Archivé — Évaluation finale du Programme d'accès communautaire (PAC)

Rapport final

21 octobre 2009

Approuvé par le Sous-ministre au Comité ministériel de l'évaluation du 30 octobre 2009


Table des matières

Résumé

Le rapport présente les résultats de la deuxième évaluation du Programme d'accès communautaire (PAC). La première a été réalisée le 16 janvier 2004. L'objectif de cette évaluation était de déterminer la nécessité, la pertinence, le niveau de succès et le rapport coût-efficacité du programme. L'évaluation a été réalisée du 1er mai au 30 septembre 2009 par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada.

Contexte

Le Programme d'accès communautaire a été mis en œuvre en 1994 de concert avec le programme Rescol, en réaction à la priorité du gouvernement du Canada de stimuler la croissance économique dans les secteurs ruraux grâce à un accès à l'autoroute de l'information. Le principal objectif du programme était d'offrir un accès public abordable à Internet, à de nouvelles compétences et à des services connexes. Des endroits publics, comme des écoles, des bibliothèques et des centres communautaires, ont servi de points d'accès à Internet. On y a également offert du soutien et de la formation informatiques. Des fonds supplémentaires ont été prévus dans le budget de 1998 pour l'établissement de points d'accès publics dans les milieux urbains.

Les fonds du Programme ont atteint 64 millions de dollars en 1999-2000, et 8 800 centres étaient en place en 2003-2004. Les fonds du PAC ont été renouvelés annuellement depuis 2006-2007. Le dernier renouvellement, en date du 31 mars 2010, se chiffre à 15,4 millions de dollars et s'ajoute aux 10,1 millions de dollars provenant de la Stratégie emploi jeunesse (SEJ). Au 31 mars 2009, on comptait 3 785 centres à la grandeur du Canada, dont près de 68 p. 100 étaient situés dans des collectivités rurales et éloignées ainsi que dans des communautés des Premières nations, et 32 p. 100, dans des milieux urbains. Un peu plus de 420 millions de dollars ont été affectés au PAC depuis 1995.

Le PAC a été géré par des protocoles d'entente (PE) conclus avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ou par l'administration centrale et les bureaux régionaux d'Industrie Canada. La plupart des centres étaient regroupés en réseaux du PAC ayant un intérêt ou un but commun. On compte actuellement 82 réseaux de partenaires provinciaux, territoriaux ou communautaires à but non lucratif offrant des services à l'échelle locale grâce à du cofinancement ou à la prestation de services en nature. Le programme est actuellement supervisé et exécuté à l'échelle nationale par le Secteur des opérations régionales d'Industrie Canada.

Depuis 1996, le PAC a un volet Initiative jeunesse (IJ) financé par l'intermédiaire de la SEJ, laquelle est dirigée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). Dans le cadre du volet IJ du PAC, des jeunes ont pu faire des stages dans tous les centres du PAC du Canada, pour aider des personnes, des organismes communautaires et des petites entreprises à mieux connaître et mieux utiliser Internet et les technologies de l'information connexes.

Le Programme d'accès communautaire a été créé avant l'introduction de la notion de « fossé numérique ». Comme on le verra au point 4.1.1, le fossé numérique se rapporte tant à l'accès à Internet qu'à l'utilisation qu'en font des groupes démographiques précis. Par ailleurs, des facteurs autres que le développement de l'infrastructure Internet ont une incidence sur l'accès à Internet et l'utilisation qu'en font ces groupes. Bien que l'offre de formation soit depuis longtemps un élément du Programme, les activités et les objectifs de base de ce dernier ne portaient pas sur les moyens de traiter les enjeux entourant l'accès à Internet et son utilisation, lesquels sont notamment influencés par des facteurs tels que de faibles revenus, des niveaux d'alphabétisation peu élevés et des obstacles linguistiques.

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Démarche et méthode d'évaluation

L'évaluation a été gérée et menée par la Direction de l'évaluation de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada. L'entreprise Les Associés de recherche Ekos, retenue en sous-traitance, a fourni des ressources supplémentaires dans le but de mener des entrevues auprès de répondants clés. Un comité directeur a fourni des conseils et de l'orientation tout au long de l'évaluation. L'évaluation n'a pas porté sur les éléments du PAC entourant la Stratégie emploi jeunesse. La direction n'a pas eu à formuler de recommandations ni à intervenir, puisque le PAC devrait prendre fin le 31 mars 2010.

