait une distraction : les participants étaient plus intéressés à se partager le gâteau plutôt qu'à travailler ensemble.

3.2.3 De quelle manière le CCCB ajoute-t-il une valeur unique?

Un certain nombre de documents fournissaient de l'information portant sur la question du rôle du CCCB. Comme le soulignait le rapport du gouvernement intitulé La biotechnologie transforme la société – Rapport sur la biotechnologie 1998-2003, « lors des consultations menées en 1998 par le Groupe de travail de la SCB, les Canadiens et les Canadiennes ont exprimé le besoin de créer un organisme consultatif sans lien de dépendance avec le gouvernement, qui serait chargé de prodiguer une gamme complète de conseils indépendants sur les problèmes cruciaux de politique associés à la biotechnologie ». La formation de la SCB appuyait également la création d'un groupe consultatif indépendant, chargé de prodiguer des conseils éclairés indépendants et d'offrir une tribune permanente aux Canadiens afin qu'ils puissent exprimer leurs points de vue et participer aux questions sociales et éthiques pertinentes à la biotechnologie. C'est pour répondre à ce besoin que le Comité consultatif canadien de la biotechnologie (CCCB) a vu le jour.

Toutefois, le rapport de l'EDG a donné une image négative du Comité, car on y mentionnait que l'accent mis sur le rôle consultatif d'experts du CCCB ne correspondait pas aux priorités fédérales. On a constaté que cela était attribuable à l'absence d'orientations et d'engagements du gouvernement fédéral plutôt que la faute du Comité.

Comme on l'a souligné dans le rapport annuel du CCCB, ce dernier procure au gouvernement un mécanisme permettant d'obtenir des commentaires indépendants, crédibles de la part des experts et des intervenants intéressés de l'extérieur du gouvernement concernant un large éventail de questions relatives à la biotechnologie, à un niveau plus élevé que celui que peuvent offrir les intervenants d'un ministère quelconque. Par l'entremise de ses membres, le Comité offre au gouvernement une expertise et un point de vue des personnes provenant de divers domaines liés à la biotechnologie. Voici les antécédents qui ressortent d'un examen des notes biographiques des 14 membres du CCCB en mars 2004 : médecine/santé, génétique, alimentation/nutrition, culture des végétaux, agroalimentaire, élevage et maladies animales, communication, droit, bioéthique, environnement/développement durable, intérêts du citoyen. De même, comme on l'a mentionné précédemment, grâce à la mise en place récente du Groupe de travail d'experts et au processus de consultation utilisé pour toutes les grandes études, le CCCB prévoit des mécanismes permettant aux experts en la matière, aux intervenants intéressés et à la population de formuler des commentaires dans le cadre des débats sur les grandes questions de politique d'intérêt public se rapportant à la biotechnologie. Au moment de la présente évaluation (mars 2005), le nombre de membres du Comité était réduit à 12, comparativement à 20 en 1999. Il comprenait six des membres initiaux et six nouveaux membres, qui sont arrivés entre 2002 et 2003.

Comme on l'a mentionné, un des objectifs du CCCB consiste à fournir un mécanisme pour la participation du public et des intervenants. Toutefois, les discussions dans le cadre de l'atelier sur la biotechnologie à l'intention des cadres supérieurs (mai 2004) supposaient que cela ne se produisait pas assez tôt ou pas assez bien, puisque la contribution du CCCB à cet égard est largement passée inaperçue aux yeux des représentants du gouvernement.

Un certain nombre de répondants ont souligné que le rôle du CCCB consiste à fournir des conseils indépendants au gouvernement concernant les intérêts liés à la biotechnologie qui dépassent la compétence d'un ministère donné. Ainsi, le CCCB contribue à rassurer le public et à la crédibilité internationale à l'égard des politiques et initiatives du gouvernement fédéral du Canada en matière de biotechnologie. On a également souligné qu'un comité consultatif ministériel ne serait pas en mesure de se pencher sur les questions générales. D'après plusieurs répondants, les membres du CCCB offrent une gamme élargie de perspectives sociales, juridiques et éthiques sur les questions soumises par rapport à celles que l'on pourrait obtenir auprès d'un groupe consultatif scientifique ordinaire. La biotechnologie est relativement unique en tant que technologie, a-t-on souligné, car elle a trait à l'utilisation du matériel génétique qui présente un risque perçu accru, une dimension sociale plus grande, une préoccupation et un intérêt publics plus forts que, par exemple, la technologie de l'information (TI). C'est pourquoi certains répondants ont fait remarquer que le gouvernement doit « élargir son champ de vision » lorsqu'il prend des décisions et inclure la perspective sociale de même que les perspectives économique et technique. Certains estimaient que l'absence d'une tribune permettant d'attirer l'attention des hauts fonctionnaires sur les conseils prodigués vient réduire la valeur unique du CCCB. Sur le plan du double emploi ou du recoupement, la Société royale et la nouvelle académie nationale des sciences ont été désignées comme étant en mesure d'offrir des conseils techniques en matière de biotechnologie de même que dans d'autres champs d'activité de S&T. Toutefois, on a fait remarquer que ces groupes ne possèdent pas la vaste expertise que l'on retrouve au sein du CCCB pour aborder les grandes questions sociales et éthiques.

L'approche du CCCB pour l'étude d'une question comprend un processus consultatif qui indique la question étudiée et qui sollicite les commentaires des intervenants et du public au cours de la phase d'enquête et d'analyse du projet. Cette approche est relativement unique chez les groupes consultatifs permanents, mais la plupart des répondants ayant abordé cet aspect estimaient que la plupart des représentants du gouvernement ne distinguaient pas réellement le processus du CCCB de ceux qui mettent l'accent uniquement sur les points de vue d'experts.

D'autres répondants ont souligné que, pour susciter la confiance des citoyens, le gouvernement doit savoir ce qui les préoccupe et les faire participer à un dialogue sur d'autres options stratégiques. Certains répondants croient que, pour le moment, le CCCB ne dispose pas d'un processus crédible de participation des citoyens et n'aborde pas réellement les questions qui captivent l'intérêt public ou traitent des préoccupations publiques d'une manière qui les interpelle.


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3.3 Question 3 - Compte tenu de son niveau de ressources et de ses activités, les objectifs de la SCB (et les objectifs de ses composantes) sont-ils plausibles?

La question qui consiste à déterminer à quel point il est plausible de s'attendre à ce que les ressources et les éléments relevant du programme de la SCB réalisent la vision et les objectifs énoncés de la SCB (voir l'annexe A) a été abordée dans le cadre des discussions initiales sur l'élaboration du programme et du CGRR de 2002. La coordination interministérielle est cruciale pour la biotechnologie et on désignait, comme mécanisme de coordination, les comités ministériels de haut niveau (SM et SMA) des sept ministères clés qui superviseraient la SCB et se pencheraient sur les questions recoupant les mandats de divers ministères et organismes. La coordination et la coopération interministérielles souhaitées au moyen de la structure de gestion (CCMB, CCSMB, CCSB et groupes de travail) échappent au contrôle des éléments du programme de la SCB, mais sont cruciaux pour la réalisation des objectifs. Autrement dit, l'apport des trois éléments du programme de la SCB est nécessaire, mais il ne suffit pas à la réalisation des objectifs de la SCB.

Dans le CGRR du programme de la SCB, élaboré en 2002, on analyse également les difficultés à attribuer les résultats et les responsabilités à l'égard de la SCB au programme de la SCB. Le rapport soulignait que le but général de la SCB était de fournir un mécanisme habilitant qui permet au gouvernement fédéral d'agir selon une approche uniforme en matière de technologie et reconnaît les difficultés à attribuer les résultats escomptés au programme de la SCB. Le rapport soulignait que le CGRR avait pour but de cerner et d'évaluer l'impact du programme au-delà de son pouvoir et de son financement limités et de déterminer son influence sur les politiques et programmes horizontaux. Le CGRR ajoutait que la Stratégie doit relever un défi majeur prévu dans son mandat, soit rassembler les organismes du gouvernement fédéral pouvant avoir des mandats et des intérêts contradictoires. Il est intéressant de souligner que, dans la section traitant des secteurs de contrôle direct, le CGRR mentionne que la SCB est un mécanisme habilitant qui permet au gouvernement fédéral d'agir selon une approche uniforme en ce qui a trait aux questions horizontales de biotechnologie. Le CGRR souligne que les membres du Comité de coordination ministériel de la biotechnologie se partagent la responsabilité à l'égard de la SCB. Bon nombre seraient d'avis, particulièrement en rétrospective avec le manque de participation des hauts fonctionnaires, qu'il s'agit là d'un secteur d'influence directe, au mieux, plutôt que de contrôle direct.

En mai 2004, l'atelier sur la biotechnologie à l'intention des cadres supérieurs abordait la question des ressources du programme de la SCB et du CCCB. Dans les discussions relatives au besoin de susciter la participation valable des citoyens aux questions de biotechnologie, les participants à l'atelier ont constaté qu'on avait clairement l'impression que cela ne se produisait pas suffisamment vite au Canada dans le processus décisionnel. Le rapport de l'atelier désignait le CCCB comme une option (entre autres) crédible, visible de la participation valable des citoyens, si l'on prévoyait les ressources appropriées (c.-à-d. suffisantes).

Le rapport de l'EDG abordait indirectement cette question : il recommandait de donner au SecCB plus de responsabilités liées à la gestion des questions horizontales de biotechnologie, y compris :

  • la gestion de haut niveau des trois piliers du Fonds de la SCB afin de se concentrer sur les priorités les plus importantes associées aux questions horizontales;
  • la recherche sur les politiques concernant les questions pangouvernementales comme les répercussions sociales et éthiques de la biotechnologie;
  • l'analyse de la conjoncture horizontale et l'analyse des tendances;
  • la planification des mesures d'urgence concernant les crises nationales;
  • la mise en commun des meilleures pratiques pour faciliter l'adoption élargie.

Même si les niveaux de financement du Fonds de la SCB et du CCCB devaient demeurer stables, ces fonctions supplémentaires exigeraient des ressources considérablement plus élevées pour le SecCB.

Comme il en a été question précédemment, le SCRB et l'initiative de R-D en génomique sont considérés comme étant inclus dans la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et relèvent du CCSB.

Comme il a été mentionné auparavant à la section 3.1.1, certains estimaient que les aspects du programme ayant trait à la communication et à la participation des citoyens qui étaient réalisés par l'entremise du CCCB et du Fonds de la SCB manquent de ressources et exigeraient un important financement supplémentaire afin qu'ils soient efficaces.

De l'avis de plusieurs répondants, il n'a jamais été prévu que les 9,52 millions de dollars et les éléments relevant du programme de la SCB soient uniquement responsables de la réalisation des objectifs énoncés de la SCB, et ils ne peuvent pas l'être. Comme on l'a mentionné précédemment, des répondants estimaient qu'il règne toujours une grande confusion quant à ce qui fait partie de la Stratégie et concernant le but du programme de la SCB. Cette confusion contribue aux problèmes de mise en oeuvre. En réalité, plusieurs ont souligné que la vaste majorité des dépenses du gouvernement fédéral en biotechnologie échappent au contrôle et à l'influence directe du programme de la SCB. D'après certains, les trois éléments du programme de la SCB (CCCB, SecCB et Fonds de la SCB) devaient être les moyens d'attirer l'attention du CCMB et du gouvernement à l'égard des questions horizontales de biotechnologie et d'obtenir des ressources ministérielles pour donner suite aux questions cernées exigeant plus de ressources. Quelques répondants estimaient que le faible niveau de financement était considéré comme un indicateur de l'importance de la Stratégie comparativement à d'autres initiatives du gouvernement.

Plusieurs répondants ont mentionné qu'en raison de l'absence de participation des ministres et des SM, la SCB et le programme de la SCB ne peuvent pas réussir comme prévu.

D'autres répondants ont formulé des commentaires quant aux priorités relatives des différents objectifs et ont déclaré que celles ayant trait à l'intérêt public étaient les plus importantes en commençant par la sécurité, suivie de la gouvernance et de la réglementation. La commercialisation et la propriété intellectuelle (PI) étaient considérées comme étant moins importantes.


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3.4 Pertinence – Conclusions et recommandations

Il est possible de tirer plusieurs conclusions concernant la pertinence du programme de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie. Selon une perspective plus générale, les objectifs du programme de la SCB sont suffisamment généraux pour refléter les besoins de la collectivité fédérale de la biotechnologie. En outre, le programme a pu s'adapter aux besoins changeants ou évolutifs de la collectivité et être ainsi plus pertinent. Cela ressort manifestement dans les rapports, notamment Bâtir une économie innovatrice pour le XXIe siècle – Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies (Exploiter le potentiel du Canada) et Énoncé sur le renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et le rôle changeant du CCCB.

Le SecCB joue un rôle horizontal unique et utile : il regroupe les ministères et organismes afin de donner suite aux intérêts communs. Il ne reproduit pas les rôles des autres organismes et il est donc requis. Toutefois, afin que son apport soit fructueux à l'égard de certains des objectifs du programme de la SCB, le SecCB doit être en mesure d'influencer plus directement certains des programmes fédéraux liés à la biotechnologie comme le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB) et l'initiative de R-D en génomique. Actuellement, le SecCB peut, au mieux, influencer indirectement ces initiatives.

Le Fonds de la SCB procure une aide financière utile en vue d'entreprendre des projets ayant trait aux questions émergentes, questions horizontales, questions qui ne sont pas du ressort direct d'un ministère unique ou d'entreprendre des projets en dehors du financement des services votés des budgets ministériels.

En dernier lieu, le rôle du CCCB consiste à fournir des conseils indépendants au gouvernement fédéral. Malgré les autres conclusions relatives à la conception, à la mise en oeuvre et à la réussite, les conseils pratiques indépendants du CCCB sont particulièrement pertinents du fait qu'ils contribuent à rassurer le public et qu'ils concourent à la crédibilité internationale à l'égard des politiques et initiatives de biotechnologie du gouvernement fédéral du Canada. En outre, la composition du CCCB, dont les membres proviennent de divers domaines, lui procure la majeure partie de l'expertise dont il a besoin pour couvrir un large éventail de questions liées à la biotechnologie. Tandis que d'autres groupes consultatifs des S&T (comme la Société royale du Canada) peuvent être en mesure de fournir des conseils en matière de biotechnologie, aucun autre groupe peut faire face à l'étendue des questions de biotechnologie sur lesquelles le CCCB peut se pencher compte tenu de la vaste composition unique de ses membres. Cette valeur unique est malheureusement réduite par l'absence d'une tribune ermettant d'attirer l'attention des hauts fonctionnaires.

Même si le programme de la SCB, ses composantes et ses objectifs sont pertinents aux besoins de la collectivité fédérale de la biotechnologie, les ressources sont insuffisantes pour que l'on puisse entreprendre la gamme complète des activités permettant de réaliser les objectifs généraux exposés en 1998 lors de la création de la SCB et pour exercer une influence sur l'intégralité des investissements du gouvernement du Canada en biotechnologie (approximativement 750 millions de dollars par année). Autrement dit, compte tenu de son niveau de ressources et de ses activités, on ne peut s'attendre à ce que le programme de la SCB ne puisse raisonnablement exercer une influence sur l'ensemble des objectifs et des investissements du gouvernement fédéral.

Recommandation 1 : Il est recommandé de redéfinir les objectifs du programme de la SCB afin qu'ils soient axés sur les priorités horizontales dans le contexte du cadre fédéral élargi et de la stratégie d'investissement en matière de biotechnologie. Ce faisant, on précise l'orientation spécifique pour les trois composantes du programme.


1 - L'annexe B fournit une liste des rapports du CCCB. Retour au texte

2 - En réalité, comme l'illustre le résumé du système de suivi dans une autre section, cela n'est pas unique au pilier de l'innovation : c'est valable pour tous les piliers. Retour au texte


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4.0 Constatations de l'évaluation – Conception et mise en œuvre du programme

4.1 Question 4 - La conception de la SCB est-elle appropriée? Est-elle efficace?

Une partie de l'examen de la question 3 concernant les faibles liens entre les travaux effectués dans le cadre des trois éléments du programme de la SCB, la coordination avec le SCRB et l'initiative de R-D en génomique ainsi que la réalisation des grands objectifs de la SCB est également pertinente à la présente question.

