Archivé — Évaluation du Programme de projets stratégiques industriels (PPSI) — Rapport final

Mai 2009

Présenté et approuvé par le CME le 26 juin 2008


Table des matières

Résumé

1. Introduction

2. Renseignements généraux sur le PPSI

2.1 Industrie canadienne de l'automobile

2.2 Accent sur trois projets financés par le PPSI

3. Objectifs de l'évaluation

4. Méthode d'évaluation

4.1 Limites de la méthodologie du PPSI

5. Constatations

5.1 Pertinence

5.2 Conception et mise en œuvre du programme

5.3 Mesure du rendement

5.4 Succès et progrès

5.5 Rentabilité de l'exécution du programme

6. Conclusions

Résumé

Le Programme de projets stratégiques industriels (PPSI) a été créé au début d'octobre 2005 afin de renforcer l'industrie canadienne de l'automobile en appuyant la mise en œuvre d'une capacité de fabrication flexible dans les usines d'assemblage canadiennes. La capacité des programmes fédéraux d'alors, y compris Partenariat technologique Canada (PTC)1, d'appuyer les importants projets d'assemblage de véhicules étant limitée, le PPSI a été créé. Cependant, comme PTC, le PPSI visait à appuyer le développement, l'adaptation et l'adoption de nouvelles technologies profitant à l'économie canadienne, ainsi qu'à promouvoir la stabilité à long terme du secteur de l'assemblage d'automobiles et, par le fait même, du secteur canadien des pièces d'automobiles.

La présente évaluation porte sur les trois projets financés par l'entremise du PPSI : ceux avec Ford du Canada Limitée (à Oakville, Ontario), General Motors du Canada Limitée (un projet principalement à Oshawa, Ontario), et Toyota Motor Manufacturing Canada Inc. (un projet à Woodstock, Ontario). L'investissement fédéral dans ces trois projets totalise 355 millions de dollars. L'évaluation visait à examiner sur cinq grands thèmes, soit la pertinence ainsi que la conception et la mise en œuvre du programme, la mesure du rendement, le succès et les progrès, et la rentabilité de la mise en œuvre du programme. Le travail d'évaluation sur le terrain a été réalisé entre juin 2008 et février 2009 pendant une période de grande agitation dans l'industrie de l'automobile et de ralentissement dans l'ensemble de l'économie.

Les modalités d'établissement de la preuve comprenaient des entrevues réalisées auprès de fonctionnaires d'Industrie Canada, de représentants du gouvernement de l'Ontario, de représentants de sociétés, ainsi que de fonctionnaires municipaux, des représentants de collectivités (comme des dirigeants de chambres de commerce) et des représentants syndicaux, lesquelles ont fourni aux évaluateurs des renseignements utiles et détaillés sur les réussites, les enjeux et les leçons tirées du PPSI. Aussi, un examen détaillé de la documentation a été effectué ainsi qu'une visite à une des sociétés.

Pertinence

Le PPSI ne faisait pas double emploi avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux. Plus important encore, le PPSI était complémentaire à son principal équivalent, la Stratégie ontarienne d'investissement dans l'industrie automobile (SOIIA). Aussi, le PPSI était aligné sur les objectifs du gouvernement fédéral et d'Industrie Canada en matière d'économie, d'innovation, de technologie et de durabilité.

Conception et mise en œuvre

Différentes personnes et différents secteurs du Ministère, de la Direction générale des industries de l'automobile et des transports (DGIAT) du Secteur de l'industrie, et l'Office des technologies industrielles (OTI) on géré les phases des négociations et de la surveillance du PPSI. Les entrevues et les documents du programme semblent indiquer que certains renseignements ont été perdus entre chaque étape ou la qualité de l'information a diminué. On a aussi observé un manque de clarté quant aux responsabilités entre la DGIAT et l'OTI ainsi qu'une participation parfois irrégulière des représentants. Plus récemment, on s'est efforcé de maintenir une approche davantage intégrée des discussions avec l'industrie, approche ayant résolu certaines des questions mentionnées précédemment. Bien que les négociations aient été longues et aient donné lieu à des frustrations chez les représentants des sociétés et au sein d'Industrie Canada (IC), les trois projets ont été négociés avec succès. Dans l'ensemble, le processus d'attribution des fonds du PPSI a été grandement efficace (c.-à-d. projet vigoureux, approbation des projets en temps opportun, etc.)

Mesure du rendement

L'évaluation a permis de constater qu'aucun système de mesure du rendement n'était en place au sens habituel pour l'ensemble du programme. Bien que des données aient été recueillies régulièrement, cette information n'a pas servi à effectuer une évaluation d'ensemble du programme. Toutefois, une reddition de comptes de haut niveau a été faite par deux des sociétés et ceci a été jugé positif. Pour le troisième projet, on avait tout juste commencé à rendre des comptes au moment de l'évaluation et il n'était pas possible d'examiner et d'évaluer le niveau de reddition de comptes. Les difficultés des sociétés relativement aux exigences de la reddition de comptes ont été réglées dans l'ensemble. Ceci étant dit, la création de formules de rapport types faciliterait la collecte d'information sur le rendement et garantirait l'uniformité pour l'ensemble des projets.

Succès et progrès

Industrie Canada et le personnel du gouvernement de l'Ontario estiment que le PPSI a rejoint les bénéficiaires visés, donnant des résultats positifs, et ce, malgré l'incertitude économique générale à laquelle est présentement confrontée l'industrie de l'automobile en Amérique du Nord. Les investissements des sociétés sont considérés comme étant très fructueux puisque les deux plus anciennes usines d'assemblage existantes ont été fort modernisées et qu'une autre usine d'assemblage de classe mondiale a été construite. De même, on a noté de nombreuses retombées dans les secteurs des fournisseurs de pièces, de la technologie et de la formation. Tous les représentants interviewés des collectivités, des entreprises et des syndicats ont rapporté des répercussions positives sur l'économie et sur les collectivités. La viabilité de ces résultats demeure toutefois une question ouverte étant donné la situation actuelle de l'industrie et de l'économie en général.

Rentabilité de la mise en œuvre du programme

Selon les renseignements qualitatifs recueillis lors des entrevues, les ressources du programme étaient satisfaisantes pour la mise en œuvre du programme et la mise en œuvre du programme par Industrie Canada était rentable, p. ex. se comparant à celle d'autres programmes d'IC; toutefois, il n'a été possible d'obtenir que des données comparatives limitées. Par conséquent, il a été impossible de déterminer de façon définitive la rentabilité de la mise en œuvre.

En conséquence du travail sur le terrain effectué pour cette évaluation et des discussions ultérieures avec le Centre d'excellence en évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, il a été décidé de renoncer à effectuer une autre évaluation de ce programme. Cette décision s'est fondée sur les considérations suivantes :

  • Le PPSI est un programme hérité et ne financera aucun projet additionnel avant qu'il ne prenne fin le 31 mars 2011. Un programme de remplacement pour l'industrie de l'automobile, le Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile, est déjà en place.
  • Cette évaluation inclut une discussion des résultats du programme, et répond aux exigences de la politique d'évaluation pour évaluer le rendement du programme. Étant donné les défis auxquels fait face l'industrie de l'automobile et les changements à grande échelle qui se produiront fort probablement, il serait difficile dans toute évaluation future d'attribuer des résultats ultérieurs au programme.
  • Le programme continuera d'être surveillé par l'entremise de la phase de remboursement des projets. Tout problème important qui surgirait à la phase de remboursement pourrait être couvert par l'entremise du processus d'évaluation.

[1] Partenariat technologique Canada (PTC) a pris fin en décembre 2006. L'Office des technologies industrielles (OTI) a été créé en avril 2007 pour gérer les investissements du gouvernement du Canada dans la R-D.  Il gère également  les projets antérieurement approuvés par PTC. Bon nombre de personnes interviewées dans les entreprises ont continué à mentionner PTC comme l'entité à laquelle elles envoyaient leurs rapports.

Introduction

Cette évaluation a été gérée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada et a été réalisée par la société SPR Associates Inc.. Cette société a été choisie en partie parce qu'elle avait accès directement à des compétences universitaires dans l'industrie de l'automobile1. De plus, une ressource de la DGVE a été incorporée à l'équipe des conseillers tout au long de l'évaluation. Cette dernière a été effectuée en collaboration avec un comité directeur formé aux fins de l'évaluation.

Le reste du présent rapport est divisé en quatre sections : la section 2 présente le contexte général du programme, la section 3 énonce les objectifs de l'évaluation, la section 4 formule la méthodologie suivie lors des travaux d'évaluation, et la section 5 précise les constatations, organisées selon les principaux thèmes soit le bien-fondé, la conception et la mise en œuvre du programme, la mesure du rendement, les succès/progrès, et, dans la mesure du possible, la rentabilité du programme; la section 6 contient un sommaire des principales conclusions.


[1] L'équipe de SPR Associates Inc. comprenait : Ted Harvey (SPR), Maureen Molot (Université Carleton), John Holmes (Queen's University), Johannes Van Biesebroeck et David Wolfe (University of Toronto).

Renseignements généraux sur le PPSINote 1

Le Programme des projets stratégiques industriels (PPSI) a été établi en octobre 2005 et devrait prendre fin le 31 mars 2011.

Le PPSI visait à constituer un cadre dans lequel des projets stratégiques d'investissement automobile pourraient être administrés par IC.