Plusieurs sources de données ont été utilisées pour aborder les questions de l'évaluation et pour faire des constatations. On a notamment passé en revue des documents du gouvernement du Canada, examiné et analysé des données de Statistique Canada, analysé des études antérieures, passé en revue la documentation, examiné et analysé des données administratives, réalisé une analyse de rentabilité et mené un sondage auprès de 26 répondants clés (soit 16 représentants du personnel du gouvernement fédéral, 8 intervenants externes et 2 experts).

La méthode a été limitée par le manque de données récentes obtenues auprès des clients, par le manque de données chronologiques pouvant lier les données des clients à celles du Programme, par la partialité inhérente des répondants clés et par l'évolution du Programme au cours de ses 15 années d'existence. De nombreux sondages ont été menés auprès des administrateurs des centres du PAC. Des données ont alors été obtenues, mais n'ont pas fait l'objet d'une vérification indépendante. Enfin, les études récentes qui ont pu être utilisées aux fins de l'évaluation ont dû se limiter à celles correspondant à la période de l'évaluation, soit du 1er mai au 30 septembre 2009. En raison de ces restrictions, l'évaluation n'a pu déterminer adéquatement les résultats intermédiaires et ultimes des activités du PAC. Cependant, un grand nombre de recherches portant sur l'accès à Internet et sur son utilisation au Canada ont permis de mieux analyser la pertinence du Programme et de déterminer s'il est encore nécessaire.

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Constatations

Nécessité

Les principales constatations que l'on peut faire quant à la nécessité de poursuivre le Programme, c'est que l'accès à Internet au Canada a augmenté depuis la création du PAC. Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible. Pratiquement tous les ménages en milieux urbains et 78 p. 100 des ménages en milieux ruraux avaient accès à un tel service à la fin de 2008. On a également constaté un accroissement de l'utilisation d'Internet à presque tous les types de points d'accès de 1999 à 2007. On estime que 85 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement. Le nombre de ménages utilisant Internet est passé de 16 p. 100 en 1997 à environ 74 p. 100 en 2008.

Toutefois, malgré l'augmentation de l'accès à Internet et de son utilisation, le fossé numérique persiste entre divers groupes démographiques au Canada, notamment parmi les collectivités rurales et éloignées, les populations ayant un faible revenu, celles ayant des niveaux d'alphabétisation et de scolarité peu élevés, les francophones de plus de 50 ans ou les personnes âgées. Par ailleurs, on avait relevé dans le cadre du Projet Internet Canada que 12 p. 100 des Canadiens n'avaient jamais utilisé Internet, à la fin de 2007, ce qui laisse croire qu'il est possible qu'une partie de la population n'utilisera jamais Internet.

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Pertinence

À la suite de l'examen de la pertinence du Programme dans le contexte des priorités du gouvernement du Canada et d'Industrie Canada, on a constaté que le Programme est moins harmonisé avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral et du Ministère qu'avant. L'un des principaux objectifs du PAC a toujours été d'offrir un accès public abordable à Internet. Bien que le gouvernement fédéral estime que l'accès Internet à large bande est une infrastructure essentielle, il se concentre maintenant sur le développement du secteur privé et sur l'accroissement de l'accès par les ménages, plutôt que sur l'accès public. De plus, les réductions budgétaires et la réduction de la durée des renouvellements de fonds laissent croire que le PAC est moins prioritaire qu'avant. Son financement a diminué graduellement, passant de 64 millions de dollars en 1999-2000 à 15 millions de dollars aujourd'hui, en plus de n'avoir été renouvelé que pour des périodes d'un an depuis 2006-2007.

L'examen a également permis de relever que le PAC cadre moins avec les priorités d'Industrie Canada. En passant en revue les données chronologiques du Rapport sur les plans et les priorités du Ministère, on remarque que le programme est de moins en moins axé sur l'acquisition de compétences des personnes, l'une des activités de longue date du PAC. Bien que des aspects de la législation et du mandat d'Industrie Canada appuient partiellement les objectifs d'accroître l'accès à Internet et son utilisation, la plus récente initiative d'élargissement de la portée de l'accès à large bande n'est plus axée sur les points d'accès publics. De plus, les points de vue du personnel d'Industrie Canada sondé aux fins de l'évaluation divergent quant à savoir si le PAC cadre avec les priorités d'Industrie Canada. Dans l'ensemble, ces dernières concernent davantage l'accroissement de l'accès des ménages grâce au développement de l'infrastructure à large bande, que l'accès public à l'échelle communautaire.