Un des principaux buts de l'analyse du modèle logique et de la gouvernance dans un CGRR consiste à examiner à quel point une initiative ou un programme est bien conçu et s'il y a des liens logiques entre les activités, les extrants et les résultats projetés. Dans le cas de la SCB, on a formulé plusieurs hypothèses qui, dans la pratique, se sont révélées inexactes. Par exemple, la structure de responsabilisation de la SCB, indiquée dans le CGRR et incluse à l'annexe A du présent rapport, présente les sept ministres en haut de la pyramide qui assument l'ultime responsabilité de la Stratégie. L'hypothèse était la suivante : ils se réuniraient et exerceraient un certain contrôle et offriraient une orientation, même si la conception de la Stratégie ne comportait aucune exigence à cet égard.

De plus, le CGRR reconnaît les difficultés liées à la responsabilisation et à l'attribution des résultats dans la conception de la Stratégie. Par exemple, parmi les défis cernés, mentionnons les suivants : de quelle manière le CGRR de la SCB décrit-il les résultats clés de la SCB (programme) et les lui attribue-t-il lorsque la SCB (programme) n'a été associée qu'à une activité fructueuse de coordination, d'habilitation ou d'influence?

4.1.1 La conception du Fonds de la SCB est-elle logique?

Si on utilise l'étude des documents comme source d'information sur la présente question, il importe de se rappeler que les critères de financement ont changé pour l'exercice 2002-2003 et qu'un certain nombre des observations formulées dans les documents rédigés avant 2004 reposeraient, en grande partie, sur les mécanismes retenus et les choix faits dans les premières années. Cela comprendrait, dans une certaine mesure, le rapport de l'EDG cité ci-dessous, qui remonte à 2003.

Tous les aspects de la présente question ont été abordés dans le rapport de l'EDG, selon lequel les fonds ne servaient pas à appuyer les questions horizontales stratégiquement importantes. D'après ce rapport du SCT, il est manifeste que le système actuel ne choisit pas les projets les plus appropriés et, par conséquent, le processus en vigueur ne fonctionne pas. Toutefois, le rapport donne à penser que le problème est associé à l'absence de lignes directrices claires pour la sélection de projets qui se rapportent à la garantie que les projets appuient des initiatives horizontales hautement prioritaires et aux conflits d'intérêts associés au fait que ceux qui reçoivent les fonds sélectionnent également les projets.

Toutefois, on relève des éléments probants quelque peu contradictoires dans un rapport interne du SecCB en date de janvier 2003. Le rapport décrit l'exigence pour les ministères d'établir des liens entre les propositions de projets et les objectifs stratégiques clés énoncés dans le Plan selon les trois piliers (gouvernance et réglementation, innovation et participation des citoyens).

À l'origine, les critères mettaient l'accent sur la R-D, ses applications et l'impact économique éventuel, non pas sur l'approche horizontale ou la gouvernance. La présentation de 2002 relative au renouvellement du financement ne faisait aucunement mention des critères de financement, les critères ont été révisés pour l'exercice 2002-2003 en fonction d'une décision du CCSB de mettre l'accent sur la contribution du projet proposé aux priorités stratégiques.

Il est intéressant de souligner que lors de la réunion d'avril 2003, le CCSB a demandé que l'on applique un processus décisionnel clair pour la répartition du Fonds de la SCB dans les années futures.

L'étude des documents révèle que la répartition initiale du Fonds de la SCB en 1999 devait être divisée plus ou moins également entre les trois piliers : gouvernance, développement économique et engagement des citoyens. Pour 2001-2002, à l'époque du renouvellement de SCB, la répartition a changée : environ 55 % pour la gouvernance, 28 % pour l'innovation (développement économique) et 17 % pour la participation des citoyens. La justification de ces changements n'était pas claire selon l'information fournie dans les autres documents examinés.

Plusieurs répondants ont souligné que le processus de sélection de projets est traditionnellement délégué aux groupes de travail, le CCSB étant d'accord, en grande partie, avec les décisions. Certains estimaient que, de cette manière, les fonds avaient été alloués principalement en fonction des priorités ministérielles plutôt que des priorités transversales horizontales. On considérait que bon nombre de projets comportaient une orientation opérationnelle plutôt que stratégique. De l'avis de certains répondants, la qualité des projets variait. Certains répondants ont également laissé entendre que la composition du comité des SMA constituait un enjeu dans l'établissement des priorités et la sélection de projets et qu'un plus grand nombre de SMA avec des responsabilités en matière de politique devaient siéger au sein du comité.

On a également soulevé l'ajout d'un apport externe au processus de sélection de projets. On a mentionné la possibilité que le CCCB ou un autre comité d'examen par les pairs offrant un point de vue plus général examine les propositions. Toutefois, certains estimaient que, si les projets devaient principalement appuyer les enjeux horizontaux du gouvernement, les groupes externes n'offrent peut-être pas le point de vue adéquat, et les représentants du gouvernement doivent prendre les décisions finales.

Un certain nombre de répondants ont mentionné que le processus décisionnel en vigueur était très bureaucratique et inefficace, étant donné les 6 millions de dollars en jeu. (Cela ne s'appliquait pas aux décisions de financement de 2005-2006, alors que la majeure partie du financement était fondée sur l'allocation de l'année précédente compte tenu du besoin de parachever les projets existants au cours de la dernière année du financement actuel.)

Un des points faibles souligné par plusieurs répondants était l'absence d'uniformité dans les critères de sélection de projets et le processus de financement d'une année à l'autre. Les répondants ont largement approuvé le changement effectué en 2002-2003 en faveur de la politique et le recul pris par rapport à la S&T en tant que produit. Autre point faible cerné : le défaut de lancer le processus décisionnel suffisamment tôt pour que l'on puisse établir un consensus. D'après certains, la tenue d'ateliers au début de l'automne en vue de discuter des questions stratégiques déboucherait également sur de meilleures propositions.

4.1.2 En quoi le CCCB est-il rentable?

La décision en 1998, de créer la SCB soulignait la nature binaire du mandat du CCCB qui consiste à fournir de meilleurs conseils et un mécanisme permettant aux Canadiens d'exprimer leurs points de vue. On mentionnait que le comité consultatif servira de source de conseils d'experts indépendants concernant les questions de biotechnologie. Une partie importante du mandat consiste à fournir une tribune permanente aux Canadiens afin qu'ils expriment leurs points de vue et participent aux questions pertinentes, y compris les questions sociales et éthiques. Le CCCB reçoit 2,25 millions de dollars par année pour financer les études et diriger la participation des citoyens.

Les rapports du CCCB insistent également sur le rôle du CCCB dans les consultations avec les intervenants ainsi que sur les rapports attendus, assortis de conseils et de recommandations. Cet aspect a déjà été analysé dans les questions précédentes.

Le rapport sur le recours aux conseils externes dans l'élaboration des politiques fédérales en matière de biotechnologie concluait qu'il y avait conflit entre les deux rôles attribués au CCCB, notamment prodiguer des conseils d'experts et peut-être confidentiels au gouvernement et faire participer publiquement les Canadiens à un dialogue impartial sur la biotechnologie. Le rapport donne à penser qu'il existe une différence très réelle dans ces deux rôles qui tient principalement à la neutralité perçue.

Un examen des documents de consultation fournis par le CCCB dans le cadre de la collecte d'informations pour chaque grande étude révèle que les documents visent à ajouter une valeur en modelant les consultations avec les Canadiens sur les questions de biotechnologie, de plusieurs manières : ils fournissent un contexte précieux de la question à l'étude, la situant dans le système réglementaire, économique et social du Canada; ils servent également de référence pour lecture ultérieure par les intervenants qui élaborent leurs réponses; et ils font converger les commentaires des intervenants en fournissant un certain nombre de questions auxquelles il faut répondre et qui sont directement liées à la question débattue.

L'examen des rapports annuels du CCCB révèle que, outre le processus de consultation pour des projets spécifiques, le CCCB dispose de plusieurs autres mécanismes pour communiquer avec le public et les intervenants :

  • le site Web du CCCB, amélioré en 2003;
  • l'affichage de rapports et de documents d'information sur le Web et la distribution de copies papier aux intervenants clés, notamment les parlementaires et les hauts fonctionnaires du gouvernement;
  • un kiosque et une présentation servant dans le cadre des salons publics et les communiqués à l'intention des médias;
  • la présentation de documents d'information aux membres du Parlement et aux hauts fonctionnaires du gouvernement;
  • l'organisation de divers ateliers et conférences portant sur la biotechnologie et la participation à ces événements.

Le CCCB analyse également les rapports des sondages d'opinion publique en tant que suggestions pour les délibérations sur les politiques.

En 2001, le CCCB a amorcé un ambitieux plan de participation des citoyens qui comprenait l'établissement d'un réseau de partenariats par divers moyens comme l'initiative de partenariats de Rescol et le plan d'accès communautaire. Le plan n'a pas été mis en œuvre faute de ressources.

Selon le rapport de l'EDG, le CCCB n'est pas très efficace pour l'instant, car on ne peut dire avec certitude comment les travaux du Comité renseignent sur l'élaboration de politiques relatives à la biotechnologie, l'établissement de priorités et le processus décisionnel. Toutefois, le problème est associé, à tout le moins en partie, au fait d'amener les représentants fédéraux à déterminer les questions hautement prioritaires que le Comité doit examiner et à ce qu'ils soient renseignés par les réponses obtenues.

À l'étude de cette question, plusieurs répondants estimaient que le rôle du CCCB consistait principalement à formuler la question, à consulter les intervenants puis à fournir un rapport éclairé qui tenait compte de tous les points de vue, d'une manière équilibrée. Le rôle consiste non pas à agir à titre de comité d'experts comme la Société royale du Canada, mais à paver la voie à d'autres afin qu'ils présentent des commentaires et à intégrer leurs points de vue ainsi que ceux des membres du CCCB.

Des répondants ont mentionné que le CCCB ne disposait pas de suffisamment de ressources pour diriger une consultation appropriée auprès des citoyens. Par exemple, dans le cas de l'examen des aliments génétiquement modifiés, le Comité avait les moyens de visiter seulement cinq villes au Canada, tandis qu'on est généralement d'accord avec le fait qu'une consultation beaucoup plus vaste s'imposait.

D'une façon générale, on estimait que le CCCB fait tout ce qu'il peut dans les limites des ressources actuelles. En fait, pour donner suite plus rapidement aux projets, le CCCB aurait besoin de plus de ressources. Un projet complet qui se traduit par une participation importante des citoyens coûte à tout le moins un million de dollars en tout.

Le Comité a pour stratégie le chevauchement des projets : un projet est à la phase préliminaire tandis que l'autre est en voie d'achèvement. Ainsi, le Comité peut mener à terme environ un projet par année ayant trait à la consultation des intervenants. Toutefois, comme on l'a souligné précédemment, on ne peut dire avec certitude dans quelle mesure le gouvernement est au courant de la facette« consultation » du CCCB et s'il l'apprécie. Il semble que l'on a tendance à penser aux groupes consultatifs comme des instances qui fournissent des conseils fondés sur l'expertise des membres.

Pour certains intervenants, le Comité était partial à l'égard de ceux qui sont en faveur des progrès et ne représentait pas suffisamment les aspects éthiques et sociaux de la biotechnologie. Certains estimaient que l'on n'écoutait pas réellement et sérieusement les quelques membres du CCCB représentant les aspects sociaux. D'autres ont formulé des points de vue similaires, déclarant que, depuis le début, on considérait que le CCCB mettait l'accent sur la promotion de la biotechnologie à des fins économiques. On a suggéré de modifier la composition du Comité afin d'inclure plus de représentants possédant une expertise des secteurs touchant la société, l'éthique et le développement durable (pouvant inclure une représentation des ONGE). On croyait que cela appuierait le besoin du gouvernement en matière de suggestions relatives à la gouvernance, à la réglementation et à la participation des citoyens.

Quant au processus de sélection des membres, on a souligné qu'il pouvait s'étaler sur plus de deux ans.

Lorsqu'on a demandé aux répondants quels étaient les avantages et les inconvénients d'avoir un groupe consultatif indépendant comme le CCCB, certains ont fait remarquer l'avantage, pour le gouvernement, d'avoir accès à des conseils externes sur les questions horizontales selon une perspective plus générale. Plusieurs répondants ont fait observer qu'il est important pour le gouvernement d'avoir un comité comme le CCCB à qui il peut soumettre une question litigieuse complexe en matière de politique gouvernementale afin qu'il y réfléchisse et qu'il rende un jugement motivé. Cela peut servir à la fois à des fins politiques et bureaucratiques qui consistent à donner suffisamment de temps pour obtenir une réponse motivée, éclairée.

Autre avantage : la capacité de chaque ministère de confier au Comité consultatif des questions spécifiques au sujet desquelles il doit fournir des conseils. Bien que bon nombre de personnes l'ignorent, outre ses grandes études pluriannuelles, le CCCB prodigue également des conseils sur des questions particulières adressées aux ministères dans un délai beaucoup plus court, généralement de six à huit semaines. Ainsi, le Comité est encore plus directement pertinent aux yeux des représentants du gouvernement.

Un inconvénient important a été souligné : les membres du Comité se sont mis à la tâche avec diverses attentes. Dans certains cas, ces attentes ne se sont pas concrétisées, et les gens se sont découragés et ont commencé à se désintéresser et, dans au moins un cas, le membre a même démissionné du Comité. Il n'est pas aisé de gérer et de diriger un groupe consultatif indépendant constitué de bénévoles experts bien respectés, de haut niveau provenant d'un large éventail de disciplines et de groupes d'intervenants.

On a relevé un autre inconvénient des conseils externes, soit le syndrome selon lequel « cela n'a pas été inventé ici », où les représentants du gouvernement ont une réaction défensive face à ce qu'ils perçoivent comme une remise en question de leur approche par le CCCB.

En résumé, bon nombre considèrent le CCCB comme une ressource précieuse qui est sous-utilisée.

4.1.3 Y a-t-il un meilleur modèle permettant de faire participer les hauts fonctionnaires afin qu'ils comprennent et utilisent les conseils des comités externes comme le CCCB et les résultats des projets financés par le Fonds de la SCB?

La problématique d'amener le gouvernement à donner suite aux conseils n'est pas unique au CCCB. En fait, une des premières études menées par le Conseil d'experts en sciences et en technologie (CEST) il y a plusieurs années était intitulée Avis scientifique pour l'efficacité gouvernementale (ASEG) et portait sur la manière d'amener le gouvernement à mieux utiliser l'apport de S&T dans le processus décisionnel.

Un certain nombre de rapports examinés décrivaient les difficultés qu'avait rencontrées le CCCB pour influencer les décisions du gouvernement. Un des problèmes tient au fait d'inciter le gouvernement à indiquer les secteurs pour lesquels il veut obtenir des commentaires. Par exemple, à l'examen des comptes rendus des réunions du CCSB et du CCDGB, il ressort que, à plusieurs occasions, le CCCB a sollicité des demandes auprès du gouvernement relativement à l'obtention de conseils dans le cadre de son processus annuel de planification du travail3. Toutefois, cela n'est pas surprenant : tandis que les documents associés à l'élaboration de la SCB renvoient au lien entre les ministres et le CCCB4, la conception réelle de la SCB, tel qu'indiqué dans les documents officiels, accorde peu d'attention au rôle du CCCB et à ses liens avec les autres groupes de la structure de gestion. Par exemple, le mandat d'examen des principaux comités de la SCB (CCMB, CCSMB, CCSB) ne fait presque pas référence au CCCB. C'est dans le mandat d'examen du CCMB que l'on retrouve une référence, selon laquelle, en tant que groupe ou particuliers, les ministres peuvent déférer des questions au CCCB pour examen. Nulle part on ne mentionne que le CCCB a accès au CCMB ou que le CCMB étudie les rapports du CCCB. Le mandat d'examen du CCSMB ou du CCSB ne fait aucunement référence au CCCB.

Le rôle du CCCB crée également de la confusion chez les représentants du gouvernement. Par exemple, le rapport de l'EDG révélait que le rôle d'expertconseil du CCCB ne correspond pas aux priorités fédérales. Toutefois, le même rapport souligne que les Canadiens veulent que les priorités, politiques et choix du gouvernement en matière d'investissements tiennent compte de leurs préoccupations et s'attendent à ce que le gouvernement démontre qu'il considère ces préoccupations sérieusement. Il y a dichotomie entre ces deux énoncés si le gouvernement s'attend à ce que le CCCB se charge de ces deux aspects. En fait, le mandat du CCCB correspond beaucoup plus au dernier énoncé du fait qu'il fournit au gouvernement des points de vue bien raisonnés, éclairés, de ce qui préoccupe réellement les Canadiens. Des répondants ont souligné que, en réalité, certains projets du CCCB ont été choisis en fonction des intérêts et des préoccupations des membres du Comité.