« Le PPSI vise à contribuer à la réalisation des objectifs du Canada, à savoir accroître la croissance économique, créer des emplois et de la richesse, et appuyer le développement industriel durable. »

« Le PPSI permet de faire progresser et d'appuyer les initiatives gouvernementales en effectuant des investissements stratégiques dans la recherche industrielle, le développement préconcurrentiel, ainsi que l'adaptation et l'adoption de technologies afin d'encourager les investissements du secteur privé dans le secteur de l'automobile. »

Trois sociétés automobiles ont bénéficié de ce financement (Ford du Canada Limitée, General Motors du Canada Limitée et Toyota Canada Inc.) pour appuyer des investissements importants dans de vastes projets complexes qui devaient contribuer aux priorités à long terme du gouvernement fédéral bien au-delà de la durée de vie du programme. Une autre entreprise négociait également une entente au moment de l'évaluation. Les projets administrés dans le cadre du PPSI ont été financés individuellement, en tout ou en partie, à partir du cadre financier. Le PPSI a été modelé sur les processus du programme Partenariat technologique Canada (PTC) établis pour la gestion et la surveillance des projets. Au total, le gouvernement fédéral a alloué 355 millions de dollars à ces trois projets.

Admissibilité au PPSI Les activités admissibles en vertu des modalités du PPSI touchent trois principales composantes : (1) la recherche industrielle visant à obtenir de nouveaux points de vue de la part de l'industrie qui s'avéreront utiles pour le futur développement de l'industrie de façon plus générale, et à améliorer les pratiques et les normes industrielles actuelles; (2) le développement préconcurrentiel, ce qui explique pourquoi les projets du PPSI portent principalement sur des activités de production qui engendreront de nouvelles technologies concurrentielles sur le marché libre; et (3) l'adaptation et l'adoption de technologies qui nécessitent que les projets du PPSI non seulement développent de nouvelles technologies et pratiques, mais également mettent en œuvre ces technologies, contribuant ainsi à l'innovation dans le secteur en général. Selon ces règles d'admissibilité, le PPSI était un programme à vocation spéciale destiné au secteur de l'automobile.

Caractéristiques des projets – Les projets pouvant bénéficier du soutien du PPSI devaient : (1) contribuer aux objectifs stratégiques du gouvernement en offrant des avantages technologiques et économiques nets au Canada; (2) comprendre un important élément de la démonstration, de l'adaptation ou de l'adoption de développements technologiques; (3) s'engager à effectuer des investissements ou à exercer des activités stratégiques plus vastes; et (4) chercher à obtenir des investissements du gouvernement fédéral.Note 2

Responsabilisation – Une fois les projets du PPSI négociés par les fonctionnaires d'IC à la Direction générale des industries de l'automobile et des transports (DGIAT) et approuvés par le Conseil du Trésor, ils étaient d'abord administrés par PTC, puis l'OTI.Note 3 Des rapports d'étape annuels sont soumis au personnel de l'OTI, et des visites des lieux sont organisées au moins une fois par année. Un CGRR et un Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR)Note 4 ont été établis dans le cadre du PPSI afin d'assurer la reddition de comptes.

Résultats – Les projets du PPSI devaient atteindre des résultats précis. Selon leur nature, les projets devaient appuyer le développement de nouvelles technologies profitant à l'économie canadienne. Ils devaient promouvoir les capacités et la croissance à long terme des industries et des sociétés, stimulant ainsi davantage la durabilité organisationnelle (à savoir croissance de l'emploi). Ils devaient également stimuler la croissance de sociétés connexes de l'industrie, notamment les fournisseurs de pièces. De plus, les projets du PPSI devaient avoir de la valeur pour les Canadiens en général (p. ex. croissance financière, avancées technologiques, etc.).

Financement

Le tableau 1 présente les versements faits aux trois entreprises de 2005-2006 à 2007-2008.Note 5

Le tableau 1 présente les versements faits aux trois entreprises de 2005-2006 à 2007-2008
Financement du PPSI 2005-2006 2006-2007 2007-2008 Total
Total

163 266 008 $

41 443 615 $

99 006 385 $

303 716 008 $

Source : Comptes publics du Canada

2.1 Industrie canadienne de l'automobile

L'industrie de l'automobile a longtemps été l'une des plus importantes industries manufacturières du Canada, comptant pour près de 12 p. 100 du PIB attribuable à la fabrication au pays en 2007Note 6. L'industrie représentait quelque 24 p. 100 des échanges commerciaux dans ce domaine. Près de 85 p. 100 de tous les véhicules assemblés au Canada et environ les deux tiers des pièces fabriquées au Canada sont exportés. L'Ontario, qui jusqu'en octobre 2008 était le principal producteur d'automobiles en Amérique du NordNote 7, accueille tous les assembleurs de véhicules du Canada et la majorité des producteurs de pièces du pays. L'industrie de l'automobile génère un grand nombre d'emplois indirects et est une grande consommatrice d'acier, de caoutchouc, d'aluminium traité et d'autres produits de base.

L'industrie canadienne de l'automobile fait partie d'une industrie internationale mondialisée et hautement concurrentielle au sein de laquelle les pays se disputent les investissements visant la construction de nouvelles usines d'assemblage et l'amélioration de la capacité existante. Les gouvernements reconnaissent que les investissements en installations nouvelles sont fréquemment le catalyseur de l'établissement d'une nouvelle production de composantes. Au début du nouveau millénaire, les principales questions relatives à l'industrie de l'automobile au Canada comprenaient non seulement l'augmentation de la capacité d'assemblage, mais également des investissements dans l'innovation, la capacité technique ainsi que la recherche et le développement écologiques. C'est dans ce contexte que des initiatives visant à améliorer le rendement de l'industrie doivent être envisagées. Au cours de la réalisation de cette évaluation du PPSI, le Canada, les États-Unis et toutes les autres économies productrices d'automobiles sont entrés en récession. Les ventes des assembleurs sont en baisse, obligeant ainsi ces derniers à diminuer leur production. La situation de GM et de Chrysler est si grave que les gouvernements canadien et américain leur ont offert une aide financière.

2.2 Accent sur trois projets financés par le PPSI

Les renseignements contenus dans le présent document sur les projets du PPSI ont été tirés de sources publiques (p. ex. sites Web de sociétés, communiqués d'IC et articles de journaux) au moment de l'annonce de ces projets.

Projet phare (General Motors du Canada Limitée (GMCL))

Le 2 mars 2005, GMCL a annoncé un réinvestissement de 2,5 milliards de dollars dans ses exploitations canadiennes, représentant l'investissement automobile le plus important et le plus vaste de l'histoire canadienne. Le gouvernement du Canada a investi 200 millions de dollars, et l'Ontario s'est engagée à verser 235 millions de dollars dans le Projet phare. Le Projet phare visait à accroître la capacité de production canadienne, à améliorer la technologie de production, à développer des technologies environnementales parmi les meilleures dans ce domaine, et à intégrer une capacité de fabrication flexible. Le Projet phare devait également investir dans la main-d'œuvre de GMCL, créant plus de 500 emplois au total au Centre canadien de conception technique et à l'usine CAMI de GM. Ce projet est composé des volets suivants : Programmes de fabrication de nouveaux véhicules, Activités accrues de conception de véhicules, Souplesse des processus de fabrication et initiative environnementale, Emploi et formation, et un réseau canadien de l'innovation automobileNote 8.

Projet du centenaire (Ford du Canada Limitée (FCL))

Le Projet du centenaire de Ford, annoncé le 29 octobre 2004, visait à intégrer un système de fabrication flexible de pointe à l'usine d'Oakville de la société, en faisant ainsi la première usine d'assemblage flexible de Ford au Canada en mesure de produire plus de nouveaux véhicules, plus rapidement et plus efficacement. Ford devait investir au moins 1 milliard de dollars dans le Complexe d'assemblage d'Oakville (CAO) afin de réaliser deux nouveaux programmes relatifs à des nouveaux véhicules et respecter divers engagements en matière de recherche et développement et de services techniques. De plus, la société devait assurer la formation des employés dans les nouvelles technologies de production, ouvrir des débouchés aux fournisseurs, et investir dans la recherche et le développement, surtout dans le domaine des technologies environnementales. On s'attendait à ce que le Projet du centenaire permette de maintenir quelque 3 900 emplois directsNote 9 ainsi qu'un nombre important d'autres emplois dans la région qui dépend de l'usine d'assemblage de Ford.

La contribution de 100 millions de dollars du gouvernement du Canada appuie les volets du projet touchant les technologies des processus novateurs, la recherche environnementale et les techniques avancées. Le gouvernement s'est également engagé à collaborer avec Ford dans le contexte de ses initiatives de développement des fournisseurs canadiens. Le gouvernement de l'Ontario s'est également engagé à verser 100 millions de dollars dans le projet, en mettant principalement l'accent sur la formation de la main-d'œuvre.