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Succès

En ce qui concerne la mesure dans laquelle le Programme a atteint ses résultats à court terme, on a constaté que le PAC a réussi à financer et à maintenir les points d'accès publics à Internet. Les centres du PAC se trouvaient surtout dans des bibliothèques, des centres communautaires et des écoles. Soixante-huit pour cent des centres du PAC étaient situés dans des collectivités rurales, éloignées et du Nord, dont 3 p. 100 se trouvaient sur des réserves des Premières nations. Toutefois, la plus récente analyse des données des centres du PAC (juillet 2009) a révélé qu'environ 68 p. 100 des centres du PAC se trouvaient dans un rayon de 25 kilomètres d'un point d'accès public à Internet, et seulement 32 p. 100 des centres du PAC ne l'étaient pas. Quarante-deux pour cent des centres du PAC en milieux ruraux n'ont pas accès à un autre point d'accès public à Internet dans un rayon de 25 kilomètres, alors que seulement 8 p. 100 des centres du PAC en milieux urbains sont dans cette situation. Au cours de ce même sondage, on a également pu constater qu'environ 47 p. 100 des centres du PAC avaient une connexion à large bande (d'au moins 1,5 mbps), alors que 51 p. 100 avaient un accès haute vitesse. Les autres centres du PAC (environ 3 p. 100) ont affirmé n'offrir qu'un accès par réseau commuté.

Le PAC a aussi permis d'offrir un accès et de la formation aux groupes démographiques que l'on dit touchés par le fossé numérique. D'après le sondage mené auprès des utilisateurs et les données que ceux-ci ont rapportées, les groupes qui sont touchés par le fossé numérique et qui ont utilisé les centres du PAC étaient composés de personnes ayant un faible revenu, ayant un niveau de scolarité peu élevé, n'ayant pas accès à Internet à leur domicile ou n'ayant pas d'emploi. Les opinions des principaux répondants au sondage étaient toutefois variées au sujet du fossé numérique. Bien que la plupart d'entre eux aient signalé le succès du Programme à cet égard, quelques-uns ont laissé entendre que le Programme a surtout été un succès au cours de ses premières années et qu'il avait réalisé peu de progrès récemment pour aider les personnes touchées par le fossé numérique.

L'accès à Internet et son utilisation ont continué d'augmenter, mais cette augmentation n'est pas nécessairement liée aux activités du PAC. Au sujet de l'accès, la plupart des principaux répondants ont convenu que le PAC a contribué à accroître la demande de TI et d'Internet chez les Canadiens, mais il a été impossible de trouver des preuves plus substantielles pour appuyer ces faits. Quant à l'utilisation d'Internet, les données obtenues auprès des répondants en 2008 ont révélé que la formation offerte dans les centres du PAC a permis aux gens d'apprendre à maîtriser Internet et à utiliser de nombreux services en ligne. Les cours de formation portant sur les moteurs de recherche, les connaissances informatiques de base, le courrier électronique et la recherche de services gouvernementaux en ligne étaient parmi les plus populaires. On sait aussi que le nombre moyen d'heures que les Canadiens passent en ligne chaque semaine a continué d'augmenter : de 11,9 heures par semaine en 2004, il est passé à 18,8 heures en 2007.

Les résultats ultimes des activités du PAC étaient le renforcement de l'infrastructure, le développement des connaissances et l'augmentation de l'utilisation des technologies de l'information et des communications (TIC). Si l'on compare le Canada aux autres pays, on remarque qu'il est passé du 2e au 10e rang en termes de pénétration des services à large bande depuis 2003. Cette position s'explique en partie par les importants progrès réalisés à cet égard par d'autres pays, comme le Danemark, les Pays-Bas, la Norvège ou la Suisse. Par ailleurs, le Canada occupe actuellement le 25e rang des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en termes de vitesses d'accès à large bande annoncées par les fournisseurs de services. Enfin, ce sont dans les provinces de l'Atlantique, au Québec et au Nunavut que l'on constate les niveaux d'accès et d'utilisation d'Internet les moins élevés, notamment en raison de retards dans le développement de l'infrastructure.

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Rapport coût-efficacité

Le Programme semble avoir été exécuté d'une matière rentable à plusieurs égards. D'après les données administratives et celles obtenues auprès des répondants, le PAC a réussi à amasser des fonds d'autres sources. Bien que ces fonds varient d'un champ d'application à l'autre, l'examen des données administratives du PAC a permis de constater que le Programme a amassé un peu plus de 14,2 millions de dollars auprès des partenaires des PE depuis 2005-2006. Ce montant représente 110 p. 100 de la contribution d'Industrie Canada, qui s'élève à un peu plus de 12,9 millions de dollars. Par ailleurs, en 2008, les centres des provinces et des territoires ont signalé avoir amassé 14 880 dollars en fonds provenant de toutes les sources, ainsi que 11 963 dollars en financement en nature, alors que la contribution moyenne d'Industrie Canada a été de 4 994 dollars. On a également remarqué que 47 p. 100 des fonds d'un des centres provenaient de l'administration municipale et de l'organisme hôte.