Le CCCB a lui-même récemment produit un rapport (décembre 2004) qui comprenait des recommandations relatives à une meilleure utilisation des conseils externes. Dans ce rapport intitulé Énoncé sur le renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologies et le rôle changeant du CCCB, le CCCB mentionne le besoin de faciliter « l'intégration générale des politiques nécessaire pour un dossier horizontal complexe » et recommande « l'introduction d'un mécanisme redditionnel révisé dans lequel le CCCB rendrait compte officiellement et régulièrement à un comité du Cabinet ». Le CCCB laisse entendre que le Comité du Cabinet pourrait constituer une tribune appropriée.

Dans le rapport de septembre 2003 sur le recours aux conseils externes dans l'élaboration des politiques fédérales en matière de biotechnologie, on trouvait des recommandations sur la manière d'améliorer la participation des représentants de haut niveau du gouvernement afin qu'ils comprennent et utilisent les conseils en provenance du CCCB. Le rapport recommandait que les membres du CCCB se réunissent avec les SMA pour présenter et expliquer leur rapport, notamment les constatations, les conclusions et les recommandations. Actuellement, il semble que le SecCB présente ou fournit des résumés écrits des rapports au CCMB et à d'autres représentants du gouvernement, au nom du CCCB.

Pour ce qui est de trouver des éléments probants du lien entre les travaux de la SCB et les décideurs principaux, la consultation des comptes rendus des réunions du CCSB révèle que les représentants du Bureau du Conseil privé (BCP) participent souvent à ces réunions et prennent parfois la parole. Toutefois, les noms des représentants du BCP changent souvent, ce qui dénote un certain degré de participation au niveau décisionnel élevé du gouvernement, mais des répondants ont souligné que les représentants du BCP ne sont pas des cadres supérieurs et qu'il n'y a aucune continuité.

De nombreux répondants ont formulé des suggestions pour accentuer la participation des ministres, des SM et d'autres représentants, particulièrement les sept ministères responsables. Dans la plupart des cas, les suggestions étaient liées à la structure de gouvernance et à la responsabilisation. Pour l'instant, bon nombre étaient d'avis que les hauts fonctionnaires ne sont pas disposés à se mobiliser. Certains étaient d'avis que le Plan (2003), un document de politique, était une initiative intéressante pour justifier une politique publique horizontale en matière de biotechnologie, tandis que d'autres ont également souligné que le rapport, produit en 2003, ne semble pas avoir suscité beaucoup de réactions. D'autres ont mentionné que l'orientation ministérielle appuyée par le régime parlementaire canadien, avec la responsabilité ministérielle et l'accent mis sur les questions ministérielles, n'appuie pas les initiatives horizontales en général.

Plusieurs personnes ont souligné que, dans la conception initiale, les ministres ou les SM n'étaient pas tenus de satisfaire à quelque exigence que ce soit. On a considéré qu'il s'agissait là d'une faille dans la conception. De même, on a fait remarquer qu'il n'y a aucun lien intégré avec le BCP ou le Cabinet qui exigerait la participation des hauts fonctionnaires du gouvernement ou qui les inciterait en ce sens. Selon certains répondants, on a tenté, à de nombreuses reprises, et, dans certains cas on a presque réussi, à mobiliser les hauts fonctionnaires et à trouver un maître d'œuvre, mais ils ont tous échoué. Des répondants ont laissé entendre qu'en incluant, dans les lettres d'engagement des sept ministres et les accords de responsabilité des sept SM, la responsabilité de mettre de l'avant les dossiers horizontaux en matière de biotechnologie, on transmettait ainsi un signal clair au gouvernement quant à l'importance de ce dossier.

Des commentaires visaient spécifiquement le CCCB. Plusieurs répondants ont constaté que, au début, le CCCB avait raté une importante occasion d'être considéré comme utile aux yeux du gouvernement. Le gouvernement voulait des conseils externes sur les aliments génétiquement modifiés et il s'est tourné vers le CCCB. Toutefois, ce dernier en était à ses premiers pas et n'était pas en mesure de répondre efficacement en temps opportun, et le gouvernement s'est tourné vers la Société royale pour obtenir son avis. Le CCCB a alors élaboré un grand projet sur les structures réglementaires et les processus requis concernant les aliments génétiquement modifiés qui tenait compte des commentaires découlant de l'étude de la Société royale. Toutefois, les représentants du gouvernement étaient apparemment déçus du fait que le CCCB n'ait pas répondu comme ils l'avaient espéré. On ignore dans quelle mesure ce problème à la première étape a influé sur la relation par la suite.

4.1.4 Le SecCB est-il conçu adéquatement afin de garantir son indépendance?

Les répondants du SecCB et du gouvernement représentaient la principale source de commentaires concernant cette question, car les membres du CCCB ne connaissaient pas, pour la plupart, le fonctionnement détaillé du SecCB. Un certain nombre de répondants ont analysé la question selon plusieurs perspectives.

Tout d'abord, plusieurs ont mentionné que le SecCB n'est pas supposé être indépendant, à tout le moins pas au même titre que le CCCB. Le SecCB est un instrument du gouvernement et il doit coordonner et faciliter des activités des sept ministères qui travaillent ensemble à la mise en œuvre de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie. Le SecCB assume également un rôle qui consiste à fournir un soutien administratif au CCCB.

Toutefois, pour coordonner une initiative horizontale comme la SCB, l'organisme doit être perçu comme neutre et ne subissant pas l'influence d'un ministère ou d'un organisme. On s'inquiétait quelque peu du fait que le SecCB fasse partie d'Industrie Canada (IC), un organisme de développement économique, et on considère donc qu'il se concentre sur les objectifs de ce ministère. De même, certains esti maient que la Stratégie est favorable aux affaires et qu'on a accordé trop d'attention à la R-D et à l'innovation et pas suffisamment à la gouvernance, à la réglementation et aux questions sociales. Pour certains, cette orientation est liée au fait que le Secrétariat est situé dans les locaux d'IC. On a souligné que le Secrétariat relève même du Secteur de l'industrie d'IC plutôt que du Secteur de la politique, ce qui renforce la perception selon laquelle il est favorable aux affaires et axé sur l'innovation plutôt que d'avoir une orientation générale qui englobe les questions stratégiques en matière de gouvernance.

À la mise en place de la Stratégie en 1998, on a beaucoup discuté de l'emplacement approprié, mais le Secrétariat devait être logé quelque part. Il s'est retrouvé à IC, mais situé à un endroit distinct ayant un lien minimal avec Industrie Canada5. Les répondants ont fait remarquer qu'IC n'a pas assumé le poste de contrôle prévu à l'égard de la Stratégie selon le rôle d'IC à l'échelon ministériel et à l'échelon des SM et que le SecCB est donc très indépendant de l'influence d'IC, en réalité.

D'après plusieurs répondants, il y a eu plusieurs tentatives, depuis 1998, afin d'obtenir un apport accru du BCP pour établir des liens entre les décideurs et veiller à ce que la SCB et le SecCB se concentrent sur les questions véritablement horizontales, qui transcendent l'intérêt personnel d'un ministère (c.-à-d. de manière indépendante). Toutes ces tentatives ont échoué. Un certain nombre de répondants ont déclaré qu'il y avait eu un certain nombre de suggestions quant à l'endroit où pourrait être installé le SecCB afin qu'il soit plus efficace. C'est le BCP qui a été mentionné le plus souvent, en raison de la place centrale apparente qu'il occupe à l'égard de la politique du gouvernement. Des personnes ont suggéré le Bureau du conseiller national en sciences, mais cet emplacement n'est pas considéré comme exerçant une grande influence. La suggestion émanant du CCCB selon lequel il devrait relever du Comité du Cabinet pourrait également s'appliquer au SecCB.


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4.2 Question 5 - Les rôles et les liens sont-ils clairement définis et appropriés?

4.2.1 Les rôles et les liens (y compris les liens hiérarchiques) sont-ils efficaces pour déterminer et établir les priorités (pour toutes les composantes de la Stratégie)?

Divers documents démontrent, dans une large mesure, que les rôles et les relations des ministres et SM prévus dans la conception originale ne se sont pas réalisés dans la pratique. Par exemple, le rapport de l'examen de la gouvernance de la biotechnologie au Canada (août 2003) indiquait que l'intention initiale de faire participer le CCCMB et le CCSMB à l'établissement des priorités pour le SecCB, les trois piliers et le CCCB et de les inciter à participer et à fournir les résultats de leurs travaux ne s'est pas concrétisée dans la pratique, et les liens se sont donc révélés inefficaces en raison de l'inaction6.

Le rapport de l'EDG abordait également cette question et concluait que les ministres et les SM n'ont pas participé comme prévu et que, en général, les cadres supérieurs et les responsables des politiques ne participaient pas adéquatement à l'établissement des priorités horizontales visant à orienter les investissements de la SCB. Le rapport conclut également que l'on ne fait pas appel au CCCB afin qu'il contribue à l'établissement des priorités en informant les décideurs au sujet des préoccupations des Canadiens.

À l'atelier sur la biotechnologie à l'intention des cadres supérieurs (mai 2004), on a cerné un certain nombre d'améliorations au chapitre des rôles et les liens qui renforceraient l'efficacité du processus décisionnel. Par exemple, on a cerné le besoin d'un leadership fédéral accru et d'une meilleure gestion horizontale des questions de biotechnologie. Entre autres objectifs, on a désigné la communication fructueuse aux ministres et hauts fonctionnaires de l'importance d'une stratégie et de la participation du gouvernement fédéral. De même, il a été recommandé que, pour les ministères et organismes touchés par les importants secteurs connexes à la biotechnologie, les accords de responsabilité et les objectifs de rendement des sous-ministres devraient inclure leur contribution à l'avancement de la Stratégie fédérale en matière de biotechnologie.

Plusieurs personnes se sont exprimées sur cette question, certaines déclarant que les rôles et relations entre les divers intervenants sont indiqués, mais incompris, et que la responsabilisation est un problème réel. D'autres ont dit que les rôles et lesliens n'étaient pas clairement indiqués, compris ou acceptés. D'autres encore ont mentionné qu'il fallait clarifier l'étendue initiale, très vaste, du programme de la SCB et le rôle du SecCB. D'après plusieurs répondants, les rôles et les liens dans l'établissement des priorités, à l'échelon du DG et au niveau opérationnel, sont aussi efficaces qu'ils peuvent l'être dans les circonstances difficiles du peu de leadership de la part des cadres supérieurs et compte tenu des problèmes associés à la gestion horizontale.

Les mêmes répondants étaient d'avis que, dans une certaine mesure, la coordination est efficace au niveau opérationnel en dépit de l'insuccès auxéchelons supérieurs. Toutefois, on a souligné que le lien hiérarchique pour le CCCB est très faible et qu'il y a peu de liens, voire aucun, entre le CCCB et le travail ministériel selon les trois piliers. Plusieurs répondants se sont exprimés sur le fait que la SCB a vu le jour à la suite d'une lettre du Premier ministre, ce qui est considéré comme une approche de haut niveau très inhabituelle. D'après un autre répondant, comme le président du CCSB provient du Secteur de l'industrie d'IC, cela accroît la confusion, tandis qu'on pourrait s'attendre à ce qu'il relève du Secteur de la politique d'IC.

Bon nombre de répondants ont parlé de l'inefficacité du processus pour déterminer et établir les priorités. Presque tous considéraient que l'échec premier tenait au manque de participation des sept ministres et sous-ministres à la Stratégie en général et à l'établissement des priorités en particulier. Certains estimaient que, à cause du manque de leadership, l'élaboration de propositions comporte trop de démarches ascendantes et qu'on consacre trop d'attention à s'assurer que chaque ministère a reçu des fonds pour ses propositions. Nombre de répondants ont souligné les difficultés d'inciter les ministères à travailler ensemble aux questions horizontales dans le cadre de notre système politique de responsabilité ministérielle pour un seul ministère. Des répondants ont fait remarquer que le rôle d'IC en particulier était flou dans la pratique, sinon dans la théorie. IC est supposé être le ministère responsable et donner le ton de la coopération, mais ne l'a pas fait dans la pratique. En réalité, le ministre, le sous-ministre et le sous-ministre adjoint d'Industrie Canada sont responsables de convoquer le CCMB, le CCSMB et le CCSB, et leur manque de leadership constitue un obstacle concret à un programme de la SCB efficace.

Certains ont constaté que les rôles et responsabilités des groupes de travail sont élaborés en fonction de chaque groupe. En général, il semble ne pas y avoir de comptes rendus ni de responsabilisation, dans la plupart des cas, quant à ce qui se passe au sein des groupes de travail.

4.2.2 Dans quelle mesure la structure de gouvernance est-elle efficace?

Un certain nombre de documents fournissent de l'information sur la structure de gouvernance projetée de même que les rôles et les liens. Ils sont analysés ci-dessous.

L'examen des documents a révélé que le comité proposé des ministres de la SCB fournit les moyens permettant de donner suite à la demande concernant un maître d'œuvre politique de la biotechnologie au sein du cabinet fédéral et de promouvoir le souhait des Canadiens qui veulent que le gouvernement assume un rôle d'administration plus fort.

L'examen de la gouvernance canadienne en matière de biotechnologie (août 2003) s'est attaché à la structure de gouvernance et a permis de constater qu'elle était complexe et lourde. De même, comme on l'expose à la section 3.1, d'importantséléments des programmes de biotechnologie financés par le gouvernement fédéral, comme Génome Canada et les IRSC, échappent à l'influence de la SCB. Cela a imposé de graves limites à la capacité de la Stratégie d'influencer la biotechnologie au gouvernement fédéral. Le rapport démontrait également les problèmes liés à l'approche actuelle pour l'établissement des priorités. Il mentionnait également qu'il y avait un manque perçu de leadership en matière de biotechnologie, tant à l'échelon du ministre que de celui des sous-ministres et que, en l'absence d'une orientation claire de la part des ministres et sous-ministres, ilétait difficile de régler des questions stratégiques importantes par l'entremise de la structure de gouvernance.

La version la plus récente de la structure de gestion de la SCB (voir annexe A) montre que le SCRB et l'initiative interne fédérale de R-D en génomique sont associés aux groupes de travail du programme de la SCB et relèvent du CCSB de sorte que le programme de la SCB exerce une influence quelconque, peut être limitée, au-delà des groupes immédiats et des projets financés à même les 9,52 millions de dollars.

D'après le rapport de l'EDG, le financement horizontal et la structure de gestion pour la SCB représentent les caractéristiques appropriées pour les mécanismes horizontaux. Toutefois, le rapport déterminait également que la mise en œuvre de ce modèle s'est révélée inefficace à de nombreux échelons. En effet, selon le rapport, la participation des ministres et des sous-ministres était inappropriée. Dans le but d'améliorer la gouvernance et la responsabilisation, le rapport recommandait que le ministre de l'Industrie, à titre de président du comité des ministres de la SCB, dépose un rapport annuel devant le Parlement, y compris de l'information financière et de l'information sur le rendement concernant les investissements fédéraux en biotechnologie et les résultats à cet égard. Le rapportrecommandait également que le SCT clarifie son rôle au chapitre de la promotion des objectifs de biotechnologie et en ce qui touche le leadership et l'encadrement en vue de garantir l'avancement des buts horizontaux.

Si l'on compare la structure de gestion de la SCB en 2002 (figure A-1 à l'annexe A) et la structure actuelle (figure A-2 à l'annexe A), on constate qu'il y a eu des changements dans les groupes de travail spécifiques selon les piliers de la gouvernance et de l'innovation. En ce qui a trait au pilier de la gouvernance, le groupe de travail de l'information et du respect de la vie privée dans le domaine de la génétique a cessé ses activités, à l'instar du groupe de travail de l'éthique. De même, le groupe de travail de la science des écosystèmes s'est transformé en groupe de travail des effets des nouveaux organismes vivants sur l'écosystème. Pour le pilier de l'innovation, le groupe de travail de l'analyse est inactif depuis 2003, et un nouveau groupe de travail de la biotechnologie de la santé a été créé. Le SecCB n'était pas inclus dans le diagramme initial, mais a été ajouté à la nouvelle structure.