Projet Jewel (Toyota Motor Manufacturing Canada Inc. (TMMC))

Le gouvernement du Canada a investi 55 millions de dollars dans le Projet Jewel de Toyota. Cet investissement faisait partie d'un projet de 1,1 milliard de dollars visant la construction d'une usine d'assemblage flexible de pointe utilisant les nouveaux systèmes environnementaux et manufacturiers de Toyota. En plus d'une capacité canadienne accrue, la nouvelle usine d'assemblage de Woodstock devait avoir des retombées importantes à long terme. La production supplémentaire devait également générer d'importantes occasions d'affaires pour les fournisseurs de Toyota au Canada en matière de fourniture de pièces à l'échelle locale, d'investissement et d'emploi, ainsi que des avantages dérivés considérables dans la collectivité locale. On s'attendait à ce que plusieurs fournisseurs construisent de nouvelles usines ou agrandissent des usines existantes dans la région de Woodstock afin d'approvisionner la nouvelle usine d'assemblage.

Le 11 octobre 2005, Toyota a amorcé la construction de la nouvelle installation de Woodstock, et le 4 décembre 2008, la société a officiellement célébré la grande ouverture de l'usine. Cette nouvelle installation, située sur un terrain de près de 1 000 acres, emploie 1 200 personnes et produit le VUS compact de Toyota, le RAV4. Elle produira annuellement 75 000 véhicules avec un quart de travail. L'usine peut produire jusqu'à 150 000 véhicules par année. Il s'agit de la première usine complètement nouvelleNote 10 à être construite au Canada depuis le milieu des années 1980.


Notes en bas de page

  1. 1 retour à la référence de note en bas de page 1 Tiré du mandat du document Évaluation à mi-parcours du Programme de projets stratégiques industriels, Industrie Canada, 2008.
  2. 2 retour à la référence de note en bas de page 2 Adapté des modalités du  PPSI.
  3. 3 retour à la référence de note en bas de page 3 Partenariat Technologique Canada (PTC) a pris fin en décembre 2006. L'Office des technologies industrielles (OTI) a été créé en avril 2007 pour gérer les investissements du gouvernement du Canada dans la R-D. l'OTI gère également les projets hérités approuvés antérieurement par PTC. Bon nombre de personnes interviewées dans les entreprises ont continué à mentionner PTC comme l'entité à laquelle elles envoyaient leurs rapports
  4. 4 retour à la référence de note en bas de page 4 16 novembre 2005.
  5. 5 retour à la référence de note en bas de page 5 L'information pour l'année 2008-2009 n'avait pas encore été diffusée au moment de l'évaluation.
  6. 6 retour à la référence de note en bas de page 6 Site Web du Conseil du partenariat pour le secteur canadien de l'automobile (CPSCA).
  7. 7 retour à la référence de note en bas de page 7 Le Mexique a devancé l'Ontario comme principale zone de production automobile nord-américaine en octobre 2008 lorsqu'il a produit 17 000 véhicules de plus que l'Ontario.
  8. 8 retour à la référence de note en bas de page 8 Lorsque le Projet phare a été annoncé, Michael Grimaldi, président de GMCL, a dit : « Cet investissement de 2,5 milliards de dollars démontre l'engagement solide de GM envers l'industrie automobile canadienne. L'investissement de GM est consacré au présent et à l'avenir alors que nous centrons nos efforts sur de sensationnels nouveaux modèles de voitures et de camions, une plus grande souplesse dans les processus de fabrication, l'environnement, ainsi que la recherche et le développement. Les partenariats qui alimentent le Projet phare sont essentiels pour que nous puissions rivaliser avec succès avec la concurrence dans une industrie qui traverse une période de transformation difficile caractérisée par une surcapacité de production. »
  9. 9 retour à la référence de note en bas de page 9 Fiche d'information. Soutien accordé par le gouvernement au projet Centennial de Ford. Le 29 octobre 2004. Industrie Canada.
  10. 10 retour à la référence de note en bas de page 10 Une nouvelle usine construite sur un terrain n'ayant pas déjà été mis en valeur (en comparaison  de la modernisation ou de la reconstruction d'une usine existante).

3. Objectifs de l'évaluation

La présente évaluation est réalisée afin de fournir aux gestionnaires du programme une indication de la mise en œuvre du programme et de sa réussite initiale. L'évaluation répond à l'exigence soulignée dans le CGRR du programme. Les questions ou les thèmes traités dans l'évaluation comprennent la pertinence ainsi que la conception et la mise en œuvre du programme, la mesure du rendement, et, dans la mesure du possible, la rentabilité. Les questions suivantes ont été incluses dans l'évaluation :

Pertinence

  1. Le PPSI est-il un chevauchement, un double emploi ou un complément d'autres programmes visant à répondre aux besoins de l'industrie de l'automobile?
  2. Le PPSI est-il aligné sur les objectifs du gouvernement du Canada et d'IC?

    Conception et mise en œuvre du programme

  3. Les rôles et les responsabilités du Secteur de l'industrie et du personnel de l'OTI participant aux processus de négociation et de surveillance sont-ils efficaces?
  4. Les processus en place sont-ils efficaces (à savoir processus d'approbation, de négociation, de surveillance, etc.)?

    Système de mesure du rendement

  5. Dans quelle mesure le système de mesure du rendement permanent du PPSI est-il efficace? Quels renseignements seront utiles pour la future reddition de comptes?
    (Cette question devrait également concerner le moment de l'évaluation finale du programme.)

    Succès et progrès

  6. Le PPSI rejoint-il les bénéficiaires visés comme prévu?
  7. Reconnaissant que des résultats pourraient n'être obtenus que dans plusieurs années étant donné la nature du programme, quelles preuves permettent d'affirmer que des résultats ont été obtenus ou seront vraisemblablement obtenus?

    Rentabilité de la mise en œuvre du programme

  8. Le programme dispose-t-il ou disposait-il de ressources suffisantes pour assurer une mise en œuvre adéquate?
  9. Le programme est-il exécuté de façon rentable?

Tel que susmentionné, l'évaluation incluait une question concernant le moment d'une évaluation ultérieure, en réponse aux commentaires contenus dans le CGRR du programme. En conséquence du travail sur le terrain effectué pour cette évaluation et des discussions ultérieures avec le Centre d'excellence en évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, il a été décidé de renoncer à effectuer une autre évaluation de ce programme. Cette décision s'est fondée sur les considérations suivantes :

  • Le PPSI est un programme hérité et ne financera aucun projet additionnel avant qu'il ne prenne fin le 31 mars 2011. Un programme de remplacement pour l'industrie de l'automobile, le Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile, est déjà en place.
  • Cette évaluation inclut une discussion des résultats du programme, et répond aux exigences de la politique d'évaluation pour évaluer le rendement du programme. Étant donné les défis auxquels fait face l'industrie de l'automobile et les changements à grande échelle qui se produiront fort probablement, il serait difficile dans toute évaluation future d'attribuer des résultats ultérieurs au programme.
  • Le programme continuera d'être surveillé par l'entremise de la phase de remboursement des projets. Tout problème important qui surgirait à la phase de remboursement pourrait être couvert par l'entremise du processus d'évaluation.

4. Méthode d'évaluation

La planification de la présente évaluation a débuté en avril 2008 et la collecte et l'analyse des données ont eu lieu entre juin 2008 et février 2009.

Étapes initiales et planification

Les communications initiales constituaient une étape clé dans l'évaluation puisqu'elles préparaient les personnes à interviewer pour l'étude et énonçaient le type de renseignements nécessaires. Des lettres ont d'abord été envoyées au personnel d'IC en août et les premières entrevues ont été réalisées auprès des représentants de l'OTI et de la DGIAT en septembre, ce qui a permis aux évaluateurs de mieux comprendre les projets (y compris l'achèvement des travaux, la mise en œuvre, les questions, etc.) et permis de déterminer les personnes clés à interroger au sein du PPSI et des sociétés. Un premier contact a également été établi auprès de représentants de Ford, de GM et de Toyota afin d'organiser une visite des lieux d'une journée dans chaque société. On a aussi demandé aux représentants des sociétés d'identifier des fonctionnaires municipaux, des gens d'affaires ainsi que d'autres personnes importantes de leurs collectivités respectives et environnantes qui seraient en mesure de discuter des incidences économiques et des autres répercussions du PPSI sur leurs collectivités.

Trois principales sources de données ont été utilisées dans le cadre de la présente évaluation : des entrevues, des visites des lieux, et un examen de la documentation.

Entrevues réalisées auprès d'intervenants clés

Comme l'indique le tableau 2, 38 entrevues ont été réalisées en personne ou par téléphone.

Tableau 2 : Nombre d'entrevues

Nombre d'entrevues qui ont été réalisées en personne ou par téléphone

Personnel du gouvernement fédéral

Personnel du gouvernement de l'Ontario

Représentants de sociétés

Fonctionnaires municipaux et autres représentants communautaires

9

4

12

13

Visite des lieux

Les entrevues réalisées auprès des sociétés ont inclus des visites des lieux aux fins d'observation. Les évaluateurs ont effectué une visite complète des installations de Ford, du nouvel atelier de carrosserie flexible ainsi que du projet de conversion des vapeurs en piles à combustible à grande échelle. Les évaluateurs n'ont pas eu accès à l'installation de GM, mais ont reçu des renseignements détaillés, y compris des photos et d'autres renseignements sur les activités de carrosserie flexible et l'atelier de peinture. Une visite de l'usine de Toyota n'a pas pu être organisée dans le délai requis pour cette évaluation; toutefois, trois entrevues distinctes ont été faites avec des représentants de Toyota par téléconférence.