L'évaluation a également permis de déterminer que le ratio des fonds d'exploitation par rapport aux subventions et contributions (S et C) n'a cessé de diminuer de 2005-2006 à 2008-2009. Les S et C ont connu une baisse de 18 p. 100 depuis 2005 et les fonds d'exploitation ont diminué de 68 p. 100. Le ratio est passé de 0,289 en 2005-2006 à 0,115 en 2008-2009.

Au cours d'une étude de rentabilité réalisée en 2005, on a estimé que les profits du Programme étaient légèrement inférieurs à ses coûts, pour un ratio calculé à 1,06. Cette étude a comparé les cinq programmes de la Direction générale des applications de l'autoroute de l'information qui étaient en cours à ce moment-là. Il s'agit du Programme de services à large bande, du Programme des ordinateurs pour les écoles, du programme Premières nations sur Rescol, du programme Collectivités ingénieuses et du Programme d'accès communautaire. L'étude a été faite à partir de données recueillies de 1994-1995 à 2004-2005, juste avant que le nombre de centres du PAC diminue (de 2003 à 2005). On a également constaté que de ces cinq programmes, le PAC était celui dont le ratio des avantages par rapport aux coûts était le moins élevé.

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Conclusions

Le PAC a eu du succès au cours des premières années de l'autoroute de l'information, mais il pourrait ne plus être utile dans le contexte de l'offre d'un accès Internet aux collectivités du Canada. L'accès à Internet et son utilisation ont augmenté de façon significative depuis la création du PAC dans les années 90. Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible. Le gouvernement du Canada mise donc davantage sur les mécanismes du secteur privé et sur l'accroissement de l'accès des ménages, que sur les initiatives publiques et l'accès public. Le fossé numérique persiste entre des groupes démographiques précis, mais la portée de la présente évaluation est insuffisante pour aborder cette question. Le PAC a permis de créer et de maintenir des points d'accès publics mais, selon des données récentes du Programme, d'autres points d'accès publics sont disponibles. Le Canada est actuellement au 10e rang des pays offrant un accès Internet à large bande, et 84 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement.

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Liste des acronymes

AINC
Affaires indiennes et du Nord Canada
AMF
Autres ministères fédéraux
APECA
Agence de promotion économique du Canada atlantique
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CRTC
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
DEC-Q
Développement économique Canada pour les régions du Québec
DEO
Diversification de l'économie de l'Ouest
DGAAI
Direction générale des applications de l'autoroute de l'information
DGVE
Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada
ECUI
Enquête canadienne sur l'utilisation d'Internet
F et E
Fonctionnement et entretien
FSI
Fournisseur de services Internet
GC
Gouvernement du Canada
GED
Gouvernement en direct
Î.-P.-É.
Île-du-Prince-Édouard
IC
Industrie Canada
IJ du PAC
Initiative jeunesse du Programme d'accès communautaire
Kbps
Kilobits par seconde
Mbps
Mégabits par seconde
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
PAC
Programme d'accès communautaire
PE
Protocole d'entente
RHDCC
Ressources humaines et Développement des compétences Canada
RPP
Rapport sur les plans et les priorités
S et C
Subventions et contributions
SEJ
Stratégie emploi jeunesse
STIT
Spectre, Technologies de l'information et Télécommunications
TI
Technologie de l'information
TIC
Technologies de l'information et des communications
TPS
Taxe sur les produits et services
TVM
Taxe de vente harmonisée
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Liste des tableaux et des figures

Tableau ou figure

Tableau 1 : Financement annuel du PAC, de 2004 à 2010
Tableau 2 : Technologies d'accès Internet des résidences, comparaison entre 2004 et 2008
Tableau 3 : Utilisation d'Internet au Canada, par point d'accès, de 1999 à 2007
Tableau 4 : Dépenses réelles des ménages, par quintile de revenus, 20078
Tableau 5 : Principales raisons invoquées pour expliquer la non-utilisation d'Internet, Canada, 2007
Figure 1 : Financement annuel du PAC, de 1995 à 2010
Tableau 6 : Contribution annuelle moyenne d'Industrie Canada par centre du PAC, de 2005 à 2009
Tableau 7 : Variation des heures passées en ligne par des groupes démographiques donnés, au Canada, comparaison entre 2004 et 2007
Tableau 8 : Cours de formation offerts dans les centres du PAC en pourcentage des centres questionnés en 2008
Tableau 9 : Fonds amassés annuellement par les provinces et les territoires signataires des PE, de 2005 à 2009
Tableau 10 : Ratio des frais d'exploitation du PAC par rapport aux S et C, de 2005 à 2009
Tableau 11 : Valeur actuelle des avantages et des coûts ainsi que ratios avantages-coûts par programme de la DGAAI, de 1994 à 2005