Les répondants ont largement parlé de l'inefficacité de la structure de gouvernance. La principale raison mentionnée, comme de nombreuses fois auparavant, est l'absence de participation des ministres et des hauts fonctionnaires qui était prévue dans la structure de gouvernance officielle. Même si on s'attendait à la participation de l'échelon supérieur, elle n'était pas requise, et la non-participation des ministres ou des SM n'entraînait aucune conséquence pour ces derniers. Les répondants ont confirmé que le CCMB ne s'est réuni qu'une fois en 2000 et que le CCSMB ne s'est pas réuni depuis 2002. On a fait remarquer que le leadership pour la SCB a constamment régressé : d'abord confiée aux sous-ministres durant les premières années, la responsabilité a échoué aux SMA et, plus récemment, dans bon nombre de cas, aux DG représentant les SMA au sein du CCSB.

Quelques répondants se sont plaints du rôle joué par le comité exécutif du CCSB du fait qu'il assume un rôle de leadership qui, à leur point de vue, n'a jamais été projeté, et qu'il établit les orientations que les groupes de travail doivent suivre. La structure du comité exécutif du CCSB a été ajoutée dans le cadre du renouvellement du financement de la SCB en 2002 afin d'améliorer la coordination et d'assurer un leadership. Les commentaires négatifs peuvent dénoter les difficultés liées au fait d'inciter les personnes à écarter les intérêts ministériels et, d'un commun accord, de travailler ensemble aux questions horizontales.

Un certain nombre de répondants ont abordé la dimension politique de la question et souligné que, ces dernières années, le gouvernement élu s'est concentré sur les questions de gestion et la réduction du risque politique, une approcheincompatible avec la prise en compte des questions sociales et éthiques de haut niveau associées à l'exploitation de la biotechnologie. Certains étaient d'avis que les représentants du gouvernement ont simplement donné suite aux priorités politiques, et la biotechnologie ne constitue pas une priorité absolue. Comme on l'a souligné précédemment, certains estimaient que les SMA qui siégeaient au sein du CCSB auraient dû avoir des responsabilités liées aux politiques. Les répondants ont abordé la question de la gouvernance à plusieurs égards. Si la question porte sur la gouvernance des 9,52 millions de dollars au budget du programme de la SCB, alors la gouvernance projetée coûtait très cher. Si on s'attendait, par l'entremise des programmes, comités et activités financés à même les 9,52 millions de dollars, à ce que le programme de la SCB contribue à la gouvernance des questions horizontales touchant la biotechnologie, particulièrement dans les ministères du gouvernement fédéral, alors la structure de gouvernance, telle qu'elle a été conçue, serait appropriée. Des répondants ont fait observer que, à l'époque où la SCB a été conçue, il y avait tout lieu de croire que la biotechnologie serait toujours importante pour le gouvernement et que cette importance s'accentuerait peut-être et que les ministres et SM auraient de bonnes raisons de se rencontrer pour se prononcer sur les questions liées à la biotechnologie. On a souligné que, dans la pratique, la biotechnologie ne représente plus une question aussi délicate qu'elle l'était, d'où la diminution de l'intérêt à cet égard. Toutefois, il peut très bien y avoir des occasions, dans un avenir rapproché, de mieux utiliser les capacités du programme de la SCB, particulièrement si les questions relatives à la biotechnologie deviennent encore plus médiatisées.

Certains considèrent que la conception de la gouvernance est un problème, comme on l'a déjà mentionné, dans une certaine mesure, à la question 4. De l'avis de plusieurs répondants, la conception de l'initiative est de mauvaise qualité, et l'un d'entre eux a souligné que l'un des problèmes de la conception initiale tenait au fait que les ministres avaient formé un comité consultatif spécial qui n'était nullement tenu de se réunir plutôt qu'un comité de prise de décisions. Certains ont laissé entendre que, plutôt que d'être un comité de coordination, le CCSB devraitêtre un comité de gestion et que les SMA devraient avoir les responsabilités ministérielles de représenter les intérêts de leur ministère.

On a fait remarquer que l'absence de réussite au chapitre de la gestion des dimensions horizontales de la biotechnologie ne devrait pas surprendre, car c'est la même chose en ce qui a trait à la R-D en général.

Les répondants du CCCB ont également déclaré que le CCCB n'était pas tenu de présenter ses rapports au CCMB, au BDMCC ou au CCSB ou, en réalité, à n'importe quel représentant du gouvernement ou qu'il n'avait pas l'occasion de le faire, malgré le lien hiérarchique indiqué dans la structure de gestion.

On a fait remarque que, pour un autre dossier horizontal, le changement climatique, le gouvernement avait élaboré une approche très différente. En l'occurrence, le BCP participe activement, et un groupe de référence des ministres se réunit chaque semaine. L'initiative obtient ainsi une visibilité et une crédibilité complètement différentes comparativement à la SCB.


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4.3 Question 6 - Les communications sont-elles efficaces?

Dans le rapport de l'EDG on signale des communications et des liens inadéquats et inefficaces entre la SCB et les intervenants clés, à plusieurs échelons. Par exemple, l'étude révèle que les hauts fonctionnaires n'ont pas communiqué au CCCB les sujets pour lesquels ils souhaitaient obtenir des conseils éclairés et, d'après le rapport de l'EDG, il n'y a guère d'indications selon lesquelles les représentants du gouvernement ont utilisé les conseils figurant dans les rapports du CCCB.

Toujours dans le rapport de l'EDG, le public canadien est moins au courant des risques et des avantages de la biotechnologie que les Américains, et il faut investir davantage dans les activités de communications afin d'accroître la participation des Canadiens et leur capacité de transposer leurs opinions dans les processus décisionnels et stratégiques du gouvernement.

Une des propositions (2005-2006) relative à un financement au titre de la participation des citoyens présente un point de vue sur l'état actuel de la communication et de la participation selon lequel il est prématuré, à ce moment-ci, d'entreprendre auprès du grand public de vastes activités de relations externes et de participation lorsque le gouvernement lui-même, y compris les principaux ministres, cadres supérieurs et particuliers qui se penchent sur les politiques ou les influencent, doivent se mobiliser et participer davantage.

Il est intéressant de souligner l'absence de concordance entre les indicateurs de rendement à l'égard de la participation des citoyens au CGRR et l'information dans la section sur la participation des citoyens dans le rapport sur les résultats 2003-2004 de la SCB. Les indicateurs de rendement du CGRR comprennent :

  • le nombre de Canadiens ayant accès aux communications, à l'information et aux produits d'éducation de la SCB;
  • le nombre et le profil des participants aux activités de participation des citoyens gérées par la SCB, par activité;
  • la mesure dans laquelle on tient compte des points de vue sollicités auprès du public et des experts à l'égard des secteurs de préoccupation actuelle et émergente;
  • la rapidité et la pertinence des conseils aux ministres.

La section du rapport 2003-2004 traitant de la participation des citoyens ne mentionnait pas ces indicateurs, mais abordait plutôt les activités dans cette catégorie qui englobent la recherche sur l'opinion publique, l'analyse des médias et des intervenants de même que la mise à jour du site Web et la conception d'un portail Web sur la biotechnologie dans le but d'améliorer l'accès à l'information du gouvernement du Canada concernant la biotechnologie.

Un certain nombre de répondants, principalement du SecCB et du gouvernement ont abordé cette question. En ce qui a trait aux communications externes, les principaux mécanismes ont été le CCCB, par l'entremise des consultations qui ont eu lieu dans le cadre du processus d'examen des grandes questions comme les aliments génétiquement modifiés, et le SecCB, qui avait un kiosque aux salons professionnels et qui gère également un site Web. Toutefois, la plupart estimaient que les communications avec les citoyens et les intervenants en dehors du gouvernement étaient, en général, médiocres. La plupart étaient d'avis que la grande visibilité du CCCB, du programme et de la Stratégie en général est très faible. On a cependant souligné que le résumé d'un récent rapport du CCCB avait été publié dans Biotech Focus, publication sur la biotechnologie à l'intention de l'industrie, et qu'il bénéficiait donc d'une certaine visibilité et reconnaissance. Plusieurs personnes ont parlé en termes positifs de BioPortail du gouvernement, récemment mis au point sous le leadership du SecCB, où les ministères se branchent au portail pour faire connaître leurs programmes et activités liés à la biotechnologie. Les répondants ont mentionné le sondage d'opinion sur la biotechnologie qui est financé par l'entremise de la SCB, comme un moyen d'informer les représentants du gouvernement au sujet de la perception du public à l'égard de la biotechnologie, ce qui contribue à l'élaboration des politiques. Toutefois, d'autres répondants ont fait remarquer que la participation des citoyens est davantage que la réalisation de sondages.

Plusieurs répondants ont fait remarquer que la distribution de brochures et un site Web peuvent être des moyens utiles de dire aux gens ce que le gouvernement veut qu'ils sachent, mais ne servent pas à mobiliser les citoyens. D'après plusieurs répondants, la SCB n'a pas réussi à mobiliser les citoyens, et le programme de la SCB comporte peu de mécanismes permettant de recueillir les commentaires des citoyens et de les communiquer aux ministères. Plusieurs répondants ont souligné que le mandat du CCCB comprend la collecte des suggestions des citoyens, mais il n'y a guère eu d'activités à cet égard, récemment.

Les répondants ont constaté qu'on avait déployé des efforts considérables pour informer les politiciens et les hauts fonctionnaires au sujet des principales constatations des rapports du CCCB, mais aucun mécanisme n'est prévu pour la présentation des rapports et, sur le plan de l'efficacité, il y a peu d'information concernant leur utilisation ou leur influence sur les politiques du gouvernement. En 1999, on a produit un recueil de statistiques de la biotechnologie afin de fournir aux parties intéressées de l'information de base sur l'état de la biotechnologie au Canada; une version à jour est actuellement en préparation et devrait être diffusée bientôt. Malgré les liens officiels, il n'y a eu aucune rencontre directe entre les politiciens ou les hauts fonctionnaires et le CCCB, outre la participation du président du CCCB à la réunion du CCMB en 2000. On a également souligné que, même au niveau opérationnel, il y a peu de communication entre le CCCB et les responsables des trois piliers. La difficulté générale liée au traitement des questions horizontales, les cloisonnements du gouvernement et le manque d'intérêt des hauts fonctionnaires ont été désignés comme les obstacles majeurs aux bonnes communications internes.


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4.4 Conception et mise en œuvre du programme – Conclusions et recommandations

Pour ce qui est de la conception et de la mise en œuvre, des conclusions se rapportent aux composantes individuelles ainsi qu'à l'ensemble du programme de la SCB.

En ce qui a trait à la conception et à la mise en œuvre du Fonds de la SCB, voici les principales conclusions :

  • La méthode d'affectation des fonds aux priorités horizontales des différents piliers et projets particuliers n'est pas claire. En outre, l'affectation préalable des fonds n'est pas propice à la sélection des projets les plus importants. De même, il n'y a aucune indication selon laquelle le processus d'approbation de projets est efficace pour la sélection des projets qui tiendront compte des priorités les plus essentielles du gouvernement fédéral.
  • Aucun mécanisme n'est prévu pour garantir que le Fonds de la SCB n'octroie pas de financement aux initiatives réglementaires ou autres qui se prêtent mieux à un financement à même les services votés du Ministère ou du SCRB.
  • Bien qu'il y ait une certaine marge de manœuvre pour les projets pluriannuels (habituellement grâce à une approche multiphases), l'affectation des fonds, en général, s'effectue annuellement. Ce n'est pas forcément l'approche la plus rentable selon toutes les perspectives. Le processus est passablement bureaucratique, particulièrement compte tenu des sommes limitées en cause.
  • Dans les processus successifs d'affectation du Fonds de la SCB, on a constaté un changement marqué de l'accent mis sur les priorités horizontales à l'égard des investissements en matière de gouvernance et de réglementation par rapport aux investissements dans les deux autres piliers, soit l'innovation et la participation des citoyens.

Recommandation 2 : Il est recommandé de cibler le Fonds de la SCB en fonction des priorités fédérales horizontales les plus essentielles. Il est également recommandé de simplifier le processus et de l'adapter afin qu'il réponde à ces priorités et qu'il soit plus souple à l'égard des projets pluriannuels.

Quant à divers aspects de la conception et de la mise en œuvre du CCCB, l'étude a mené aux conclusions principales ci-après :

  • Le CCCB est constitué d'un large éventail d'experts de la biotechnologie qui assument un double rôle : premièrement, les membres gèrent des études et préparent des rapports sur les questions de biotechnologie importantes pour le Canada. Deuxièmement, il incombe au CCCB de faire participer publiquement les Canadiens à un dialogue impartial au sujet de la biotechnologie. Le Comité est constitué de bénévoles; le CCCB ne reçoit que 2,25 millions de dollars par année pour financer les études et faire participer les Canadiens; et le Comité a préparé de nombreux rapports dans les limites de ce budget comprimé. À ce titre, le gouvernement fédéral obtient une bonne valeur pour son argent. Toutefois, les rapports produits par le CCCB ne parviennent pas aux ministres et aux hauts fonctionnaires et ils ne sont pas utilisés par ces derniers pour l'établissement de politiques et la prise de décisions. Le Comité n'est donc pas aussi rentable qu'il pourrait l'être.
  • Le manque de participation des représentants fédéraux est un obstacle majeur à l'efficacité du CCCB. Les ministres et les hauts fonctionnaires n'ont pas participé activement à la définition des questions prioritaires que le Comité doit examiner pas plus qu'ils n'ont reçu les rapports du CCCB.
  • Dans les limites de son budget existant, le CCCB ne peut pas véritablement réussir à faire participer les Canadiens; il ne peut que consulter les Canadiens dans le cadre d'événements limités de consultation publique et échanger de l'information avec les Canadiens par l'entremise de son site Web, de documents/rapports publics et de sondages d'opinion limités.
  • En fonction du rôle prioritaire du CCCB, sa composition actuelle peut ne pas être appropriée. Selon certaines indications, le Comité ne bénéficie pas d'une représentation suffisante des aspects éthiques et sociaux de la biotechnologie. Pourtant, le Comité a mis en œuvre une approche efficace pour combler certaines de ses lacunes en matière de connaissances et d'expertise grâce aux Groupes de travail d'experts sur des études.

Recommandation 3 : Si les ministres et les hauts fonctionnaires veulent avoir accès à un comité consultatif indépendant sur la biotechnologie et qu'ils ont besoin d'y avoir accès, il est recommandé de mettre en place un processus plus officiel pour : 1) réorienter les priorités du comité consultatif; 2) veiller à ce que la composition du comité soit équilibrée pour donner suite à ces priorités et continuer d'avoir accès à une autre expertise, au besoin; 3) faire en sorte que le comité soit doté des ressources financières adéquates pour donner suite à ces priorités; 4) fournir au comité un processus lui permettant de rendre compte directement aux ministres et aux hauts fonctionnaires concernant ces priorités; et 5) faire en sorte que les ministres réagissent de manière systémique aux conseils et rapports du CCCB.

Pour ce qui est du SecCB, la principale question touchant la conception et la mise en œuvre était reliée à son indépendance. Il est impossible de tirer des conclusions à cet égard, puisque, même si certains considèrent que le Secrétariat serait plus indépendant s'il n'était pas situé dans un ministère, rien ne prouve concrètement que son emplacement au sein d'Industrie Canada a influé sur son indépendance.

Selon une perspective plus générale, les rôles et relations de certains des éléments d'exécution du programme ne sont pas clairement définis ou convenus. De plus, il est manifeste que, dans certains cas, on ne s'en tient pas à ceux qui ont été définis. En particulier, le manque de participation des hauts fonctionnaires, principalement ceux d'Industrie Canada, qui président les principaux comités de coordination et de gouvernance, constitue un obstacle à la réussite en dépit de l'intervention active du SMA afin qu'ils participent.

Toujours en ce qui a trait à la pertinence, il est irréaliste de s'attendre à ce que le programme de la SCB réalise les objectifs de la SCB du gouvernement du Canada de 1998, ou qu'il puisse démontrer un apport majeur à ces objectifs, compte tenu des ressources, de la structure et du régime de responsabilisation. De même, le programme de la SCB a peu de liens, sur le plan opérationnel, avec les deux autres éléments horizontaux reliés (le SCRB et l'initiative de R-D en génomique), ce qui restreint sa capacité de coordonner les travaux avec ces initiatives ou d'exercer une influence sur celles-ci.