Examen de la documentation

Un examen de la documentation détaillé a été effectué dans le cadre de l'évaluation. Ce processus comprenait un examen des documents de base du PPSI, de la correspondance, des accords de contributions, des dossiers des sociétés, des dossiers de projet pour les trois projets financés ainsi que pour l'entreprise qui, au moment de l'évaluation, négociait une entente, et des documents énonçant les rôles et responsabilités des différentes parties, des répercussions prévues à court, moyen et long terme des projets, ainsi que des résultats obtenus à ce jour.

haut de la page

4.1 Limites de la méthodologie du PPSI

De nombreux obstacles et limites ont entravé l'évaluation du PPSI.

Facteurs temporels – Le fait que les investissements du PPSI aient un horizon à long terme, en ce qui concerne les accords financiers et les impacts (les périodes de remboursement des accords sont de 10 ans et plus), représente la plus importante limite. Par conséquent, la nature des projets limite l'évaluation aux impacts à plus court terme des projets.

Aussi, au fil de l'évaluation, un important ralentissement s'est fait sentir dans l'industrie nord-américaine de l'automobile, rendant plus difficile l'évaluation des impacts positifs (bien que des impacts positifs aient été observés à court terme).Le noyau de fournisseurs de GM et de Ford est confronté à une perturbation économique, ce qui a rendu difficile la documentation, avec un quelconque degré de confiance, des incidences économiques à court terme sur les fournisseurs du Projet phare et du Projet du centenaire. Il est plus facile de mesurer l'incidence d'une nouvelle usine de montage qui, non seulement, amène de nouveaux emplois directs, mais attire aussi des fournisseurs dans la région.

Manque de données pour l'évaluation de la rentabilité de l'exécution du programme – L'évaluation visait à évaluer la rentabilité de l'exécution du PPSI (p. ex. l'utilisation efficace des ressources en personnel et les répercussions des coûts sur les bénéficiaires (les trois sociétés)). Malheureusement, l'évaluation a déterminé que des systèmes appropriés pour la collecte de données sur ces points n'existaient pas. Ainsi, les seuls renseignements utiles sur la rentabilité de l'exécution du programme étaient des commentaires qualitatifs (c.-à-d. des commentaires formulés lors d'entrevues réalisées auprès de représentants de l'OTI)1.

Lacunes dans la mémoire organisationnelle — Le roulement du personnel, le mouvement du personnel vers d'autres ministères et les départs à la retraite de personnes ayant participé au lancement du PPSI ont créé des lacunes relativement aux renseignements mis à la disposition des évaluateurs. Par exemple, aucun des représentants de la DGIAT interrogés n'a participé aux négociations du PPSI.

Défis des entrevues réalisées auprès des sociétés — Les représentants des sociétés ont été généreux de leur temps en rencontrant les évaluateurs. Cependant, les représentants de certaines sociétés ont répondu plus ouvertement aux questions des évaluateurs que d'autres. Les évaluateurs comprennent que l'obtention de fonds du gouvernement ait pu amener certains représentants à répondre plus prudemment aux questions posées. De même, les évaluateurs ont étudié les dossiers, mais n'ont pas été en mesure d'effectuer des entrevues avec des représentants de l'entreprise ayant pris part à la phase des négociations au moment de l'évaluation.

Défis de la planification de l'évaluation — L'évaluation a été retardée à l'étape de la planification afin d'étudier les enjeux relatifs à la sensibilité commerciale de la documentation des projets et les enjeux connexes de confidentialité. Un autre retard s'est produit au cours de la phase de collecte de données en raison de l'élection fédérale à l'automne de 2008.

Impact des limites — Les limites mentionnées précédemment ont causé certaines difficultés ; cependant, dans l'ensemble, les évaluateurs ont conclu que les données et l'information recueillies étaient suffisantes pour pouvoir évaluer le programme.


[1] Au début de 2009, la DGVE a recueilli des renseignements détaillés sur le temps passé par les représentants de la DGIAT et de l'OTI concernant la surveillance des trois projets du PPSI [ainsi que des données pour un projet en négociation], mais aucune information comparative n'a été recueillie. De même, des éléments de coût clés n'étaient pas disponibles, y compris des coûts pour les fonctions de gestion de portefeuille comme des examens dirigés par le directeur ou l'équipe, des avis et des conseils juridiques, un groupe d'assurance de la qualité des politiques et des documents,  un apport à l'analyse financière ou le temps pour examiner les demandes de remboursement. En l'absence d'information comparant la surveillance du PPSI à celle d'autres projets de PTC, les évaluateurs ont conclu que l'information ne pourrait pas être utilisée pour une évaluation.

5. Constatations

Cette section du rapport présente les constatations de l'évaluation, organisées selon les cinq thèmes principaux, soit la pertinence ainsi que la conception et la mise en œuvre du programme, le système de mesure du rendement, le succès et les progrès, et la rentabilité de l'exécution du programme.

5.1 Pertinence

Cette section s'appuie sur des discussions avec les représentants du gouvernement et des sociétés ainsi que sur l'examen de la documentation afin de contribuer à répondre aux deux questions suivantes :

  1. Le PPSI est-il un chevauchement, un double emploi ou un complément d'autres programmes visant à répondre aux besoins de l'industrie de l'automobile?
  2. Le PPSI est-il aligné sur les objectifs du gouvernement du Canada et d'IC?

Conclusions : Le PPSI a été créé pour permettre au gouvernement fédéral d'appuyer d'importants investissements effectués par les assembleurs de véhicules automobiles. À peu près au même moment, le gouvernement de l'Ontario a créé la Stratégie ontarienne d'investissement dans l'industrie automobile (SOIIA)Note 1 et a versé du financement aux mêmes projetsNote 2. Les deux programmes étaient complémentaires et ont démontré la capacité des deux gouvernements de travailler ensemble afin d'appuyer l'une des plus importantes industries manufacturières du Canada. Les projets du PPSI ont soutenu et fait progresser des initiatives gouvernementales au moyen d'investissements stratégiques dans la recherche industrielle, le développement préconcurrentiel, et les projets d'adaptation et d'adoption de technologies. Ces projets sont alignés grandement sur les objectifs du gouvernement du Canada et d'IC en matière de technologie, d'environnement, de durabilité et de croissance industrielle.

Principales constatations

Tous les représentants d'IC interrogés connaissaient d'autres programmes à l'échelle fédérale et provinciale visant l'industrie de l'automobile, notamment le Programme des adhérents pionniers de l'hydrogène. Cependant, tous ces membres du personnel d'IC ont affirmé que le PPSI n'était pas un double emploi d'autres programmes des gouvernements fédéral et provinciaux, mais que les programmes étaient plutôt complémentaires. Les discussions avec les représentants de la SOIIA et des sociétés ont confirmé que la SOIIA et le PPSI se complétaient et offraient des incitatifs mutuels amenant toutes les parties à effectuer des investissements. Lorsqu'il y a un potentiel de chevauchement, les « règles de cumul » du gouvernement du Canada empêchent la situation de se produire. Les données externes, recueillies principalement auprès des représentants des sociétés, indiquaient également un chevauchement très limité, voire aucun, entre le PPSI et d'autres programmes.

L'examen de la documentation d'IC a confirmé que les programmes fédéraux et provinciaux ne faisaient pas double emploi. Précisément, les modalités du PPSI indiquaient que le programme appuie les initiatives du gouvernement fédéral au moyen d'investissements stratégiques dans la recherche industrielle, le développement préconcurrentiel, et les projets d'adaptation et d'adoption des technologies proposés par des firmes du secteur de l'automobile afin d'encourager les investissements privés, ce qui diffère d'autres projets apparemment similaires tels que le programme du gouvernement de l'Ontario, lequel appuie les projets qui font principalement progresser les compétences et la formation, une tâche ne faisant pas partie des objectifs du PPSINote 3.

Du point de vue des représentants des sociétés, il existait une division claire des éléments des projets financés dans le cadre de chaque programme (aucun élément d'immobilisations n'a été financé en double), et l'Ontario se concentrait davantage sur la formation et l'emploi. Dans leurs commentaires, les sociétés ont notamment mentionné ce qui suit :

« Il existe différents types de programmes. De notre point de vue, nous voulions trouver un bon projet d'investissement offrant quelque chose de différent auprès de chaque palier de gouvernement. »

Un vaste éventail de données appuyait l'évaluation selon laquelle le PPSI s'aligne grandement sur les objectifs du gouvernement du Canada et d'Industrie Canada. Les personnes interrogées étaient unanimes, disant que le PPSI s'harmonisait avec les objectifs du gouvernement du Canada (p. ex. promouvoir l'économie du savoir, accroître la compétitivité et la productivité de l'industrie, et promouvoir la durabilité environnementale et économique). Les commentaires incluaient ce qui suit :

« La transformation vers une «usine de montage souple» accroîtra considérablement la productivité et, partant, la compétitivité … [l'investissement dans le PPSI] contribue à la viabilité économique en transformant une usine qui est maintenant une pierre angulaire dans le réseau de Ford ».