1.0 Introduction

Le rapport présente les résultats de la deuxième évaluation du Programme d'accès communautaire (PAC). La première fut complétée le 16 janvier 2004. L'objectif de cette seconde évaluation était de déterminer la pertinence, le niveau de succès et le rapport coût-efficacité du Programme, et de définir s'il était encore nécessaire. Elle a été réalisée en consultation avec un comité directeur et gérée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada. Le présent rapport est divisé en quatre sections. La Section 2 dresse les grandes lignes du Programme, la Section 3 présente la démarche et la méthode d'évaluation qui ont été utilisées, la Section 4 présente les constatations faites à chaque question analysée et la Section 5 résume les principales conclusions tirées.

2.0 Contexte

Le Programme d'accès communautaire est une initiative du gouvernement du Canada (GC) mis en place en 1994 et exécuté par Industrie Canada. Il vise à offrir aux Canadiens un accès public abordable à Internet ainsi que les compétences nécessaires pour pouvoir l'utiliser efficacement. Le principal objectif du Programme était d'offrir un accès public abordable à Internet, à de nouvelles compétences et à des services connexes. Par les efforts du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et territoriaux, des groupes communautaires, des organismes sociaux, des bibliothèques, des écoles, des groupes de bénévoles et du milieu des affaires, le PAC vise à aider les Canadiens à tirer parti des possibilités qu'offre la nouvelle économie mondiale du savoir. Dans le cadre du PAC, des endroits publics, comme des écoles, des bibliothèques et des centres communautaires, ont servi de points d'accès publics à l'autoroute de l'information, ainsi que d'endroits où les Canadiens pouvaient recevoir du soutien et de la formation informatiques.

En date du 31 mars 2009, on comptait 3 785 centres à la grandeur du Canada, dont près de 68 p. 100 étaient situés dans des collectivités rurales et éloignées ainsi que dans des communautés des Premières nations, et 32 p. 100, dans des milieux urbains. La plupart des centres sont regroupés en réseaux du PAC ayant un intérêt ou un but commun. Ils travaillent avec d'autres partenaires à l'atteinte d'objectifs communs. On compte actuellement 82 réseaux de partenaires provinciaux, territoriaux ou communautaires à but non lucratif offrant des services à l'échelle locale grâce à du cofinancement ou à la prestation de services en nature.

Le PAC est géré de deux façons : par des protocoles d'entente (PE) conclus avec les gouvernements provinciaux et territoriaux (Terre-Neuve, Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Manitoba, Saskatchewan et Yukon), ou par l'administration centrale et les bureaux régionaux d'Industrie CanadaNote 1. Le Programme est actuellement supervisé et exécuté à l'échelle nationale par le Secteur des opérations régionales d'Industrie Canada.

Le PAC compte aussi un volet Initiative jeunesse (IJ du PAC) financé par l'intermédiaire de la Stratégie emploi jeunesse (SEJ), laquelle est dirigée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC)Note 2. Dans le cadre du volet IJ du PAC, 1 500 jeunes travaillent comme stagiaires dans tous les centres du PAC du Canada, pour aider des personnes, des organismes communautaires et des petites entreprises à mieux connaître et mieux utiliser Internet et les technologies de l'information connexes.

Les fonds du PAC ont été renouvelés annuellement depuis 2006-2007. Le dernier renouvellement, en date du 31 mars 2010, se chiffre à 15,4 millions de dollars et s'ajoute aux 10,1 millions de dollars provenant de la SEJ.

Tableau 1 : Financement annuel du PAC, de 2004 à 2010Note *
Exercice Allocation de fonds — PAC Allocation de fonds — IJ du PAC Total
  1. * Les allocations de fonds comprennent les fonds de F et E ainsi que les S et C. (retour à la référence de note *)

Source : Données administratives du PAC.