Recommandation 4 : Il est recommandé de définir clairement les rôles et responsabilités du Secrétariat dans le contexte qui consiste à s'acquitter des priorités et défis horizontaux uniques dans le cadre général du gouvernement du Canada en matière de biotechnologie. Cela devrait comprendre la clarification des éléments clés de la structure de gouvernance qui garantit la prise en compte de ces priorités horizontales. En particulier, cela devrait comprendre la clarification des rôles et des liens des fonctions de gestion générales du Comité de coordination des sous-ministres adjoints chargé de la biotechnologie (CCSMB) et de la nature de la fonction de surveillance spécifique, assumée par le CCSB, à l'égard des initiatives horizontales (SCRB et initiative de R-D en génomique).


3 - CCSB, 11 mars 2002; CCDGB, 14 juillet 2003 et 22 avril 2004. Retour au texte

4 - Par exemple : « Un nouveau Comité ministériel de coordination de la biotechnologie surveillera la mise en œuvre de la Stratégie, se penchera sur les questions qui chevauchent les mandats des divers ministères et organismes gouvernementaux, et orientera les travaux et recevra les avis du Comité consultatif canadien de la biotechnologie et des cadres gouvernementaux de coordination interne. » Retour au texte

5 - Par exemple, le Secrétariat a une adresse électronique distincte qui ne renvoie pas à IC. Retour au texte

6 - D'après les comptes rendus, le CCMB ne s'est réuni qu'une fois en 2000, et le CCSMB ne s'est pas réuni depuis 2002. Retour au texte


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5.0 Constatations de l'évaluation – Amélioration continue

5.1 Question 7 – Comment pourrait-on améliorer la SCB?

En général, plusieurs répondants ont fait remarquer que la SCB est non pas une stratégie nationale, mais une stratégie du gouvernement fédéral. Ils estimaient qu'il faut réellement élargir la portée de la Stratégie afin qu'elle rayonne à l'échelle nationale, comprenant notamment d'autres ordres de gouvernement, l'industrie et les citoyens.

5.1.1 Quels changements faut-il apporter au Fonds de la SCB afin qu'il soit plus fructueux?

D'après le rapport de l'EDG, la plupart des critères du Fonds de la SCB n'étaient pas reliés à la réalisation des avantages horizontaux. De même, on a signalé que les projets étaient choisis selon un processus « ascendant », avec peu d'encadrement, voire aucun, pour l'établissement des priorités. De même, les propositions ne faisaient pas l'objet d'un examen par les pairs de la part du CCCB ou de tout autre expert-conseil. Dans le même ordre d'idées, le rapport révèle que la surveillance des projets est axée sur les activités plutôt que sur le rendement ou les résultats. Il est donc difficile d'évaluer la manière dont les projets financés contribuent aux objectifs horizontaux du gouvernement fédéral.

L'EDG recommandait que les dépenses assumées à même les fonds devraient être gérées davantage selon une approche descendante et être plus clairement reliées aux priorités de haut niveau du gouvernement fédéral en matière de santé, d'aliments sûrs, de développement durable et de prospérité économique.

Un examen d'une partie du système de suivi de la SCB qui a trait aux projets entrepris dans le cadre du Fonds révèle des améliorations possibles, notamment :

  • bien qu'on dispose d'une mine de renseignements sur les projets, ces renseignements ne permettent pas facilement de repérer les enjeux horizontaux qui sont abordés;
  • le système ne permet pas de déterminer clairement les objectifs des projets et d'effectuer un suivi par rapport aux réalisations;
  • il n'y a aucun moyen de cerner facilement les résultats du projet.

Les répondants du SecCB et des ministères ont abordé cette question, mais pas les membres du CCCB. Plusieurs répondants ont souligné qu'il y avait confusion quant à la personne responsable d'établir les priorités. Pour ce qui est du Fonds de la SCB, de nombreuses personnes ont mentionné que les hauts fonctionnaires devaient établir des priorités de haut niveau et veiller à ce que les projets, touchant habituellement plus d'un ministère, soient conçus de manière à y donner suite. Plusieurs ont déclaré que la création du Plan et des nouveaux critères consécutifs concernant la sélection des projets mis en place pour l'exercice 2003-2004 ont grandement contribué à orienter le Fonds vers une orientation stratégique, qui donne suite aux objectifs du gouvernement comme l'innovation en santé et la bioéconomie.

D'autres ont laissé entendre que les critères de sélection des projets devaient être clarifiés et rendus explicites et que les pairs externes devaient examiner les propositions, et, éventuellement, dans le cadre du processus de sélection des projets, inclure des commentaires du CCCB ou des représentants possédant une expertise dans le domaine des politiques édérales en matière de biotechnologie.

Des répondants ont indiqué que, pour bon nombre de projets, un horizon d'un an est trop court : il laisse à peine assez de temps pour lancer le projet. Un processus annuel de sélection des projets alourdit également la charge de travail, tandis que les projets pluriannuels permettraient que l'on consacre plus de temps à la réalisation du projet. Des répondants ont également souligné qu'il y a lieu d'améliorer la responsabilisation, avec des objectifs de projet plus spécifiques, des jalons, des produits livrables spécifiques et un lien clair avec les objectifs horizontaux.

5.1.2 Quels sont les changements requis pour renforcer la réussite du CCCB?

Le CCCB a lui-même formulé deux recommandations fondamentales touchant le changement en décembre 2004 (Énoncé sur le renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et le rôle changeant du CCCB) :

  • un niveau accru de ressources en vue d'accroître la participation des citoyens et d'entreprendre des projets en plus grand nombre et à plus grande échelle;
  • des liens hiérarchiques améliorés, avec des rapports officiels à un comité du Cabinet, peut-être le nouveau Comité spécial du Cabinet sur le développement durable et l'environnement. En outre, le CCCB rendrait compte aux ministres individuels ou à leurs employés concernant des enjeux spécifiques.

D'après le rapport de l'EDG, la préoccupation centrale du CCCB ne correspond pas aux priorités fédérales, et le lien est flou entre les rapports et conseils du CCCB et l'élaboration de politiques et le processus décisionnel du gouvernement fédéral. Le rapport poursuit en recommandant d'orienter plus stratégiquement les conseils du CCCB vers les enjeux clés et, en outre, que les occasions pour le CCCB d'étayer les stratégies et les choix d'investissements en matière de biotechnologie correspondent aux priorités fédérales. Toutefois, il faut considérer cette recommandation à la lumière du mandat du CCCB qui consiste à fournir des conseils externes, lequel mandat comprend des consultations avec les intervenants et les citoyens au sujet de ce qui les préoccupe.

La plupart des répondants ont souligné un point majeur : il n'y a pas de lien adéquat entre le CCCB et le gouvernement, ni pour ce qui est de déterminer les questions d'intérêt ni pour ce qui est de diffuser les conseils et les recommandations dans les rapports. Un certain nombre de suggestions portaient sur l'amélioration de cette situation. On a souligné que le CCCB réussirait probablement mieux à influencer les décisions du gouvernement au niveau opérationnel si les ministres et les SM indiquaient qu'ils apprécient l'expertise et les conseils du CCCB en rencontrant ses membres à l'occasion. Certains ont mentionné que le gouvernement n'est pas tenu ni obligé de donner suite, de quelque manière que ce soit, aux conseils du CCCB. On a mentionné que le CCCB devrait s'asseoir avec les membres du CCMB et du CCSMB pour discuter de leurs besoins et des résultats des enquêtes du CCCB. Certains ont mentionné que le CCCB devrait rendre compte à un comité du Cabinet. Toutefois, on a également indiqué qu'il fallait plus de ressources si l'on devait demander au CCCB d'accomplir plus de choses, plus rapidement.

Plusieurs répondants ont parlé du Comité et des intérêts qui étaient représentés. Pour certains, l'intérêt public n'était pas bien représenté, et le Comité devait améliorer sa capacité d'aborder les enjeux sociaux selon une perspective générale, acceptée par les Canadiens et les intervenants. On a fait remarquer que, dans certaines provinces, à la différence de l'expérience avec le CCCB, les comités consultatifs liés à la biotechnologie n'obtiennent pas l'attention des politiciens et des hauts fonctionnaires.

Quant au fonctionnement du Comité, certains sont d'avis que le leadership dynamique du président était un point fort, et d'autres, qu'il dissuadait les points de vue divergents. Les membres du Comité sont choisis pour un mandat de trois ans, avec option de renouvellement. On a souligné que le président était demeuré le même depuis la création du CCCB en 1998.

5.1.3 Quels sont les changements requis pour renforcer la réussite du SecCB?

Dans le rapport de l'EDG il était recommandé de repositionner le SecCB afin qu'il assume un rôle de soutien stratégique en matière de politiques plutôt qu'un rôle de coordination afin de faire avancer les priorités fédérales en mettant l'accent sur les activités horizontales qui ne sont pas l'apanage exclusif d'un ministère, d'un organisme ou d'une organisation fédérale.

Plus précisément, le rapport de l'EDG recommandait d'attribuer au programme de la SCB des responsabilités plus larges :

  • la gestion de haut niveau des trois piliers du Fonds de la SCB afin de se concentrer sur les priorités les plus importantes associées aux questions horizontales;
  • la recherche sur les politiques concernant les questions pangouvernementales comme les répercussions sociales et éthiques de la biotechnologie;
  • l'analyse de la conjoncture horizontale et l'analyse des tendances;
  • a planification des mesures d'urgence concernant les crises nationales;
  • la mise en commun des meilleures pratiques pour faciliter l'adoption élargie.

Dans le rapport de l'Institut sur la gouvernance (IG), on abordait la manière d'accentuer la réussite du SecCB, mais on concluait que le besoin réel consistait à déterminer ce que la SCB devait être et faire puis à positionner le SecCB en conséquence. À un extrême, si la biotechnologie devait devenir une priorité absolue du gouvernement, le SecCB pouvait être localisé au BCP ou à proximité, dirigé par un SMA, avec un rôle fort à l'égard de la définition, du soutien et de la direction d'un programme pangouvernemental en matière de biotechnologie. Un changement moins excessif ferait en sorte que le SecCB aurait une capacité accrue de surveillance et de remise en question en appui à un cadre stratégique en matière de biotechnologie. La troisième option serait que le SecCB offre la plupart des mêmes services qu'il offre actuellement, mais que la SCB mette l'accent sur les enjeux choisis des intérêts interministériels et mobilise mieux le CCCB, les ministres et les sous-ministres.

Dans le contexte du système de rapport et de mesure du rendement géré par le SecCB, il y a plusieurs suggestions possibles pour des améliorations. Toutefois, elles seront abordées dans la section 6.0.

Un certain nombre de suggestions des répondants afin que le SecCB ait plus de succès sont directement reliées à l'analyse antérieure, car elles mettent l'accent sur la participation, l'emplacement et le pouvoir perçu. Certains ont suggéré d'installer le SecCB au BCP, tandis que d'autres ont suggéré qu'il rende compte directement aux ministres par l'entremise d'un comité de référence du Cabinet ou un sous-comité du Cabinet qui garantirait l'engagement politique et l'attention des hauts fonctionnaires.

Des répondants ont déclaré que le SecCB était sur la bonne voie pour diriger l'élaboration du Plan, lequel était considéré comme un important document stratégique qui ouvre la voie à la collaboration ministérielle concernant des thèmes généraux. Le SecCB pourrait également renforcer sa valeur ajoutée en produisant des exposés de principes sur les enjeux horizontaux devant être abordés par le CCSB et les ministères. Certains ont dit que le SecCB est bien placé pour assumer un rôle de leadership et faciliter les discussions stratégiques entre les ministères.

Voici d'autres suggestions spécifiques considérées comme renforçant la crédibilité du Secrétariat :

  • accroître le niveau de responsabilité du chef du SecCB et faire en sorte qu'il relève directement d'un SMA des politiques; idéalement, ce SMA exercerait un certain pouvoir sur les autres organismes;
  • faire en sorte que le personnel des politiques qui connaît bien les enjeux en matière de biotechnologie soit détaché des ministères et prêté au Secrétariat pour améliorer les liens, la crédibilité du Secrétariat à l'égard des questions liées aux politiques et atténuer la mentalité « nous par rapport à eux » entre les ministères;
  • améliorer les relations du Secrétariat avec les intervenants externes;
  • le SecCB pourrait fournir un service précieux et contribuer à la gestion des enjeux horizontaux par la collecte de données sur les projets connexes et les dépenses dans les ministères fédéraux à l'égard des secteurs principaux se rapportant à la biotechnologie, comme les sciences de la vie. (Il pourrait s'agir de la collecte de données plus détaillées comparativement aux données actuellement recueillies par Statistique Canada.) Il semble que cette information n'est pas disponible pour le moment, et elle serait très utile pour les discussions entourant l'affectation et la réaffectation de toutes les ressources fédérales liées à la biotechnologie;
  • diriger l'initiative visant à améliorer la mesure du rendement, la gestion et les rapports relatifs à la biotechnologie grâce à l'élaboration de lignes directrices et de techniques génériques que bon nombre de ministères pourraient appuyer et utiliser.

5.2 Amélioration continue – Conclusions et recommandations

Les conclusions et recommandations formulées au titre des autres dimensions ont déjà abordé les changements requis pour renforcer la réussite du Fonds de la SCB, du CCCB et du SecCB. Aucune nouvelle conclusion et recommandation n'est requise.


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6.0 Constatations de l'évaluation – Système de mesure du rendement

6.1 Question 8 – À quel point le système de mesure du rendement de la SCB est-il approprié?

6.1.1 À quel point le système de suivi de la SCB est-il efficace selon la perspective de ceux qui doivent saisir l'information? L'importance accordée à l'information vaut-elle les efforts qu'il faut déployer pour la fournir? Quels sont les points forts et les points faibles du système de suivi ou de l'établissement de rapports d'avancement?

Le financement du programme de la SCB concernait l'établissement d'un processus de surveillance permanent pour les projets financés. Le processus, en appui à la responsabilisation, consistait à inclure la diffusion annuelle des rapports de projets au CCSB, lequel était responsable de surveiller les dépenses et le rendement des ministères par rapport aux jalons et objectifs du projet.

Le Rapport sur la performance générale 1999-2002 – Stratégie canadienne de la biotechnologie analyse les systèmes de rapport et de surveillance mis au point pour les projets financés par la SCB. Le rapport mentionne que le système est axé sur la mesure de l'utilisation des ressources, la gestion du Fonds et le suivi des projets (non pas sur les résultats et les répercussions du projet). Comme on le souligne : « Le système agit comme outil de suivi détaillé en enregistrant les progrès du projet et l'utilisation du financement » et « Cette information permet d'évaluer les progrès du projet et de détecter rapidement tout retard ou problème de financement, ce qui permet ainsi la possibilité de redistribution des fonds, au besoin ».

Soulignons que ce rapport précède le CGRR de 2002 qui indiquait les mesures de rendement à utiliser pour les rapports sur le programme de la SCB.

L'information dans le système de suivi n'est que partiellement reliée aux indicateurs de rendement dans le CGRR de 2002. Elle est presque entièrement axée sur le projet, et on y retrouve les objectifs, les ressources et les extrants ou produits livrables du projet, mais peu de données, voire aucune, sur l'initiative horizontale à laquelle le projet est relié pas plus que la manière dont il devrait faire progresser cette initiative. Le système de suivi ne fournit pas non plus d'information sur les extrants ou les résultats associés au parachèvement du projet.

Le système de suivi est structuré selon les secteurs clés ci-après :

  • Section A : Projets et partenaires du Fonds de la SCB – La section fournit une description des projets financés, et il est possible d'y accéder en fonction des éléments suivants : année, ministère responsable, pilier, projet, allocation du Fonds de la SCB, contribution du partenaire et extrants. Comme on l'a souligné précédemment, le problème avec cette section tient au fait qu'elle n'est pas conçue expressément pour montrer les données sur les résultats des projets. Tandis que certains des extrants déclarés pourraient être considérés comme des résultats dans le contexte approprié (p. ex. la réglementation), bon nombre d'autres sont de véritables extrants (p. ex. rapports). Les rapports de projets n'incluent pas non plus une liste des ministères participants, ce qui pose problème lorsqu'on tente de suivre le degré de collaboration entre les ministères à l'égard des projets désignés comme étant horizontaux. Cela contribue également aux problèmes liés à l'analyse dans le rapport de l'EDG en plus de réduire l'utilité de l'information dans le système de suivi aux fins de la présente étude.
  • Section B : Autres initiatives – Cette section est structurée de façon à saisir l'information sur les autres initiatives du gouvernement fédéral, des provinces, du secteur privé, des institutions/ONG/associations/autres et du milieu international. L'information incluse dans cette section est très sommaire et semble incomplète (p. ex. sous la rubrique « international », seuls figurent des éléments de l'Australie).
  • Section C : Suivi du rendement – Cette section comprend les réponses à une série de questions en provenance de chaque ministère, pour chaque année. Il semble y avoir deux problèmes principaux avec cette section. Premièrement, les détails et la nature de l'information fournie par le Ministère varient. Deuxièmement, une partie des questions ne sont pas directement reliées au modèle logique ni aux indicateurs énoncés dans le CGRR.