« Sur le plan de l'innovation, l'équipement dans lequel nous avons investi, particulièrement dans l'atelier de peinture, est un fait unique et est installé pour la première fois à l'extérieur du Japon… C'est véritablement une première mondiale. Atelier « d'avant-garde » n'est pas une description assez forte… Avec le temps, cette usine pourrait devenir l'une des plus innovatrices au monde. »

Industrie Canada, par l'intermédiaire de la Loi sur Industrie Canada, a le mandat d'« accroître la compétitivité de l'industrie, des biens et des services canadiens sur le plan international et faciliter l'adaptation aux situations intérieure et internationale ». Les projets du PPSI sont également liés à la stratégie ministérielle visant à favoriser l'économie du savoir par l'entremise de recherche et d'innovation accrues.Note 4

La documentation examinée soutenait également que le PPSI allait dans le sens des objectifs fédéraux. Par exemple, les objectifs technologiques ont été exprimés par la technologie de conversion des vapeurs en piles à combustible, les installations de fabrication flexible, et le principe de la « technologie nouvelle au Canada ». Les objectifs environnementaux se sont traduits par la réduction des émissions de dioxyde de carbone et de COV dans le processus de fabrication (p. ex. nouvel atelier de peinture et technologie des piles à combustible et de la technologie de gestion active des combustibles), la réduction de la consommation de gaz naturel, l'établissement de centres de recyclage dans les usines, et la production de véhicules à émissions de gaz à effet de serre réduites. Les retombées économiques se sont manifestées par le maintien des emplois, la création de nouveaux emplois, l'augmentation des recettes fiscales et la création d'emplois indirects (p. ex. construction, fabrication de pièces, etc.).Note 5

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5.2 Conception et mise en œuvre du programme

Les entrevues et l'examen de la documentation ont servi à établir les constatations de cette section.

3.
Les rôles et les responsabilités du Secteur de l'industrie et de l'OTI participant aux processus de négociation et de surveillance sont-ils efficients?
4.
Les processus en place sont-ils efficaces (p. ex. négociation, etc.)?

Conclusions : La conception du programme a permis d'attribuer des fonds aux projets du PPSI. Bien que les négociations aient été longues et aient parfois provoqué des frustrations de la part des négociateurs d'IC et des sociétés, les trois projets ont été négociés avec succès et ils ont été exécutés dans les délais convenus. L'expérience tirée du programme semble indiquer qu'il est important que toutes les discussions et négociations se déroulent au sein d'une même direction générale, dans la mesure du possible, afin de faciliter le processus de négociation. On a adopté cette approche pour le programme du Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile (FISA).

Principales constatations

Rôles et responsabilités

Les entrevues et les documents révélaient que les représentants de la DGIAT avaient participé au processus de négociation et que le personnel de l'OTI avait participé au processus de surveillanceNote 6. Les représentants de la DGIAT ont d'abord engagé des consultations auprès des sociétés et, en cours de route, les représentants de l'OTI ont pris part aux discussions. Un examen des courriels suggérait également que, au début des discussions avec les sociétés, la plupart des conservations avaient eu lieu avec des représentants du Secteur de l'industrie (DGIAT).

Presque tous les fonctionnaires d'IC interrogés ont trouvé difficile de commenter l'efficacité des rôles et des responsabilités du Secteur de l'industrie et de l'OTI. Plus de la moitié des fonctionnaires d'IC interrogés estimaient que les rôles et les responsabilités du Secteur de l'industrie et du personnel de l'OTI étaient clairement définis, alors que d'autres ont trouvé difficile de commenter. Aucun n'a pu commenter la clarté du processus de négociation puisqu'aucun d'entre eux n'a participé au processus (ce qui démontre le taux élevé de roulement du personnel constaté par les évaluateurs dans ces unités d'IC (retraites et mutations de représentants clés)). Plus de la moitié des personnes interrogées considéraient que le processus de surveillance était assez ou très clair. La relation de travail entre le Secteur de l'industrie et l'OTI était satisfaisante, plus de la moitié des personnes interrogées se disant « assez satisfaits » et, au plus, « très satisfaits ». Certains commentaires formulés par le personnel d'IC illustrant ce qui précède comprennent les suivants :

« Je crois que lorsque j'ai accepté le projet, les rôles et les responsabilités étaient clairement définis, mais nous ne participions pas au processus de négociation, ce qui a rendu la phase initiale du projet peu claire. »

« Nous aurions pu être plus clairs dès le départ si tout le monde avait participé dès le commencement plutôt que de s'engager dans le projet et de s'en retirer continuellement. »

La communication entre les représentants du Secteur de l'industrie et ceux de l'OTI également s'est améliorée au fil de la mise en œuvre du PPSI. Même si la question ne leur avait pas encore été posée, certains représentants des sociétés ont tout de même commenté leur relation de travail avec le Secteur de l'industrie et les représentants de l'OTI au cours de la discussion sur l'évolution de leurs projets. On s'entendait généralement pour dire que les relations de travail se sont améliorées au fil du temps. Quelques représentants des sociétés ont aussi indiqué qu'il était plus facile de travailler avec le gouvernement provincial qu'avec le gouvernement fédéralNote 7, et ont dit avoir eu, à certains moments au cours du projet, des contacts limités, voire aucun, avec le personnel d'IC. L'un deux a fait le commentaire suivant :

« Les choses ont été beaucoup plus faciles avec la province parce qu'elle a établi un programme conçu pour l'industrie de l'automobile et formé un groupe spécialisé d'intervenants de l'industrie pour administrer le programme. »

Les représentants des sociétés ont également fait des commentaires sur le déroulement de leurs projets et le processus de négociation prolongé qui avait créé du travail supplémentaire. Par exemple :

« La discussion des modalités de l'entente a eu lieu avec Industrie Canada. Ensuite est venu PTC de l'OTI et au début on avait de la difficulté à faire concorder les modalités convenues avec IC avec les exigences passe-partout de PTC de l'OTI en matière de reddition de comptes. »

« Les changements touchant le personnel d'IC n'ont pas retardé le projet, mais ont retardé la signature de l'entente, ce qui a eu des impacts importants. La lettre d'intention a été rédigée au moins un an avant que l'entente ne soit signée. Elle aurait dû l'être dans un délai de six mois si ce n'était pas des changements touchant le personnel. Cette situation a eu un impact puisqu'on ne peut réclamer qu'à partir de la date de la signature de l'entente. En raison de ce retard, une partie de ce que nous avions prévu réclamer à l'origine pour le projet dans le cadre du financement fédéral est devenue inadmissible. Nous avons dû établir une nouvelle combinaison de demandes d'équipement. »

L'examen des documents a fourni des renseignements sur la délimitation des rôles et des responsabilités entre le Secteur de l'industrie et l'OTI dans certains cas (c.-à-d. qui a préparé le DDI ou une note à l'intention du ministre de l'Industrie) mais un document précis définissant clairement le rôle de chaque groupe n'existait pas. La correspondance par courriel a révélé aussi quelques difficultés de communication entre les deux directions générales au début du processus.

Au bout du compte, les données recueillies n'ont pas permis de répondre entièrement à la question de l'efficacité des processus. Un important roulement du personnel d'IC et le manque de disponibilité d'autres membres ont entravé l'examen de certaines questions.

Cependant, le fait que différentes personnes et sections aient participé aux étapes allant des négociations à la surveillance laissait croire que des renseignements étaient perdus entre chaque étape. Quels que soient le manque de clarté concernant les responsabilités entre la DGIAT et l'OTI et la participation parfois irrégulière des représentants des deux unités lors des négociations, la politique actuelle vise à maintenir une approche davantage intégrée de toutes les discussions avec l'industrie de l'automobile.

Processus

Puisque le PPSI a été créé précisément pour financer des investissements à grande échelle dans le secteur de l'automobile, la durée des négociations des projets n'a pas été jugée un problème inhabituel, bien que les sociétés aient considéré certains aspects du processus frustrant. Les entrevues n'ont pas permis aux évaluateurs de déterminer l'efficacité du processus de négociation parce que personnel d'IC interviewé n'avait pas participé aux aspects clés des négociations, et les documents étaient ambigus relativement aux rôles. Sans donnée comparant le processus du PPSI à d'autres projets de l'OTI, il est difficile d'évaluer l'efficacité des processus, à l'exception du succès évident des négociations. Les opinions du personnel d'IC sur l'efficacité des exigences relatives à la surveillance et à la reddition de comptes variaient. Aussi, aucun des fonctionnaires d'IC interrogés n'a pu évaluer l'efficacité des interactions entre les sociétés et les représentants du gouvernement. Enfin, aucune des personnes interrogées n'a été en mesure de donner une opinion sur les étapes initiales de la coordination entre les programmes de financement fédéraux et provinciaux. Cependant, le personnel d'IC était très positif quant à l'efficacité du processus de surveillance.

Selon les représentants de la SOIIA, certains aspects de la gestion du PPSI ont à la fois entravé et facilité la gestion des projets. Les représentants de la SOIIA insistaient sur le fait que les communications sous forme de réunions annuelles de toutes les parties facilitaient grandement la gestion des projets autant pour le PPSI que la SOIIA. Ces représentants considéraient que la dotation et les calendriers discordants d'IC et de la SOIIA ont parfois fait obstacle à une gestion efficace. Les représentants de la SOIIA interrogés estimaient que la meilleure communication possible tout au long des projets était extrêmement avantageuse.