2004-2005 25 millions $ 4,9 millions $ 29,9 millions $
2005-2006 25 millions $ 4,9 millions $ 29,9 millions $
2006-2007 12,5 millions $ 8,9 millions $ 21,4 millions $
2007-2008 19 millions $ 10,1 millions $ 29,1 millions $
2008-2009 18,9 millions $ 10,1 millions $ 29 millions $
2009-2010 15,4 millions $ 10,1 millions $ 25,5 millions $
Total 115,8 millions $ 49 millions $ 164,8 millions $

Le plus récent examen du PAC date de 2003. Il a été réalisé dans le cadre de la vérification de suivi de la Direction générale des applications de l'autoroute de l'information (DGAAI), où l'on a constaté que la Direction générale avait apporté des améliorations à la suite de recommandations qui avaient été formulées lors d'une vérification faite en 2000. On a également signalé que la DGAAI devait maintenir ses efforts pour améliorer la gestion de ses finances, de ses contrats et de ses ententes de contribution. Industrie Canada a réalisé l'évaluation finale du volet IJ du PAC en 2003, puis une évaluation du PAC en 2004. À la suite de cette dernière, on a recommandé d'apporter les changements suivants au PAC : revoir et préciser les priorités stratégiques du Programme; améliorer la mise en marché des programmes avec ses avantages et ses applications possibles; assurer un financement pluriannuel, dans la mesure du possible; évaluer la possibilité d'augmenter le montant du financement de certains centres; définir les normes de service des centres; assurer la mise à jour des bases de données des centres du PAC. Pour plus d'information, veuillez consulter le modèle logique actuel du Programme, mis à jour en mai 2009, qui est présenté à l'annexe A : Modèle logique du PAC.


Notes en bas de page

  1. 1 Le PE de la Saskatchewan a été conclu avec les services de bibliothèques provinciaux, qui ont été l'un des nombreux coordonnateurs de réseaux pour cette province. Ce protocole n'est pas vu comme un PE de gouvernement à gouvernement. Bien qu'aucun protocole officiel n'ait été conclu avec le gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard (Î.-P.-É.), cette province a été traitée de la même façon que les autres partenaires du PE, puisque le PAC y est exécuté par une société d'État provinciale (Technology PEI). (retour à la référence de note en bas de page 1)
  2. 2 Le volet IJ du PAC existe depuis 1996. (retour à la référence de note en bas de page 2)

3.0 Démarche et méthode

3.1 Démarche générale

L'évaluation a été gérée et menée par la Direction de l'évaluation de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada du 1er mai au 30 septembre 2009. L'entreprise Les Associés de recherche Ekos, retenue en sous-traitance, a fourni des ressources supplémentaires dans le but de mener des entrevues auprès de répondants clés, afin d'obtenir des données pour réaliser l'évaluation. La DGVE a mis sur pied un comité directeur qui a fourni des conseils et de l'orientation tout au long de l'évaluation (voir l'annexe F : Membres du Comité directeur de l'évaluation). L'entreprise externe et la direction du Programme ont fait le point chaque semaine sur les progrès réalisés au chapitre de la collecte, de l'analyse et du rapport des données. Le Comité directeur a également tenu trois réunions durant l'évaluation.

La Direction de l'évaluation a fait la plupart des analyses et des rapports. Elle devait notamment examiner les études et les rapports antérieurs du Programme, en plus de revoir la documentation afin de pouvoir suivre et décrire le niveau d'accès aux technologies de l'information et des communications (TIC) ainsi que l'importance du fossé numérique tout au long du cycle du Programme. La Direction de l'évaluation était chargée de rédiger la présentation des constatations préliminaires, du rapport provisoire et du rapport final, lequel comprenait aussi l'analyse menée par Ekos auprès des répondants clés. La direction n'a pas eu à formuler de recommandations ni à intervenir, puisque les modalités du PAC viennent à échéance le 31 mars 2010.

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3.2 Méthode

La matrice d'évaluation du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du Programme, daté de mai 2009, a servi à tirer des constatations pour chaque question, chaque sous-question et chaque indicateur de l'évaluation (voir l'annexe B : Matrice d'évaluation). Comme il s'agissait de la deuxième évaluation du PAC, celle-ci portait surtout sur la nécessité et la pertinence du Programme, sur son niveau de succès, sur les progrès qu'il a réalisés dans l'atteinte de ses objectifs et sur son rapport coût-efficacité. Les éléments du PAC entourant la Stratégie emploi jeunesse n'ont pas été abordés dans cette évaluation, mais dans celle de RHDCC.

La méthode consistait à recueillir des données de plusieurs sources. On a notamment passé en revue des documents du gouvernement du Canada, examiné et analysé des données de Statistique Canada, analysé des études antérieures, passé en revue la documentation, examiné et analysé des données administratives, réalisé une analyse de rentabilité et mené un sondage auprès de répondants clés. Des constatations ont été rapportées pour corroborer certaines preuves, le cas échéant.