Un des principaux objectifs du groupe de travail de la responsabilisation de la SCB est la gestion du système de mesure du rendement de la SCB, y compris le système de suivi. Les comptes rendus des réunions de ce groupe fournissent de l'information sur cet aspect. Par exemple, le compte rendu de la réunion du 29 septembre 2004 indique que la plupart des gens reconnaissent que la section C du système de suivi ne fournit pas de données valables pouvant permettre de relater une anecdote intéressante à propos des principaux résultats du programme de la SCB. Dans le compte rendu du 7 janvier 2005, un membre du groupe a indiqué un certain nombre de suggestions pour les travaux futurs, notamment :

  • une meilleure définition des objectifs de rapports;
  • l'analyse de l'avantage net des activités de rapports;
  • une meilleure compréhension de l'importance des rapports afin que la collectivité déploie plus d'efforts en matière de rapports;
  • des rapports davantage axés sur les répercussions.

Ces suggestions montrent que l'on reconnaît le besoin de clarifier les objectifs du système et qu'on se préoccupe de la valeur de l'information comparativement au coût de sa collecte. On reconnaît également qu'il faut recueillir non pas seulement l'information sur les ressources, activités et extrants, mais également inclure les résultats et répercussions des projets et des autres initiatives connexes à la SCB.

Le rapport de l'EDG soulignait que les données dans le système de suivi ont trait à un faible pourcentage de dépenses fédérales en biotechnologie et à des enjeux horizontaux. L'examen conclut donc que, même si l'information était assez utile, elle donne un aperçu très limité du portrait global de la biotechnologie au gouvernement fédéral. Par exemple, il n'y a aucune information sur l'étendue des initiatives complémentaires ministérielles de nature horizontale qui correspondent à un résultat projeté de la Stratégie. Toujours d'après l'EDG, le système de suivi était axé sur les activités et les dépenses de projets plutôt que sur les résultats associés à la contribution des projets aux enjeux horizontaux.

Les personnes responsables de la saisie des données dans le système de suivi viennent des ministères. Seuls quelques répondants avaient pour responsabilité de saisir les données, et la plupart d'entre eux n'ont pas utilisé les données. Selon certains, le processus est fastidieux; d'autres ont dit qu'il était requis pour remplir les exigences en matière de rapports et respecter « la lettre de la loi ». Le système de suivi recueille les données de base sur les projets, y compris les extrants ou les produits livrables prévus du projet de même que les ressources utilisées, le cas échéant. On a souligné que, sans le système de suivi, il n'y aurait eu aucun dossier fidèle de ce qui a été dépensé et peu de responsabilisation à l'égard de l'utilisation des fonds. Certains estimaient que le système de suivi coûte trop cher pour ce qu'on a retiré du suivi des projets. Toutefois, le système de suivi a omis d'indiquer expressément les liens du projet avec les stratégies horizontales générales. Comme on l'a mentionné précédemment, on n'effectue pas le suivi des résultats ni le suivi de leur contribution à la réalisation des objectifs de haut niveau.

On a mentionné que le système de suivi repose sur l'entrée des données par les employés du Ministère, et, dans certains cas, le contenu et la rapidité font défaut.

On a mentionné que les données recueillies correspondent aux besoins indiqués dans le CGRR, que l'on a jugé trop compliqué. Il y a lieu de prévoir un document plus utile, simplifié, qui désigne les indicateurs de rendement clés.

6.1.2 De quelle manière l'information est-elle utilisée? Par qui? Quelle information est inutile? Quelle information supplémentaire serait plus utile aux fins de décisions?

Dans le système de suivi, l'information sert de fondement au rapport annuel sur les résultats de la SCB, qui est une exigence de l'accord de financement. Le rapport fournit un résumé des activités et des extrants du CCCB, du Secrétariat et des projets financés par la SCB. Il n'analyse pas les résultats découlant de ces produits livrables.

D'après l'EDG, l'information sur les investissements du gouvernement fédéral en biotechnologie était disponible pour les dépenses en S&T telles que présentées par Statistique Canada dans le cadre des dépenses fédérales en S&T. (Soulignons que le rapport de Statistique Canada est financé par le Fonds de la SCB.) L'EDG a permis de recueillir de l'information sur les dépenses autres que celles de S&T dans les domaines suivants : réglementation, commercialisation, politique et gouvernance et sensibilisation du public. Selon les estimations, ces domaines représentent environ 20 % de la totalité des dépenses directes du gouvernement fédéral en biotechnologie. D'après le rapport, un système plus détaillé de suivi des finances et du rendement s'impose pour tous les investissements fédéraux en biotechnologie dans le but d'appuyer la gestion horizontale du dossier de la biotechnologie et de fournir des données au nouveau système d'information sur la gestion des dépenses.

Pour ce qui est de l'utilité de l'information, l'EDG a également constaté que, en dépit du système de suivi détaillé pour les projets financés par la SCB, bon nombre ne réalisaient pas les objectifs de la SCB reliés à l'approche horizontale et à l'effet multiplicateur. Le rapport soulignait également que, puisque aucune information sur le rendement n'était recueillie par rapport aux résultats, on ne peut dire avec certitude de quelle manière les fonds du SCRB et de l'initiative de R-D en génomique ont contribué à l'avancement des priorités fédérales. L'examen recommandait également que, en appui au renouvellement de la SCB, le SecCB devrait établir un système commun de suivi des finances et du rendement pour tous les investissements du gouvernement fédéral en biotechnologie et que l'on mette en place un mécanisme commun d'établissement des priorités, de suivi et de rapports pour la SCB, l'initiative de R-D en génomique, le SCRB et tout autre investissement horizontal en biotechnologie.

Le rapport réalisé sous la coordination du SecCB, intitulé La biotechnologie transforme la société : Une économie novatrice et une meilleure qualité de vie, est un rapport sur la biotechnologie fédérale pour la période de 1998 à 2003. Bien qu'il soit censé être un rapport sur la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie pour cette période quinquennale, le rapport comprend des renseignements sur un large éventail de dépenses reliées à la biotechnologie dans les ministères fédéraux. Il comprend :

  • le programme de la SCB (9,52 millions de dollars par année);
  • le SCRB (3,5 millions de dollars par année);
  • l'initiative de R-D en génomique (20 millions de dollars par année);
  • les dépenses des ministères et organismes à vocation scientifique en matière de biotechnologie.

Le rapport est utile, car il tente de fournir de l'information sur tous les aspects de la stratégie générale du gouvernement fédéral en matière de biotechnologie, non pas seulement sur les dépenses de 9,52 millions de dollars par année dans le cadre du programme de la SCB.

Les répondants du SecCB ont souligné que le Secrétariat se sert du résumé de l'information dans le système de suivi des projets en tant que données d'entrée pour le rapport annuel au CCSB.

Comme on l'a souligné plus tôt, certains ont dit que ce serait une amélioration si le système de suivi était relié aux résultats ainsi qu'à l'utilisation des ressources et aux extrants.

On a également laissé entendre que ce serait une amélioration si le système de suivi n'était pas un système distinct, mais qu'il était intégré à une exigence ministérielle et lié au système de gestion financière de sorte que les ministères n'auraient pas à répéter beaucoup d'entrées de données.


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6.2 Système de mesure du rendement – Conclusions et recommandations

Il est important de définir le contexte pour les conclusions et recommandations associées aux systèmes de mesure du rendement du programme de la SCB. La composante clé du système de mesure du rendement de la SCB est le système de suivi de la SCB. Le système a été établi en fonction des objectifs généraux du gouvernement du Canada en matière de biotechnologie approuvés par les ministres en 1998 et les indicateurs de rendement définis pour le CGRR du programme de la SCB. Soulignons que c'était le premier CGRR horizontal élaboré au gouvernement fédéral. Étant donné la modeste expertise dont on disposait alors pour l'élaboration de ce CGRR difficile, il n'est pas surprenant que l'on ait appris de nombreuses leçons en cours de route. Toutefois, le programme peut tirer avantage des conclusions et recommandations suivantes :

  • Le système actuel de mesure du rendement n'est pas axé sur la saisie de données sur les extrants et les résultats du programme. Le système de suivi du projet saisit plutôt les données sur les ressources, les activités et les produits livrables du projet, peu d'attention étant accordée aux extrants. Le système est tributaire des ministères qui saisissent les données, dont l'exactitude, l'exhaustivité et la qualité varient considérablement.
  • Le système de suivi a été considérablement amélioré au fil du temps. À ce titre, il est plus facile de saisir et de traiter l'information dans le système. Cependant, le système est conçu de façon à saisir l'information sur les projets et les partenaires du Fonds de la SCB, sur d'autres initiatives (non reliées au programme de la SCB) et sur le suivi général du rendement d'un ministère. L'information se rapportant à chacune de ces sections varie beaucoup au chapitre de l'exactitude, de l'exhaustivité et de la qualité; la confiance à l'égard de l'information qu'on y retrouve est donc discutable.
  • L'information qui se trouve dans le système de suivi est utile pour le SecCB aux fins de suivi et de rapports concernant l'utilisation des ressources et les extrants.
  • L'information sur les résultats est actuellement disponible au moyen de la rétroaction ponctuelle sur les réussites d'un projet spécifique fournie par les membres du groupe de travail de la responsabilisation au cours de l'élaboration du rapport annuel sur le rendement de la SCB.
  • Il n'y a aucun mécanisme officiel pour le suivi du rendement du CCCB et du SecCB.

Recommandation 5 : Il est recommandé d'élaborer un CGRR renouvelé pour le programme de la SCB en fonction des objectifs horizontaux réalisables. Le CGRR devrait saisir les éléments essentiels des résultats escomptés ainsi que les extrants requis pour l'obtention de ces résultats escomptés dans un modèle logique de programme révisé. Une composante importante du CGRR devrait être la détermination des mesures de rendement requises pour suivre la mise en oeuvre du programme et les résultats se rapportant à tous les éléments du programme. Cela fournira un apport important pour la détermination des éléments appropriés du système de suivi requis permettant de suivre tous les aspects du rendement du programme.


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7.0 Constatations de l'évaluation — Réussite

7.1 Question 9 — Quelle différence faisons-nous avec le Fonds de la SCB et quelle différence pouvons-nous faire?

7.1.1 Quel est le profil des bénéficiaires ayant obtenu un financement par l'entremise du Fonds de la SCB?

Le tableau ci-bas décrit l'allocation des fonds entre les ministères pour la période triennale du financement de 1999 à 2002. Le financement a été réparti de manière relativement égale entre les 11 ministères et organismes associés à la biotechnologie. Le tableau ci-après fournit un résumé des allocations totales pour les trois années, par organisme, ainsi que pour la période 2002-2003.

Ce tableau décrit l'allocation des fonds entre les ministères pour la période triennale du financement de 1999 à 2002
Ministère / Organisme 1999–2002 % 2002–2003 %
Agriculture et Agroalimentaire Canada 1 971 700 $ 7,2 210 000 $ 2,2
Agence canadienne d'inspection des aliments 3 952 000 $ 14,5 460 000 $ 4,9
Environnement Canada 2 124 100 $ 7,8 750 000 $ 8,0
Affaires étrangères et Commerce international 141 000 $ 0,5 470 000 $ 5,0
Pêches et Océans Canada 1 737 900 $ 6,4 215 000 $ 2,3
Santé Canada 1 509 700 $ 5,5 650 000 $ 6,9
Ressources humaines et Développement des compétences Canada 0 $ 0,0 75 000 $ 0,8
Industrie Canada 606 900 $ 2,2 860 000 $ 9,2
Justice Canada 0 $ 0,0 380 000 $ 4,0
Ressources naturelles Canada 1 802 500 $ 6,6 300 000 $ 3,2
Conseil national de recherches du Canada 2 297 000 $ 8,4 640 000 $ 6,8
Statistiques Canada 844 200 $ 3,1 300 000 $ 3,2
Anciens combattants 0 $ 0,0 85 000 $ 0,9
Secrétariat canadien de la biotechnologie 10 304 000 $ 37,8 4 000 000 $ 42,6
Total 27 291 000 $ 100,0 9 395 000 $ 100,0

* Outre les fonds de fonctionnement du SecCB et du CCCB, l'attribution de la SCB couvre également les ressources pour la mesure du rendement et le suivi de même que pour les questions émergentes qui seront disponibles pour le financement des travaux portant sur les questions soulevées durant l'année et qui n'étaient pas évidentes au moment de l'allocation des ressources.

Le Rapport sur la performance générale – Stratégie canadienne de la biotechnologie (1999-2002) mentionnait que, pour cette période triennale, plus de la moitié des fonds a été allouée aux projets de nature scientifique, et la plupart des ces projets étaient axés sur la génomique. Le rapport soulignait également que le Fonds appuyait des projets de R-D destinés à développer de nouvelles technologies pour les industries canadiennes.

En 2002, le processus d'allocation des ressources a été modifié. Les fonds ont été alloués aux ministères individuels de la même manière que pour la première série de 2002-2003. Le tableau précédent indique également l'allocation et les pourcentages. Soulignons les écarts entre les allocations de 1999 à 2002, avec une réduction importante pour AAC, l'ACIA, Pêches et Océans et RNCan et des augmentations substantielles à MAECI, IC et JC.

Pour les deux années subséquentes (2003-2004 et 2004-2005), les ressources destinées au programme de la SCB ont été allouées aux trois piliers et au SecCB selon les niveaux suivants :

  • Gouvernance et réglementation – 3 320 000 $ (35 %);
  • Innovation – 1 680 000 $ (18 %);
  • Participation des citoyens – 1 000 000 $ (10 %);
  • SecCB – 3 520 000 $ (37 %).

Le nouveau processus prévoyait le déblocage des fonds pour chaque projet seulement après que le CCSB a examiné et accepté les propositions recommandées et le financement requis.

Les 3 520 000 $ versés au SecCB devaient financer le CCCB (2,25 millions de dollars, le SecCB (770 000 $), la mesure du rendement et le suivi (250 000 $) et les questions émergentes (250 000 $) afin de permettre au CCSB d'accéder aux fonds pour les priorités émergentes non comprises dans le plan de travail régulier.

7.1.2 Dans quelle mesure a-t-on entrepris des initiatives horizontales relatives à la politique à la suite de la SCB?

Le CGRR de la SCB souligne qu'il est difficile d'attribuer à l'influence de la SCB la réussite au chapitre de la réalisation des initiatives horizontales reliées à la politique, car bon nombre d'initiatives résulteraient des décisions du gouvernement et des ministères, et l'influence de la SCB serait un facteur parmi d'autres au moment de rendre la décision finale. Le CGRR indique que la SCB a joué un rôle dans l'établissement des priorités en matière de financement du gouvernement fédéral dans les secteurs connexes à la biotechnologie. Plus particulièrement, le CGRR indique que la SCB a joué un rôle en appuyant l'allocation de 55 millions de dollars en 1999 à la recherche fédérale en génomique et de 90 millions de dollars à l'établissement de Génome Canada en 2000.

Les comptes rendus des réunions du CCSB et du CCDGB montrent que le CCSB agit à titre d'organisme de mise en commun de l'information et de coordination et, dans une certaine mesure, d'instance décisionnelle. Par exemple, le CCSB a contribué à l'élaboration de l'initiative initiale de R-D en génomique du gouvernement fédéral (55 millions de dollars sur trois ans) relative au renouvellement récent de l'initiative, avec un financement de plus de 50 millions de dollars pour les trois prochaines années. Le SecCB, avec l'apport du CCSB, a également dirigé l'élaboration du Plan, lequel énonçait une proposition de politique stratégique en matière de biotechnologie pour le gouvernement fédéral. Dans l'EDG, on citait ce document en tant que fondement pour la future politique horizontale du gouvernement en matière de biotechnologie.