« La collaboration axée sur les communications est le plus important facteur. Les réunions d'examen annuelles avec les sociétés sont très utiles puisque nous pouvons échanger des renseignements avec des collègues fédéraux. »

Les représentants des sociétés ont évalué de façon généralement positive l'exécution du PPSI. Selon les représentants de deux des sociétés, il a été difficile de bien saisir les protocoles de reddition de comptes au début, surtout lorsque le projet a été transféré à l'OTI à la suite des négociations avec le Secteur de l'industrie. Selon un représentant d'une société, il existait initialement un écart entre les documents demandés par l'OTI et la portée du projet. Cependant, ces défis avaient été relevés avec succès, et un bon système de reddition de comptes était maintenant en place relativement au PPSI et à la SOIIA. Dans l'ensemble, on estimait que le processus initial de négociation s'était bien déroulé.

Les documents d'IC examinés faisaient également état des difficultés et des réussites au cours des processus. Tel que noté précédemment, une vaste analyse de la correspondance par courriel entre les différentes directions générales montre qu'on a éprouvé des difficultés lors de la phase de négociation du projet. Les sociétés, l'OTI et le Secteur de l'industrie auraient été tenus à l'écart des conversations à différentes étapes du processus. Toutefois, les documents relatifs au projet démontrent que les sociétés étaient reconnaissantes du temps consacré par les employés de l'OTI tout au long du processus de négociation. Un représentant d'une société interrogé a formulé le commentaire suivant : « Lors de l'établissement du contrat, les mêmes personnes ont participé tout au long du processus, ce qui a été efficace. Le processus de négociation s'est bien déroulé. »

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5.3 Mesure du rendement

Cet aspect précis incluait une question :

5.
Dans quelle mesure le système de mesure du rendement permanent du PPSI est-il efficace ? Quels renseignements seront utiles pour une future évaluation? (Cette question devrait également concerner le moment de l'évaluation finale du programme).

Conclusions : les évaluateurs ont constaté qu'aucun système de mesure du rendement n'était en place au sens habituel du terme pour l'ensemble du programme. Bien que des données aient été recueillies régulièrement, cette information n'a pas été compilée en une évaluation de l'ensemble du programme. Cependant, une reddition de comptes de haut niveau a été faite par deux des sociétés, ce qui a été considéré comme positif. Pour le troisième projet, la reddition de comptes ne faisait que commencer au moment de l'évaluation et, par conséquent, il n'était pas possible d'évaluer le niveau de rapport. La plupart des difficultés des sociétés relativement aux exigences de reddition de comptes ont été réglées. Ceci étant dit, la création de formulaires de reddition de comptes normalisés faciliterait la collecte d'information sur le rendement et assureraient l'uniformité pour tous les projets.

Bien qu'on se soit efforcé de déterminer le moment approprié de l'évaluation finale du programme, en conséquence du travail sur le terrain effectué pour cette évaluation et des discussions ultérieures avec le Centre d'excellence en évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, il a été décidé de renoncer à effectuer une autre évaluation de ce programme. Cette décision s'est fondée sur les considérations suivantes :

  • Le PPSI est un programme hérité et ne financera aucun projet additionnel avant qu'il ne prenne fin le 31 mars 2011. Un programme de remplacement pour l'industrie de l'automobile, le Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile, est déjà en place.
  • Cette évaluation inclut une discussion des résultats du programme, et répond aux exigences de la politique d'évaluation pour évaluer le rendement du programme. Étant donné les défis auxquels fait face l'industrie de l'automobile et les changements à grande échelle qui se produiront fort probablement, il serait difficile dans toute évaluation future d'attribuer des résultats ultérieurs au programme.
  • Le programme continuera d'être surveillé par l'entremise de la phase de remboursement des projets. Tout problème important qui surgirait à la phase de remboursement pourrait être couvert par l'entremise du processus d'évaluation.

Principales constatations

Selon les données recueillies à partir de l'examen de la documentation et des entrevues, aucun système de mesure du rendement n'est en place pour l'ensemble du PPSI, bien qu'un CGRR détaillé ait été établi (un facteur positif compensatoire veut qu'on ait demandé aux sociétés de respecter rigoureusement la communication de données clés nécessaires à la mesure du rendement).

Les documents tels que les rapports d'étape, les demandes de remboursement et les rapports de mise à jour ont fait la lumière sur la qualité du rendement à l'échelle du projet. Quatre types de rapports étaient exigés pour chaque décision de financement. Les sociétés devaient soumettre des demandes de remboursement, un examen annuel, des rapports d'étape, et une mise à jour annuelle des renseignements. Des rapports trimestriels étaient disponibles pour deux des projets. Dans ces rapports, les sociétés précisaient les progrès réalisés au cours du trimestre quant à une variété de composantes pour l'ensemble du projet et au nombre d'emplois créés ou maintenus. Ces rapports trimestriels étaient soumis dans le cadre du processus de réclamation. Bien qu'ils contiennent plus ou moins les mêmes renseignements, la forme diffère entre les deux sociétés qui ont remis des rapports régulièrement.

Les entrevues réalisées auprès des représentants des sociétés ont révélé une satisfaction générale du processus de reddition de comptes dans son état actuel, bien qu'il y ait eu certains défis « au démarrage ». Le respect des exigences en matière de reddition de comptes de l'OTI et la coordination de la production de rapports à l'intention des deux ordres de gouvernement pour les deux programmes complémentaires (PPSI et SOIIA) se sont avérés difficiles au début. Cependant, les sociétés ont apprécié la flexibilité du PPSI et la volonté du personnel de l'OTI de travailler avec elles pour résoudre les difficultés. Toutefois, une société estimait que l'OTI avait tendance à demander plus de renseignements que ne le prévoyait l'entente contractuelle.

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5.4 Succès et progrèsNote 8

Pour répondre aux deux questions suivantes, l'évaluation a tenu compte de la documentation disponible, des entrevues et des visites des lieux.

6.
Le PPSI rejoint-il les bénéficiaires visés comme prévu?
7.
Reconnaissant que des résultats pourraient n'être obtenus que dans plusieurs années étant donné la nature du programme, quelles preuves permettent d'affirmer que des résultats ont été obtenus ou seront vraisemblablement obtenus?

Conclusions : Le PPSI a les incidences technologiques et économiques voulues, profitant aux collectivités, à l'industrie et aux travailleurs. Les différentes données soulignaient toutes la réalisation initiale des objectifs, y compris l'établissement d'usines d'assemblage modernes, et dans le cas de Toyota précisément, une hausse de l'emploi grâce à l'ouverture de sa nouvelle usine. La durabilité de ces résultats demeure une question ouverte étant donné la situation actuelle dans l'industrie de l'automobile.

Principales constatations

Bénéficiaires visés

Les constatations globales découlant de toutes les sources révèlent que les bénéficiaires visés ont profité d'importants avantages. Les fonctionnaires d'IC interrogés ont indiqué que les projets du PPSI, bien qu'à leurs balbutiements, ont rejoint bon nombre des bénéficiaires visés et apporteront d'autres avantages. Les représentants d'IC interrogés ont laissé entendre que le PPSI

(a)
a facilité aux bénéficiaires le développement de nouveaux produits, processus, services ou applications
(b)
a permis ou permet de faire croître et de renforcer les firmes bénéficiaires;
(c)
a permis ou permet d'adopter des technologies et de les diffuser à l'industrie de l'automobile au-delà des sociétés d'assemblage;
(d)
a accru la croissance économique pour le Canada;
(e)
permet de créer ou de maintenir des emplois et de la richesse au Canada;
(f)
a permis ou permet d'appuyer le développement durable; et
(g)
a profité aux municipalités.

Dans l'ensemble, les personnes interrogées estimaient que le PPSI a profité, ou profitera, aux travailleurs et aux syndicats. Les commentaires favorables formulés par le personnel d'IC comprennent les suivants :

« Par exemple, les ateliers de peinture devraient être à la fine pointe de la technologie et les processus n'ont jamais été utilisés au Canada avant ces projets. »

« Le PPSI est très certainement avantageux. Par exemple, trois ou quatre fournisseurs ont construit des installations d'approvisionnement tout près de l'usine de Toyota. »

« Sur le plan environnemental, ces entreprises vont très bien. Par exemple, toutes les nouvelles usines présentent d'importants avantages pour l'environnement et peuvent fabriquer des automobiles plus vertes. »

Les représentants de la SOIIA interrogés estimaient que le PPSI rejoint les bénéficiaires visés. Tous ces représentants estimaient que les contributions du PPSI ont eu des impacts positifs sur les sociétés, l'industrie et les collectivités canadiennes précises touchées et les collectivités voisines. Au nombre des commentaires illustrant les opinions précédentes du personnel de la SOIIA, le commentaire suivant :

« [La SOIIA] aurait été là, mais aurait-elle été suffisante pour que les projets puissent être mis en œuvre [sans le PPSI]? Probablement pas. »

Ces constatations ont été corroborées par l'examen de la documentation. Les documents d'IC ont indiqué que les projets du PPSI sont en voie de joindre les bénéficiaires visés, notamment en ce qui a trait à la création d'emplois. Ces efforts de création d'emplois ont aussi été considérés comme étant reliés aux objectifs de compétences de haut ni veau, un objectif de la SOIIA.