En tout, plus de 150 documents, études antérieures et sources documentaires ont été examinés (voir la bibliographie à l'annexe E). Toutes les données ont ensuite été compilées dans une matrice de preuves, puis analysées afin de définir les principaux thèmes et de faire des constatations. Des entrevues ont aussi été menées auprès de 26 répondants clés. Ces répondants ont été identifiés, puis catégorisés par la DGVE et la direction du PAC, en consultation avec Ekos. Voici le nombre d'entrevues qui ont été menées pour chaque catégorie de répondants :

  • Employés fédéraux (n=14) :
    • Personnel de l'administration centrale d'Industrie Canada (n=6);
    • Personnel régional d'Industrie Canada (n=7);
    • Autre personnel d'Industrie Canada (n=1).
  • Intervenants externes et autres employés fédéraux (ne venant pas d'Industrie Canada) (n=12) :
    • Représentants d'autres ministères fédéraux (n=2);
    • Représentants provinciaux (n=6);
    • Organisations non gouvernementales (n=2);
    • Experts des TIC (n=2).

Les données obtenues auprès des répondants clés ont été vérifiées avec eux avant d'être résumées dans un rapport technique distinct (voir également l'annexe C : Liste des répondants clés et l'annexe D : Instruments pour la collecte de données).

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3.3 Limites de la méthode

La méthode a été limitée à plusieurs égards. Premièrement, il a été impossible d'obtenir des données sur les résultats des clients, ni des données chronologiques pouvant lier ces résultats aux objectifs du Programme. Un sondage a été mené auprès des clients en 2003, mais il ne comprenait pas de questions préliminaires ni de suivi permettant de déterminer si les utilisateurs du PAC se servaient davantage d'Internet ou s'ils avaient accru leurs connaissances et compétences connexes3. Deuxièmement, les sondages menés en 2005, 2008 et 2009 auprès des administrateurs des centres ont permis d'avoir une idée de la mesure dans laquelle le PAC a aidé les groupes démographiques touchés par le fossé numérique, leur a offert de la formation et leur a permis d'amasser des contributions financières et en nature auprès d'autres sources. Toutefois, les données qu'ils ont générées provenaient des administrateurs mêmes et n'ont pas fait l'objet de vérifications indépendantes. Troisièmement, les entrevues réalisées auprès des répondants clés ont permis d'obtenir de l'information sur la nécessité de poursuivre le Programme, sur sa pertinence et sur son niveau de succès, mais de telles données devaient être pondérées en conséquence si aucune autre preuve ne pouvait les corroborer. Quatrièmement, des efforts considérables ont été déployés pour inclure les plus récentes recherches sur l'accès à Internet et sur son utilisation au Canada, mais on a dû se limiter à celles qui ont été publiées dans la période de l'évaluation, soit du 1er mai au 30 septembre 2009. Finalement, même si l'objectif principal du Programme est pratiquement resté le même depuis la mise en œuvre de ce dernier en 1995, de nombreux sous-objectifs ont été rajoutés avec le temps. Il s'agit souvent de priorités à court terme se rapportant à l'objectif principal (p. ex., accroître le contenu culturel canadien en ligne). Comme ces sous-objectifs évoluent, l'évaluation a tenté de se pencher sur le niveau de succès du Programme d'après son objectif principal, à savoir offrir un accès public abordable à Internet, à de nouvelles compétences et à des services connexes4.

En raison de ces restrictions, l'évaluation n'a pu déterminer adéquatement les résultats intermédiaires et ultimes des activités du PAC. Cependant, un grand nombre de recherches portant sur l'accès à Internet et sur son utilisation au Canada ont permis de mieux analyser la pertinence du Programme et de déterminer s'il est encore nécessaire. Le cadre de référence de l'évaluation a été soumis au Centre d'excellence en évaluation, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, afin d'être révisé avant le début de l'évaluation.


3 Le Sondage en ligne auprès des utilisateurs de 2003 a déjà été mentionné dans l'Étude d'évaluation du Programme d'accès communautaire, 16 janvier 2004, réalisée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada. (Retour au renvoi 3)

4 Voir le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme d'accès communautaire, Direction générale des applications de l'autoroute de l'information, Industrie Canada, février 2003, ainsi que le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme d'accès communautaire, Secteur des opérations régionales, Industrie Canada, mai 2009. (Retour au renvoi 4)

4.0 Constatations et analyse

Cette section du rapport présente les constatations qui ont été faites ainsi que les analyses découlant de l'application de la méthode et de la collecte des différentes sources de données utilisées dans le cadre de cette évaluation. Cette section est structurée en fonction des trois principales questions examinées : 1) la nécessité et la pertinence du programme; 2) le niveau de succès du Programme et ses progrès dans l'atteinte de ses objectifs; 3) le rapport coût-efficacité du Programme.