Si on examine une partie des données dans le système de suivi concernant les projets financés par le Fonds de la SCB, il est difficile de faire le rapprochement entre la description de projet et les objectifs horizontaux interministériels reliés à la biotechnologie. Certains projets semblent bien correspondre, comme l'analyse de la protection actuellement offerte aux travailleurs relativement à l'utilisation du matériel génétique personnel par les employeurs et un examen des politiques des autres pays et des organismes internationaux financés au titre du pilier de la gouvernance. Les fonds de certains projets ont servi à appuyer les groupes de travail comme les 195 000 $ versés au groupe de travail de l'information et du respect de la vie privée dans le domaine de la génétique pour la gestion de la coordination du groupe de travail selon le pilier de la gouvernance.

Autre document pertinent : le rapport produit par le SecCB qui reproduit les réponses ministérielles aux questions concernant la réussite des projets financés par la SCB au chapitre des indicateurs de rendement indiqués dans le CGRR de la SCB. Un des indicateurs pour les piliers de la gouvernance et de l'innovation est la mesure dans laquelle les allocations du Fonds de la SCB de gouvernance horizontale reflètent la gouvernance horizontale et les priorités en matière d'avantages. Dans le cas des initiatives de gouvernance, pour 2003-2004, le rapport mentionnait que le Fonds de la SCB a investi 1,26 million de dollars pour des projets d'orientation (gouvernance) touchant l'éthique et la confiance du public, l'utilisation et la protection des renseignements génétiques personnels, l'analyse juridique de questions concernant l'information génétique, le droit relatif au respect de la vie privée et les droits de la personne, les effets à long terme des (OGM), les critères de sécurité des produits destinés à l'alimentation humaine et animale et le renforcement de la gérance des biotechnologies liées à la santé humaine. Au chapitre de l'innovation, 550 000 $ ont été investis dans les projets d'orientation (innovation) dans le système d'approbation réglementaire, l'expertise en biotechnologie concernant les bioproduits, la bioéconomie, la vie privée et la gestion du savoir. Toutefois, le rapport ne permet pas de dire avec certitude combien de ces projets étaient de nature horizontale par rapport aux projets ministériels. Il s'agit là d'une véritable préoccupation puisque ce sont les ministères qui rendent compte plutôt que le groupe.

Des répondants ont indiqué qu'un certain nombre d'initiatives financées par le Fonds de la SCB avaient contribué à l'élaboration d'initiatives stratégiques horizontales. Un répondant a mentionné que le Fonds avait réussi à financer un certain nombre de projets dans le secteur gouvernance/réglementation en appui à la réglementation des aliments génétiquement modifiés, à l'élaboration d'un protocole sur la biosécurité et à des travaux sur les effets environnementaux. On considère que d'autres secteurs financés se sont révélés utiles en tant qu'assises pour les initiatives horizontales, notamment les statistiques nationales et internationales sur la biotechnologie en vue d'aider le positionnement des initiatives canadiennes ainsi que la réglementation de la biotechnologie.

Les initiatives axées sur l'innovation comprenaient les applications environnementales de la biotechnologie comme la diminution des coûts de production au moyen des enzymes et des bioprocédés écologiques.

Certains répondants ont constaté que la plupart des projets reflètent les intérêts ministériels plutôt que ceux du gouvernement. Le problème s'aggrave de par la nature ascendante de l'élaboration des propositions de projets.

7.1.3 Jusqu'à présent, quelle est la réussite des projets qui ont été financés sur le plan de la réalisation des objectifs du projet et en ce qui a trait aux résultats prévus de la SCB et du Fonds de la SCB?

Les documents offrent peu d'informations concernant cet aspect. Le CGRR de la SCB contient plusieurs indicateurs liés à cette question, mais aucune information n'est fournie sur ces indicateurs. Le Rapport ministériel sur le rendement 2003-2004 pour les initiatives horizontales de la SCB fournit des renseignements sur les résultats obtenus par chaque ministère grâce à l'utilisation du Fonds de la SCB de même que ceux du SCRB et de l'initiative de R-D en génomique. Dans la plupart des cas, les résultats décrits s'appliquent à une collectivité plus grande que chaque ministère. Par exemple, Environnement Canada a déclaré que, grâce au Fonds de la SCB, les responsables ont élaboré « un document politique qui permettra au gouvernement fédéral d'orienter les responsables de l'intendance, au gouvernement fédéral, de manière à développer des initiatives efficaces, non réglementaires et volontaires, que l'industrie pourrait employer pour agir de manière plus responsable. » D'autres projets ont fourni des données de recherche sur l'opinion publique pouvant servir à étayer les décisions stratégiques prises par la collectivité élargie.

Les travaux de Statistique Canada, financés par la SCB, ont appuyé un certain nombre de rapports, y compris les dépenses du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et de l'industrie en R-D touchant la biotechnologie; une enquête auprès des entreprises industrielles concernant le développement et l'utilisation de la biotechnologie; et l'élaboration de normes internationales pour la mesure des activités de biotechnologie. Les données et l'analyse ont servi à étayer les décisions stratégiques relatives aux initiatives d'innovation et de réglementation. Les travaux internationaux ont été largement reconnus et utilisés par plusieurs pays pour leur collecte d'information sur les activités de biotechnologie et serviront à l'analyse comparative de la biotechnologie canadienne et celle des autres pays.

En raison du nombre limité d'entrevues, on dispose de peu de renseignements sur cette question, et ils se limitent à ce que les personnes pouvaient se rappeler. Selon les répondants à cette question, la plupart des projets ont été menés à terme, avec leurs produits livrables prévus. Un certain nombre de répondants ont mentionné que, au début, la plupart des projets visaient à combler les lacunes au chapitre des capacités de chaque ministère. Dans quelques cas au moins, pour les ministères qui reçoivent des ressources importantes par l'entremise du Fonds, le Fonds de la SCB était directement responsable des composantes principales de l'approche du système de réglementation du ministère. Certains répondants ont mentionné que, même si certains projets correspondaient aux besoins ministériels, dans l'ensemble, le Fonds a contribué à améliorer la capacité du gouvernement fédéral au chapitre de la gouvernance et de l'innovation en ce qui a trait à la biotechnologie. De même, comme il en a été question précédemment, un certain nombre de répondants ont souligné que, à la suite du renouvellement du financement en 2002, l'orientation a changé afin de relier les projets proposés à la réalisation des objectifs officiels de la Stratégie en fonction de l'orientation donnée par la direction du CCSB. Cette orientation en provenance de la direction du CCSB est devenue le fondement des objectifs stratégiques indiqués dans le Plan.


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7.2 Question 10 – Quels sont les résultats réels du CCCB par rapport aux résultats prévus?

7.2.1 De quelle manière les rapports produits par le CCCB ont-ils été utilisés? Par qui? De quelle manière les groupes cibles pourraient-ils utiliser plus efficacement les rapports?

Le CCCB a produit une panoplie de rapports, depuis les principaux rapports approfondis de projets jusqu'aux conseils ciblés plus immédiats concernant des sujets spécifiques d'intérêt et de préoccupation. Les documents de consultation fournissent des résumés des ateliers importants ou sont élaborés dans le but de consulter les intervenants et les citoyens dans le cadre du processus d'élaboration des rapports de projets. Un résumé des rapports du CCCB est fourni à l'annexe E.

Les documents examinés renferment peu d'information sur l'utilisation des rapports du CCCB. Toutefois, un examen des comptes rendus du CCCB révèle un exemple récent où le gouvernement du Canada a demandé au CCCB de fournir des conseils. Au milieu de 2004, les ministres d'Industrie Canada et de Santé Canada ont demandé au CCCB d'examiner le matériel génétique humain, la propriété intellectuelle et le secteur de la santé. Les comptes rendus fournissent quelques autres exemples d'interaction avec les représentants du gouvernement, y compris plusieurs présentations à la direction du Comité permanent de la santé, une présentation par le directeur du Secrétariat de la Stratégie d'innovation en 2002 et d'autres présentations par le SMA de Justice et le directeur de la Division de l'établissement des politiques intersectorielles d'AAC.

Les entrevues ont permis de cerner quelques exemples où l'on a eu recours aux rapports du CCCB, notamment la Cour suprême du Canada. Un autre exemple est celui où les IRSC ont utilisé le matériel du CCCB pour élaborer leur énoncé de politique des trois Conseils concernant les renseignements génétiques. Le gouvernement a également utilisé le rapport du CCCB sur la biosécurité pour étayer ses décisions relatives aux protocoles internationaux sur la biosécurité. Toutefois, en général les ministères semblent peu utiliser les rapports du CCCB. En fait, des répondants ont dit que les ministères se retrouvent avec un fardeau important à la suite des rapports du CCCB.

À titre d'exemple de dissociation générale entre les rapports du CCCB et le gouvernement, des répondants ont déclaré que le gouvernement n'a toujours pas répondu officiellement au rapport que le CCCB a produit en 2002 sur la réglementation des aliments génétiquement modifiés. Toutefois, plusieurs répondants ont souligné que le rapport du CCCB sur les aliments génétiquement modifiés a été bien accueilli et utilisé. Par exemple, la recommandation fondée sur la divulgation volontaire a été acceptée par le gouvernement et a contribué à la décision de ne pas exiger l'étiquetage des aliments génétiquement modifiés, mais d'utiliser le système d'étiquetage volontaire de l'Office des normes générales du Canada. Plus récemment, on a indiqué que le rapport sur le thème de la biotechnologie et la santé des Canadiens (2004) avait été bien accueilli. Le rapport du CCCB sur le brevetage des formes de vie supérieures (2002) et la note d'avis sur l'affaire de l'« onco-souris » de Harvard ont été cités dans une affaire de la Cour suprême du Canada de même que dans une cause de droit de l'Australie.

Plusieurs répondants ont souligné qu'on ne semble pas beaucoup apprécier le vaste processus de consultation employé par le CCCB lorsqu'il enquête sur les enjeux ainsi que la valeur supplémentaire lorsqu'il analyse les opinions d'intérêts particuliers et du public sur les questions éthiques et sociales.

D'autres ont mentionné que les rapports et l'expertise du CCCB sont éventuellement très utiles, mais que, en général, ils n'ont pas capté l'attention des hauts fonctionnaires du gouvernement et des responsables des politiques. Des répondants ont déclaré que l'absence d'impact des rapports du CCCB incombe au bénéficiaire, le gouvernement, non pas au CCCB, lequel fournit des produits de haut niveau, pertinents et importants sur le plan social.

On a souligné que le Comité avait quelques nouveaux projets : un à la demande des sousministres d'Industrie Canada et de Santé Canada relativement à l'examen de la question de la protection de la propriété intellectuelle associée au matériel génétique et le secteur de la santé, et un autre relativement au rôle de la biotechnologie dans le développement durable.

Comme l'ont fait remarquer de nombreux répondants, pour qu'il soit utilisé efficacement, le CCCB doit produire des rapports et faire des choses importantes pour le client, c'est-à-dire le gouvernement canadien. On a souligné que le CCCB est également en mesure defournir aux ministères des commentaires sur des questions spécifiques en plus d'entreprendre de grandes études plus approfondies. À ce jour, à une ou deux exceptions près, les ministères n'ont pas tiré profit de cette capacité supplémentaire. Dans un autre ordre d'idées, selon certains répondants, le CCCB n'est pas très crédible aux yeux des ONGE et des ONG, selon lesquelles il est lié de trop près au développement public et économique.

7.2.2 Quels facteurs ont favorisé et entravé la réussite du CCCB?

Un rapport déterminant a cerné les obstacles à la réussite du CCCB. En septembre 2003, le rapport sur le recours aux conseils externes dans l'élaboration des politiques fédérales en matière de biotechnologie comprenait une section sur les obstacles à l'utilisation efficace de l'information et des conseils fournis par le CCCB. Comme on l'a signalé, un obstacle a trait au fait que, en dépit de la production d'excellents rapports et études, le gouvernement utilise peu les conseils, car on ne perçoit guère un besoin à cet égard, actuellement. Le rapport donne cependant à penser que l'inaction ne suppose pas que l'on n'apprécie pas les rapports du CCCB. Autre obstacle signalé : dans le cadre du processus actuel, il n'y a aucun bénéficiaire unique des conseils, pas de « ministère responsable » qui a pour tâche d'élaborer ou de coordonner une réponse, même si Industrie Canada est désigné comme responsable au sein de tous les grands comités. Ainsi, tous les ministères peuvent éviter d'intervenir, sauf s'ils souhaitent le faire. Un troisième obstacle tient à la complexité même de l'analyse, des conclusions et des recommandations présentées dans les rapports et à la nature politique et bureaucratique mixte des questions. Les ministères ne peuvent pas répondre sans l'accord du ministère et du gouvernement. Le problème est imputable, en partie, à la nature des conseils, lesquels sont publics et concernent souvent des modifications de la législation ou du règlement. Le gouvernement agit à ce niveau seulement à de rares occasions, souvent reliées à un programme politique. Par conséquent, le type de conseils fournis par le CCCB ne sera vraisemblablement jamais considéré comme étant directement responsable pour une décision stratégique ou un changement de la réglementation, mais sera plutôt perçu comme un des facteurs pris en compte, bien qu'il revête une importance certaine. Souvent, les rapports du CCCB exerceront une influence, mais celle-ci sera difficile à discerner et à attribuer. Le rapport soulignait que la même situation s'applique aux autres groupes consultatifs comme le Conseil d'experts en sciences et en technologie.

Comme nous l'avons déjà dit, au cours de l'EDG on a constaté que les rapports et les conseils du CCCB ne cadraient pas bien avec les priorités fédérales. Toujours dans le rapport, on était d'avis que l'absence d'orientation des représentants fédéraux concernant le choix des sujets pour le CCCB était un obstacle sérieux à la réussite.

Comme on l'a également mentionné précédemment, les répondants ayant abordé cette question s'entendaient généralement pour dire que l'obstacle le plus important à la réussite de la SCB et du CCCB était le manque d'attention de la part des ministres et des SM à l'égard des travaux du Comité (sauf l'exception récente de la recommandation de 2004 de la part des ministres d'IC et de SC). En outre, les répondants ont mentionné qu'il y a peu d'interaction entre les groupes de travail du gouvernement et les travaux du Comité. Tandis que, plus tôt, le CCSB formulait des commentaires au CCCB dans les domaines d'intérêt, il le fait moins ces derniers temps. Les membres du CCCB interagissent peu, voire pas du tout, avec les comités du gouvernement concernant la SCB, outre la participation du président du CCCB à la première et seule réunion des ministres en 2000. Par opposition à la situation en Europe, où les activistes sociaux comme le Parti Vert siègent au Parlement, on a souligné qu'il y a peu d'intérêt politique au sein du Parlement canadien ou du gouvernement à aborder les questions sociales reliées à la biotechnologie, et la capacité des ONG et des groupes d'intérêts de mobiliser l'opinion publique canadienne est limitée.

Toutefois, des répondants ont constaté que, malgré un manque général d'orientation, le CCCB a choisi des questions importantes, utiles à examiner.

Un obstacle souligné précédemment était le niveau de ressources. Le CCCB dispose d'un budget de 2,25 millions de dollars par année qui lui permet de produire environ un rapport important par année. Tous les membres du CCCB occupent des postes à temps plein, et ils s'acquittent de leur rôle à titre de bénévoles, sans rémunération, ce qui limite la capacité du Comité de se pencher sur les questions et de sensibiliser en intervenant personnellement. Le recours récent au Groupe de travail d'experts, avec un ou deux membres du CCCB et d'autres experts en la matière qui abordent une question spécifique, était considéré comme un moyen fructueux d'obtenir de bon résultats sans que cela n'impose une lourde charge de travail aux membres du CCCB. Divers membres peuvent travailler à différents sujets en fonction de leur expertise. L'ensemble du Comité examine ensuite les rapports du Groupe de travail d'experts et en discute. Plusieurs répondants ont souligné que le secteur le moins représenté au sein du CCCB est le secteur d'intérêt public, ce qui atténue la crédibilité du Comité aux yeux des ONG.

Plusieurs répondants ont désigné un obstacle à la réussite : de nombreux intervenants considèrent le CCCB comme étant favorable au développement. Un autre problème tient au fait que, aux yeux des autres intervenants, la crédibilité du CCCB a été compromise par le manque d'attention à l'égard de ses travaux au sein du gouvernement.