Résultats atteints

Tous les représentants de la SOIIA interrogés estimaient que le PPSI a renforcé les firmes bénéficiaires et que des technologies ont été adoptées et diffusées au-delà des firmes bénéficiaires. Tous ces représentants estimaient que l'économie au Canada a connu une hausse et que le développement durable a été favorisé. Les commentaires suivants illustrent les opinions précédentes du personnel de la SOIIA :

« C'est la combinaison du mandat de production et de la flexibilité des usines qui les rend plus efficaces, et les sociétés sont ainsi moins susceptibles de les fermer. Grâce à ces installations, nous avons fait progresser les grandes installations en Amérique du Nord, ce qui nous aide à négocier le rétablissement de l'industrie. »

Les représentants des sociétés l'ont confirmé. Ils ont fourni des renseignements détaillés sur les résultats positifs découlant des investissements du PPSI, surtout en ce qui a trait à la production flexible des deux usines d'assemblage rénovées ; ces investissements avaient sensiblement renforcé leurs usines et offert un certain degré de « protection » au cours de la restructuration actuelle de l'industrie. La visite sur place a permis de constater des améliorations résultant de l'établissement d'installations de fabrication souples qui devraient apporter des avantages économiques et technologiques à l'entreprise. Ils ont tous dit que la réalisation de leurs projets n'aurait pas été possible sans le soutien du PPSI et que les investissements ont permis aux usines d'être très concurrentielles et productives au sein de leurs propres réseaux d'installations.

Bien qu'elle ait atteint ses objectifs d'emploi en vertu des ententes de la SOIIA et du PPSI, une société a indiqué qu'il serait difficile de prendre des engagements futurs similaires advenant la conclusion aujourd'hui d'une nouvelle entente étant donné la perturbation économique. Les commentaires formulés par les représentants des sociétés qui appuient les déclarations qui précèdent comprennent les suivants :

« Chaque fois que nous avons un investissement aussi important, je pense que nous solidifions l'assise manufacturière. Cet investissement a précédé une crise importante alors que les Trois Grands de Détroit ont commencé à avoir des problèmes et, cet investissement a réellement aidé à sauver cette assise manufacturière…. »

« Il s'agissait d'un investissement essentiel. Nous avions besoin de la chaîne de montage souple pour s'adapter aux nouvelles réalités. Ainsi, l'usine d'Oshawa de GM est plus concurrentielle et nous sommes en meilleure position pour soumissionner pour des nouveaux mandats de production … nous avons une meilleure chance d'être concurrentiel dans l'avenir. »

« Il est difficile de réfléchir aux futurs avantages pour le moment. Oui, de nombreuses activités visaient certainement à apporter des avantages au Canada. L'usine est-elle plus concurrentielle en conséquence ? Oui, elle est plus concurrentielle. On a beaucoup investi dans le perfectionnement des compétences et encouragé les activités novatrices. »

Les entrevues réalisées auprès des représentants de la collectivité étaient en général positives quant aux réussites actuelles et futures du programme. L'une des personnes interrogées a dit que les investissements dans les projets de Woodstock avaient créé de nombreux emplois directs et indirects, aidant ainsi grandement l'économie locale, faisant remarquer que de nombreux nouveaux fabricants de pièces s'étaient installés dans la région à la suite des investissements du PPSI. Selon une autre personne : « Le projet était une bonne initiative et un bon investissement pour le gouvernement. De notre point de vue, le projet a fait beaucoup pour notre collectivité et a mis en œuvre certains changements importants de longue durée. »  Cependant, lorsque l'on a demandé aux représentants des sociétés à quels avantages ils s'attendaient au cours des cinq prochaines années, et même plus, ils ont tous parlé des incertitudes économiques auxquelles est présentement confrontée l'industrie de l'automobile, autant en Amérique du Nord qu'à l'échelle mondiale, et dit qu'il était difficile de faire des prévisions.

Plusieurs représentants de la collectivité ont indiqué que l'industrie de l'automobile dans le sud de l'Ontario serait encore plus mal en point en cette période de ralentissement économique si ce n'était des investissements du PPSI et de la SOIIA.

Selon un autre représentant de la collectivité, le Projet phare a engendré la construction d'installations de recherche de pointe à l'Institut universitaire de technologie de l'Ontario (IUTO), créé 20 postes techniques à temps plein, et permis l'embauche de membres du personnel enseignant supplémentaires. Il a fait remarquer que la nouvelle tendance des sociétés à créer, avec l'aide du gouvernement, des centres de recherche, de conception et de développement automobile au Canada a donné à l'industrie canadienne de l'automobile un avantage concurrentiel, ce qui représente un grand pas dans la bonne direction. Le Centre d'excellence de l'automobile (CEA) de l'IUTO, en partenariat avec GM et d'autres sociétés, permettra d'établir un nouveau type d'économie en matière d'automobile en Ontario reposant sur l'industrie existante, mais adaptée à la production de véhicules à forte valeur ajoutée.

Les représentants syndicaux des usines de Ford à Oakville et de GM à Oshawa et un représentant du bureau national des Travailleurs canadiens de l'automobile (TCA) ont tous commenté favorablement l'impact des investissements.

« Nous étions en faveur des investissements chez GM et Ford et avons appuyé publiquement l'investissement de Toyota, même si nous ne représentons pas les travailleurs de Toyota. Ces possibilités d'investissement étaient importantes. »

« En ayant établi le programme pour attirer de nouveaux investissements, nous sommes dans une bien meilleure position. Nous possédons maintenant plusieurs usines modernes et flexibles qui seront bien placées lors du rétablissement de l'industrie. »

L'examen des documents a révélé que de nouvelles technologies de peinture ont été développées et mises en œuvre afin de profiter à l'industrie de l'automobile, l'atelier de carrosserie flexible d'Oakville est terminé, et la technologie de fabrication de pointe C-Flex à Oshawa devrait être complétée au début de 2009Note 9. Les remboursements du PPSI ne commenceront pas avant trois à cinq ans (en supposant qu'aucun délai ne soit demandé en raison des difficultés financières auxquelles les assembleurs de véhicules sont présentement confrontés)Note 10. Un échantillon des documents d'IC révèle que les projets suivent tous leur cours ou sont terminés, et qu'un certain nombre des objectifs d'emploi ont été atteints malgré le ralentissement économique actuel. La fermeture de l'usine de camions d'Oshawa de GMCL aurait activé la disposition relative au remboursement anticipé de l'entente Beacon. Cependant, en septembre 2008, le ministre a convenu de renoncer à cette disposition en échange d'un nouvel investissement de 290 millions de dollars de la part de la société dans le projet Pathway de GMNote 11.

Évaluer l'impact d'un investissement en installations nouvelles est plus facile que de mesurer ou d'évaluer l'impact de l'introduction de nouvelles technologies et de processus de fabrication flexible. Une nouvelle usine d'assemblage non seulement crée des emplois directs, mais attire également des fournisseurs avec lesquels l'assembleur entretient une relation. L'établissement de nombreux nouveaux fournisseurs et l'agrandissement de certaines autres sociétés dans la région de Woodstock, en plus des emplois créés, peuvent être documentés, tout comme les autres impacts dérivés (p. ex. augmentation de l'assiette fiscale municipale).

En convertissant les usines existantes à la production flexible dans le cadre d'une revitalisation, il est peu probable qu'un grand nombre d'emplois soit créé autant à l'usine d'assemblage (l'objectif même de l'amélioration technologique est d'accroître l'efficacité et la productivité de la main-d'œuvre, réduisant ainsi vraisemblablement le nombre total de travailleurs nécessaires) que parmi le noyau de fournisseurs. La meilleure façon d'évaluer l'impact de tels investissements consiste à déterminer la mesure dans laquelle les taux de productivité et d'utilisation de la capacité augmentent, assurant ainsi la compétitivité à long terme de l'usine d'assemblage d'attirer de nouveaux mandats de produits et de conserver les emplois.

Dans la plus récente édition (2008) de l'influent Harbour Report, le CAO de Ford s'est classé au deuxième rang des usines d'assemblage de véhicules s'étant le plus améliorées en Amérique du Nord en 2007 en ce qui a trait à la productivité de la main-d'œuvre (mesurée selon les heures par véhicule), enregistrant une amélioration d'une année à l'autre de 38,4 p. 100. Le taux d'utilisation de la capacité de l'usine en 2007 était de 93 p. 100, ce qui représentait une amélioration très importante par rapport à 2006 et la qualité de la mise en marché des nouveaux véhicules égalait celle de Toyota et de Honda.

Dans l'ensemble, les objectifs initiaux des projets suivent leur cours ou ont été atteints et certains des objectifs d'emploi ont été atteints, bien que les réductions générales de la production de véhicules modéreront le nombre d'emplois à court et moyen terme en raison du ralentissement économique actuel.

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5.5 Rentabilité de l'exécution du programme

Les questions clés étaient les suivantes :

8.
Le programme dispose-t-il ou disposait-il de ressources suffisantes pour assurer une exécution adéquate?
9.
Le programme est-il exécuté de façon rentable?

Conclusions : Les renseignements tirés des entrevues laissaient croire que les ressources étaient satisfaisantes pour la répartition et la surveillance du financement du PPSI. Cependant, les écarts relatifs à la coparticipation des différentes unités d'IC à toutes les étapes des projets (des négociations à la surveillance) ont pu refléter un manque de ressources. Aussi, le roulement fréquent du pe rsonnel a entraîné un manque d'efficacité puisque les nouveaux responsables devaient se mettre au courant des dossiers. Toutefois, sans donnée comparative sur le temps consacré à la surveillance d'autres projets de l'OTI, il est impossible de tirer des conclusions fermes quant au caractère adéquat des ressources disponibles pour la surveillance du financement du PPSI. Dans l'ensemble, aucune réponse définitive n'a pu être donnée à la question sur la rentabilité.

Principales constatations

En règle générale, les renseignements disponibles indiquaient que les ressources étaient satisfaisantes pour la surveillance du programme et la répartition du financement du PPSI, bien que, comme mentionné ci-après, les questions de ressources humaines aient eu un impact sur la surveillance du projet. Aucune donnée n'a été recueillie quant au nombre d'heures normalement requises pour surveiller de tels projets. L'évaluation ne peut donc être réalisée qu'en se fondant sur les renseignements obtenus lors des entrevues.

Certains des fonctionnaires d'IC interrogés n'ont pas pu commenter le caractère adéquat des ressources d'IC pour l'exécution du PPSI. Des représentants de l'OTI interrogés ont mentionné que chaque responsable se voit confier un certain nombre de dossiers dont il a la responsabilité, mais aucun n'a indiqué si leurs dossiers relatifs au PPSI avaient pris plus ou moins de leur temps que les autres dossiers de projet de l'OTI. Le roulement du personnel et le nombre moins élevé d'employés à l'OTI lors de l'évaluation comparativement à l'année précédente ont eu un impact sur la surveillance du projet.

Les représentants des sociétés interrogés étaient généralement satisfaits de la disponibilité et des ressources d'IC et ont commenté favorablement les relations dont ils ont bénéficié avec le personnel de l'OTI. Les commentaires formulés lors des entrevues auprès des sociétés comprennent les suivants :

« Nous avons eu une relation bonne et positive avec l'OTI une fois que la portée du projet a été établie. Nous avons négocié avec le gouvernement fédéral un an avant la conclusion de l'entente avec la province. »

« Nous voulons souligner que la société a grandement apprécié le soutien reçu par l'intermédiaire de l'OTI. L'investissement du PPSI est une réussite totale. »

La rentabilité de l'exécution du programme n'a pas encore été examinée en détail puisque aucune donnée fournie ne permet aux évaluateurs d'étudier définitivement la question. Certains renseignements sur le sujet découlaient des entrevues. Les fonctionnaires d'IC interrogés estimaient que les coûts d'administration du PPSI étaient comparables à ceux d'autres programmes fédéraux.

« En utilisant une organisation déjà établie ayant en place du personnel qualifié, le PPSI a été rentable. »

« Les coûts d'administration de PTC de l'OTI ont été mesurés il y a des années : ils se chiffrent à 3 p. 100 des coûts de fonctionnement, alors que d'autres programmes sont à 7 p. 100. »

Aucun renseignement n'a été obtenu à partir de l'examen de la documentation permettant d'évaluer la rentabilité du PPSI. Toutefois, l'OTI a fourni des données estimatives sur les ETP,Note 12 les frais de déplacement et les salaires.


Notes en bas de page

  1. 1 retour à la référence de note en bas de page 1 Stratégie lancée en 2004 par le gouvernement de l'Ontario qui y a affecté 500 millions de dollars pour renforcer la compétitivité de l'industrie et former les travailleurs. En particulier, l'investissement visait à soutenir l'investissement du secteur privé dans : l'acquisition de compétences, l'innovation et la recherche; l'amélioration des infrastructures, les économies d'énergie et les technologies environnementales. (Tiré du site Web du ministère du Développement économique et du commerce).
  2. 2 retour à la référence de note en bas de page 2 Il faut noter que la SOIIA a également financé des projets autres que les trois cofinancés avec le PPSI. Les autres projets financés par la SOIIA comprennent ceux de Ford, de Daimler Chrysler, de Navistar ainsi que de nombreux fabricants de composants d'automobiles.
  3. 3 retour à la référence de note en bas de page 3 www.investinontario.com
  4. 4 retour à la référence de note en bas de page 4 Le PPSI contribue à l'atteinte des résultats stratégiques du Ministère : « les sciences et la technologie, les connaissances et l'innovation sont les moteurs efficaces d'une économie canadienne vigoureuse. »
  5. 5 retour à la référence de note en bas de page 5 Les documents indiquaient également que le PPSI a contribué aux objectifs stratégiques d'IC (tels qu'énoncés lors de la création du PPSI) : nouveaux emplois directs et indirects, croissance industrielle, économie novatrice par l'adoption de nouvelles technologies (p. ex. nouvelle technologie de peinture et de fabrication de pointe), industrie concurrentielle et collectivités durables (avantages environnementaux et nouvelle technologie propre).
  6. 6 retour à la référence de note en bas de page 6 Il convient de noter que l'OTI et la DGIAT sont deux directions générales distinctes au sein d'Industrie Canada qui relèvent de deux sous-ministres adjoints distincts (SMA).
  7. 7 retour à la référence de note en bas de page 7 Tiré des dossiers du PPSI.
  8. 8 retour à la référence de note en bas de page 8 Cette section du rapport vise à déterminer les résultats obtenus par l'entremise du financement du PPSI. Toutefois, la taille et la portée des projets vont au-delà du financement reçu par l'entremise du PPSI. On doit tenir compte de ce fait lors de la lecture de cette section du rapport.
  9. 9 retour à la référence de note en bas de page 9 Tiré des dossiers du PPSI.
  10. 10 retour à la référence de note en bas de page 10 Tiré des dossiers du PPSI.
  11. 11 retour à la référence de note en bas de page 11 Échange de lettres entre Industrie Canada et General Motors du Canada Limité, communiqué d'Industrie Canada, 6 septembre 2008.
  12. 12 retour à la référence de note en bas de page 12 L'équivalent temps plein (ETP) est le ratio entre les heures de travail assignées et les heures de travail prédéterminées.

6. Conclusions

Les résultats de l'évaluation indiquent que le PPSI est pertinent, que la conception et la mise en œuvre du programme sont appropriées, et qu'il a atteint ses objectifs à court terme, comme en témoignent les nombreuses réussites signalées. Les entrevues réalisées auprès des représentants des sociétés, ainsi que les visites d'usines ont renforcé ces constatations, tout comme les entrevues réalisées auprès des représentants communautaires et syndicaux.

Plus précisément, les résultats indiquent ce qui suit.

  • Le PPSI et les programmes de l'Ontario étaient jugés complémentaires, chacun visant à appuyer des aspects distincts de leurs projets globaux.
  • Le PPSI était bien aligné sur les objectifs du gouvernement du Canada et d'IC au moment de l'élaboration du programme, notamment la promotion d'une économie axée sur l'innovation et le savoir, l'amélioration de la compétitivité et de la productivité de l'industrie, et la promotion de la durabilité environnementale et économique.
  • Le processus global d'attribution des fonds du PPSI semble avoir été efficace. Cependant, aucune conclusion définitive n'a pu être tirée quant à la rentabilité globale du PPSI, y compris la surveillance.
  • Il n'existe aucun système officiel de mesure du rendement pour l'ensemble du PPSI (avec un regroupement des mesures pour l'ensemble du PPSI), bien que la reddition de comptes par projet ait été raisonnablement approfondie. Au moins deux des sociétés ont connu des difficultés au départ en tentant de faire concorder leur projet, tel que négocié avec IC, avec les protocoles de reddition de comptes utilisés par l'OTI. Cependant, le processus de reddition de comptes fonctionne généralement bien maintenant et les représentants des sociétés ont dit espérer qu'un système similaire soit utilisé dans tout programme ultérieur du gouvernement fédéral (p. ex. Fonds d'innovation pour le secteur de l'automobile).
  • Les investissements des sociétés sont considérés comme étant grandement réussis. Bien que le Projet du centenaire de Ford et, surtout, le Projet phare de GM touchent de nombreux éléments appuyés par le PPSI, l'établissement d'une technologie de fabrication flexible de pointe est probablement le plus important de ces éléments. La productivité et la compétitivité des complexes d'assemblage établis à Oshawa et à Oakville se sont considérablement améliorées grâce aux investissements effectués dans les installations de carrosserie flexible. Dans le cas du Projet Jewel de Toyota, la contribution du PPSI a permis d'accroître la capacité d'une toute nouvelle usine d'assemblage. L'usine de Toyota intègre une technologie de production flexible de pointe et constitue l'une des usines d'assemblage les plus perfectionnées en Amérique du Nord. En rétrospective, et étant donné la perturbation actuelle dans l'industrie nord-américaine de l'automobile, l'opportunité des investissements du PPSI peut avoir contribué à protéger la place du Canada dans cette industrie nord-américaine. Selon les sociétés, les projets n'auraient pas pu aller de l'avant sans les contributions du PPSI et de la SOIIA.
  • On considère que le PPSI a rejoint les bénéficiaires visés, en donnant des résultats positifs durables. Il a amélioré la compétitivité dans le domaine de l'assemblage de véhicules au Canada en maintenant et en augmentant la capacité d'assemblage ce qui peut aider à soutenir un marché pour des composantes et des pièces d'automobiles produites au Canada. Bien que les projets n'aient pas créé aujourd'hui autant d'emplois supplémentaires que prévu au départ, il est possible que, sans ces investissements, les pertes d'emplois au Canada auraient été encore plus importantes pendant le ralentissement économique actuel touchant l'industrie nord-américaine de l'automobile.
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