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7.3 Question 11 - Quels ont été les résultats réels du SecCB par rapport aux résultats escomptés?

7.3.1 Quel genre de soutien le Secrétariat fournit-il? À qui? Que devrait-il faire d'autre?

D'après l'EDG, le SecCB s'est concentré de façon trop précise sur la coordination des activités plutôt que d'appuyer les buts généraux du gouvernement fédéral; par ailleurs, il dispose d'une capacité limitée pour faciliter les synergies et le partenariat. L'examen recommande de réorienter le SecCB vers le soutien à la politique stratégique pour l'avancement des priorités fédérales en mettant l'accent sur les activités horizontales qui ne relèvent pas exclusivement d'un seul ministère, d'un seul organisme ou d'une seule organisation fédérale. Le SecCB doit entreprendre certaines fonctions liées à la politique. Par exemple, le SecCB était le principal auteur du rapport de décembre 2004 intitulé Bâtir une économie innovatrice pour le XXIe siècle – Plan du gouvernement du Canada en matière de biotechnologies (Exploiter le potentiel du Canada), qui est un document interministériel axé sur la politique dans lequel on cerne les occasions et besoins prioritaires en matière d'application de la biotechnologie ainsi qu'un plan stratégique pour les initiatives du gouvernement fédéral relatives à la biotechnologie.

Le Secrétariat a également produit un certain nombre de rapports associés à la responsabilisation et aux exigences en matière de rapports, notamment le rapport annuel des résultats de la SCB et le rapport annuel du CCCB.

Plusieurs répondants sont d'accord : le rôle premier du SecCB est la coordination et la gestion des processus associés au soutien du CCCB, du CCSB, de l'allocation annuelle de fonds et de certains groupes de travail. Les répondants ont parlé des rôles du SecCB qui cerne les questions émergentes, y compris l'analyse de la conjoncture pour le CCCB, et la détermination des synergies et occasions entre les ministères; ce sont des rôles utiles. On a souligné que les connaissances des employés du SecCB au sujet des divers intervenants et des diverses questions liés à la biotechnologie ont été précieuses pour l'établissement de partenariats et la désignation des personnes-ressources. On a laissé entendre que le SecCB devrait avoir un rôle stratégique plus fort comme diriger le CCCB vers des secteurs spécifiques, en fonction de l'analyse des besoins du gouvernement. Pour l'instant, il semble que les employés qui appuient le CCCB n'interagissent pas de manière importante avec les autres groupes du SecCB.

Plusieurs répondants ont souligné que, bien que cela ne soit pas habituel, le SecCB a joué un rôle prépondérant à l'égard de certaines initiatives, notamment le dossier sur les renseignements génétiques et la vie privée qui a été transféré à Justice. Le SecCB a également mené le développement fructueux du BioPortail, avec le soutien ministériel. Le rôle assumé par le SecCB du fait qu'il était le « rédacteur » du Plan a également été mentionné par plusieurs personnes comme une contribution importante à l'élaboration de la politique horizontale en matière de biotechnologie.

Quant à ce que le SecCB devrait faire, certains ont fait remarquer que le Secrétariat était préoccupé par les processus relevant de son pouvoir direct, comme la gestion du processus de financement et la fourniture de services de secrétariat au CCCB plutôt que de tenter d'influer sur les grands enjeux au moyen d'initiatives proactives visant à influencer sérieusement les sept ministères touchés par la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie et la collectivité fédérale élargie de la biotechnologie. On a admis qu'il est très difficile de mettre de l'avant les programmes auxquels sont associés de multiples ministères.

7.3.2 Quels facteurs ont favorisé ou entravé la réussite du SecCB?

Comme on l'a mentionné à plusieurs reprises, l'EDG a permis de constater que le manque de participation des ministres et des hauts fonctionnaires fédéraux et le désir de participer à des initiatives horizontales du genre prévues dans le MC relatif à la SCB et à la conception du programme constituaient un obstacle sérieux à la réussite de la SCB et aux trois éléments du programme de la SCB, y compris le SecCB.

Pour plusieurs répondants, la qualité du leadership offert au SecCB était un facteur important dans la réussite du Secrétariat. Toutefois, selon une autre opinion, le leadership était trop fort et n'autorisait pas les autres points de vue.

Comme on l'a mentionné précédemment, le fait que le SecCB se trouve à Industrie Canada est considéré comme un obstacle par un certain nombre de personnes, puisqu'on a l'impression que le SecCB est un instrument d'IC et qu'il se concentre sur le développement économique et s'attache à minimiser les questions sociales et de bien public. Il est difficile de convaincre les intervenants que le SecCB joue un rôle de coordination interministérielle lorsqu'il est perçu comme faisant partie d'IC.

L'échelon relativement inférieur du directeur exécutif du SecCB dans la bureaucratie était également considéré comme ayant un effet sur la capacité du SecCB d'influencer les ministères, de l'avis de certains. Selon d'autres, le degré d'expertise et de crédibilité des employés du SecCB au sein de la collectivité fédérale de la biotechnologie constituait un obstacle.

La position du SecCB dans la conception générale du programme de la SCB, y compris le manque de pouvoirs du SecCB, sont également considérés comme un obstacle majeur pour certains répondants. On a souligné qu'il peut seulement persuader et encourager, ce qui n'est pas très efficace pour faire face aux intérêts acquis des ministères. Autre problème : les ministères ne donnent pas de bonnes directives au SecCB. On a également indiqué que la confusion qui règne entre les représentants du gouvernement quant à ce que la SCB et le programme de la SCB sont supposés réaliser ainsi que le rôle du SecCB influe sur la réussite du Secrétariat et celle du programme de la SCB en général.


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7.4 Réussite – Conclusions et recommandations

Nonobstant quelques-unes des conclusions et recommandation soulignées précédemment quant aux améliorations à apporter au programme de la SCB et à ses éléments, le programme a fait une différence au sein de la collectivité fédérale de la biotechnologie. Voici les conclusions qui traduisent la réussite du programme :

  • Les projets et les groupes de travail associés au Fonds de la SCB ont contribué à rassembler les ministères et à les aider à prévoir et à prévenir plutôt qu'à réagir. Le Fonds a également contribué à la prise en compte des questions émergentes en plus de fournir les capitaux de lancement en dehors des secteurs/ministères qui les financeraient à même leurs services votés. Les rapports préparés et distribués dans les ministères ont été utiles. Toutefois, cette réussite n'est pas systématiquement suivie et saisie, mais est plutôt accessible par l'entremise d'une rétroaction ponctuelle. À ce titre, le programme ne peut pas suivre efficacement la réussite du Fonds ni rendre compte à cet égard.
  • Le CCCB a produit un certain nombre de rapports crédibles portant sur les questions fondamentales liées à la gouvernance et à la réglementation de la biotechnologie. Malheureusement, l'auditoire à qui étaient destinés ces rapports n'a pas utilisé efficacement l'information précieuse fournie par le CCCB.
  • Le SecCB a dirigé l'élaboration du Plan, un document stratégique qui décrit brièvement la voie à suivre en matière de biotechnologie à l'échelle fédérale, que la collectivité fédérale de la biotechnologie a bien accueilli.

Bien qu'aucune nouvelle recommandation ne s'impose, ces conclusions étayent substantiellement le besoin d'un CGRR renouvelé du programme de la SCB qui définit plus adéquatement la manière de cerner et de mesurer la réussite.


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8.0 Autres conclusions et recommandations clés

Dans la limite des investissements globaux du gouvernement du Canada enbiotechnologie, qui s'élèvent à plus de 750 millions de dollars par année, la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie comporte trois éléments plus particulièrement reliés. Outre le programme de la SCB (avec son financement annuel de 9,52 millions de dollars), on trouve deux autres éléments, notamment le Système canadien de réglementation de la biotechnologie (SCRB), qui verse 34,6 millions de dollars par année aux ministères individuels en appui aux initiatives de réglementation, et l'initiative de R-D en génomique, qui octroie 19,9 millions de dollars annuellement aux ministères et organismes individuels en appui à la R-D en génomique. Outre ces trois éléments, le gouvernement finance les programmes reliés à la biotechnologie dans les ministères et organismes ainsi que par l'entremise d'initiatives distinctes. En première place des programmes récemment mis en place vient Génome Canada, qui finance les grands projets de R-D auxquels prennent part les universités et d'autres partenaires.

Sur la foi des éléments probants de la présente évaluation, le programme de la SCB doit repenser sa conception et sa structure. La première étape de la restructuration devrait porter sur l'examen du rôle des programmes horizontaux avec les éléments particulièrement désignés de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie ainsi que sur la façon dont ils sont reliés à l'ensemble des investissements du gouvernement du Canada. Grâce à cet exercice, il serait possible de répertorier les contributions horizontales des divers programmes et initiatives du gouvernement à la Stratégie. Cela devrait comprendre les deux autres éléments liés à la SCB, notamment le CCCB et l'initiative de R-D en génomique. Il serait peut-être approprié également d'inclure Génome Canada dans cet examen. À la suite de la clarification des rôles et des objectifs des autres éléments de la SCB, il y aurait lieu d'entreprendre une analyse des besoins et des lacunes afin de déterminer les objectifs horizontaux appropriés pour le programme de la SCB qui compléteraient les autres éléments et serviraient de fondement à une approchede conception et d'exécution réaliste et réalisable.

Recommandation 6: Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait exiger l'élaboration d'un CGRR horizontal pour les éléments clés de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie qui comprennent le CCCB et l'initiative de R-D en génomique. Le CGRR horizontal devrait indiquer la contribution de chaque élément aux objectifs généraux et décrire les liens entre les éléments ainsi qu'avec d'autres initiatives de biotechnologie du gouvernement fédéral dans les ministères et organismes, comme Génome Canada, qui contribuent à la Stratégie. À ce titre, cela devrait permettre de dépister les lacunes dans les éléments horizontaux de la Stratégie et jeter ainsi les bases des objectifs du programme de la SCB et de la structure connexe.


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Réponse de la direction à l'évaluation de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie
Recommandation Mesure prévue Responsable Date limite pour la mesure Commentaires
Recommandation 1 : Que les objectifs du programme de la SCB soient redéfinis pour se concentrer sur les priorités horizontales dans le contexte du grand cadre fédéral et de la stratégie d'investissement pour la biotechnologie. Les objectifs particuliers des trois éléments du programme seraient par conséquent précisés davantage. Les objectifs plus précis des éléments du programme que constituent le Fonds de la SCB, le CCCB et le Secrétariat seront examinés et réalisés dans le cadre du renouvellement de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (SCB). SecCB Printemps / été 2006 Mesure reliée au moment de la publication de l'approbation du renouvellement de la SCB.
Recommandation 2 : Que le Fonds de la SCB soit axé sur les priorités horizontales fédérales les plus importantes. Et que le processus soit simplifié et adapté de façon à répondre à ces priorités et qu'il soit plus flexible pour les projets pluriannuels. Selon les résultats des discussions sur le renouvellement de la SCB, le processus d'affectation du Fonds de la SCB sera examiné et simplifié pour que le fonds soit axé sur les priorités horizontales les plus importantes du gouvernement du Canada, et ce, en ce qui concerne tous les éléments indiqués dans le nouveau plan d'action pour la biotechnologie. SecCB / tous Printemps / été 2006 Mesure reliée au renouvellement des autorisations financières pour le programme de la SCB.
Recommandation 3 : Que, si des ministres et des hauts fonctionnaires veulent et doivent avoir accès à un comité consultatif indépendant sur la biotechnologie, un processus plus structuré soit mis en place pour : 1) réorienter les priorités de ce comité; 2) veiller à ce que sa composition lui permette de répondre à ces priorités et à ce que ses membres continuent d'avoir accès à d'autres experts au besoin; 3) s'assurer que ses ressources financières sont suffisantes pour lui permettre de répondre à ces priorités; 4) le doter d'un processus lui permettant de faire rapport directement aux ministres et hauts fonctionnaires sur ces priorités; 5) faire réagir les ministres à tous les conseils et à tous les rapports du CCCB. Présenter des choix aux ministres pour le renouvellement du CCCB dans le cadre du renouvellement de la SCB SecCB / Tout Printemps / été 2006 Mesure reliée au moment de la publication de l'approbation du renouvellement de la SCB.
Recommandation 4 : Que les rôles et les obligations redditionnelles du Secrétariat soient clairement définis dans le contexte de la réponse aux priorités et défis horizontaux particuliers dans le grand cadre du gouvernement du Canada pour la biotechnologie. Il conviendrait entre autres de clarifier des éléments clés de la structure de gouvernance pour s'assurer qu'on répond à ces priorités horizontales. En particulier, il faudrait préciser les rôles des grandes fonctions de gestion du Comité de coordination des SMA chargé de la biotechnologie (CCSB) et les relations qu'elles ont entre elles, ainsi que la nature précise de la fonction de surveillance remplie par le CCSB en ce qui concerne les initiatives horizontales relatives au SCRB et à la génomique. Dans le contexte de la mise en oeuvre des décisions sur le renouvellement de la SCB, les rôles et les obligations redditionnelles du Secrétariat et du Comité de coordination des SMA seront clarifiés. SecCB CNR, ACIA/ SC/ tous Hiver 2006  
Recommandation 5 : Qu'un CGRR renouvelé soit élaboré pour le programme de la SCB en fonction d'objectifs horizontaux atteignables. Le CGRR devrait comprendre les éléments essentiels des résultats attendus, ainsi que les extrants nécessaires pour atteindre ces résultats attendus dans un modèle logique de programme révisé. Un volet important du CGRR devrait comprendre l'indication des mesures de rendement nécessaires pour surveiller la mise en oeuvre du programme et les résultats de tous ses éléments. Ce volet fournira des intrants importants pour la détermination des éléments appropriés du système de contrôle nécessaire pour suivre tous les aspects du rendement du programme.
Le CGRR du Fonds de la SCB sera examiné dans les contextes de la décision de renouveler le programme de la SCB, et du cadre de responsabilisation de gestion des RH qui permettra d'atteindre des objectifs horizontaux stratégiques et fournir une orientation quant aux grands résultats prévus pour ce qui est des extrants. (Voir aussi la recommandation 6.)
Réduire le nombre actuel d'indicateurs de rendement prévus dans le CGRR du programme de la SCB et le publier sur biotech.gc.ca
Améliorer les intrants du système de contrôle pour suivre tous les aspects du rendement du programme du Fonds de la SCB (en cours).
SecCB / tous
Printemps / été 2006
Mesure reliée au moment de la publication de l'approbation du renouvellement de la SCB.
Été 2005
En cours
On a réduit à cinq les indicateurs de rendement pour l'établissement des rapports sur les résultats des extrants (réduction approuvée par le Groupe de travail sur la reddition de comptes).
Le système de contrôle est continuellement révisé et des améliorations ont été apportées pour améliorer la collecte de données à un niveau plus stratégique.
Recommandation 6 : Que le Secrétariat du Conseil du Trésor demande qu'un CGRR horizontal soit élaboré pour les éléments clés de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie, dont le SCRB et l'initiative relative à la génomique. Le CGRR horizontal devrait indiquer la contribution de chaque élément aux objectifs généraux et décrire les liens que les éléments ont entre eux ainsi qu'avec d'autres initiatives fédérales en biotechnologie menées dans divers ministères et organismes, comme Génome Canada, qui contribuent à la réalisation de la Stratégie. Il sera ainsi possible de repérer les lacunes des éléments horizontaux de la Stratégie et d'établir les objectifs du programme de la SCB ainsi que sa structure. À la lumière des conclusions de la présente évaluation et de l'Examen de la gestion des dépenses par le SCT en ce qui concerne la gouvernance de la Stratégie canadienne en matière de biotechnologie (SCB), si le renouvellement de la SCB était approuvé, l'appui du SCT à un financement futur dépendrait de la mise en oeuvre d'un CGRR horizontal qui comprendrait au moins les éléments de base du SecCB, du SCRB et de l'Initiative de R-D en génomique.
SecCB
IC
Printemps 2006
2006
La portée du cadre de responsabilisati on de gestion des RH dépendra de celle du nouveau plan pour la biotechnologie. Un groupe de travail interministériel examine différents scénarios/ différentes possibilités pour un cadre de gestion axé sur les résultats qui sera étudié dans le contexte de la décision au sujet du renouvellement de la Stratégie.
Étant donné que Génome Canada est une fondation indépendante, il ne fera pas partie d'un CGRR horizontal de programmes gouvernementa ux.
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