4.1 Nécessité/pertinence

Cette section porte sur les questions et les indicateurs entourant les questions de la nécessité et de la pertinence du Programme. La nouvelle politique d'évaluation comprend une directive pour évaluer les liens entre les objectifs du Programme ainsi que (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats stratégiques du Ministère. Les premiers fonds qui ont été approuvés pour le PAC se rapportaient au besoin de mener l'autoroute de l'information (c.-à-d. l'accès Internet) jusqu'aux collectivités rurales et éloignées par la mise en place de points d'accès publics dans des écoles et des bibliothèques. À ce moment-là, plus de 13 millions de Canadiens vivaient dans quelques 5 000 collectivités de 400 à 50 000 personnes5. La question de l'accès à Internet dans les milieux urbains a été ajoutée au Programme en 19986. Le principal objectif du Programme était d'offrir un accès public abordable à Internet, à de nouvelles compétences et à des services connexes.

Le Programme d'accès communautaire a été créé avant l'introduction de la notion de « fossé numérique ». Comme on le verra au Point 4.1.1, le fossé numérique se rapporte tant à l'accès à Internet qu'à l'utilisation qu'en font des groupes démographiques précis. Par ailleurs, des facteurs autres que le développement de l'infrastructure Internet ont une incidence sur l'accès à Internet et l'utilisation qu'en font ces groupes. Bien que l'offre de formation soit depuis longtemps un élément du Programme, les activités et les objectifs de base de ce dernier ne portaient pas sur les moyens de traiter les enjeux entourant l'accès à Internet et son utilisation, lesquels sont notamment influencés par des facteurs tels que de faibles revenus, des niveaux d'alphabétisation peu élevés et des obstacles linguistiques.

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4.1.1 Un programme comme le PAC est-il encore nécessaire?

L'accès à Internet et son utilisation au Canada ont considérablement augmenté depuis la mise en place du PAC.

Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible, mais seulement 52 p. 100 des Canadiens ont une telle connexion à la maison. Pratiquement tous les ménages en milieux urbains et 78 p. 100 des ménages en milieux ruraux avaient accès à un tel service à la fin de 20087. Dans le recensement de 2006 de Statistique Canada, on peut voir que 80 p. 100 de la population canadienne (soit 23,9 millions de Canadiens) vivait alors dans des milieux urbains, et le reste (soit 6,09 millions de Canadiens) vivait dans des milieux ruraux8.

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a signalé que seulement 16 p. 100 des ménages canadiens utilisaient Internet en 19979, mais qu'ils étaient près de 74 p. 100 à s'être inscrits à un service Internet en 200810. Puis, selon le Rapport de surveillance des communications du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) réalisé en 2009, 69 p. 100 des ménages canadiens avaient un service d'accès à Internet haute vitesse et 41 p. 100 avaient un service de plus de 5 mégabits par seconde (mbps)11.

Le Tableau 2 compare les types de technologies d'accès Internet des résidences canadiennes de 2004 à 2008. Durant cette période, le pourcentage des résidences ayant un accès Internet par câble a augmenté de façon substantielle, passant de 40 p. 100 à 51 p. 100, alors que l'accès Internet par réseau commuté est passé de 27 p. 100 à 7 p. 10012.

Tableau 2 : Technologies d'accès Internet des résidences, comparaison entre 2004 et 2008
Technologie Pourcentage en 2004 Pourcentage en 2008
Source : Rapport de surveillance des communications du CRTC, 2009 
* DSL signifie « digital subscriber line » (ligne d'abonné numérique). Ce service transmet des données numériques au moyen du réseau téléphonique et offre des vitesses entre 386 kbps et 20 mbps. (Retour au tableau 2)
Câble 40 % 51 %
DSL* 32 % 39 %
Réseau commuté 27 % 7 %
Autre 1 % 3 %

Augmentation de l'utilisation d'Internet à presque tous les points d'accès, de 1999 à 2007.

Selon les données de l'Union internationale des télécommunications, 85 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement. Il s'agit d'une augmentation par rapport à 2005 (65 p. 100)13. Comme on peut le voir au Tableau 3 ci-dessous, l'utilisation d'Internet à presque tous les types de points d'accès n'a cessé de croître, ce qui laisse croire à une augmentation tant de l'offre que de la demande. L'utilisation d'Internet à la maison a plus que doublé, passant d'un peu moins de 29 p. 100 à plus de 68 p. 100. La maison est restée le principal point d'accès à Internet, alors que l'utilisation d'Internet au travail et à l'école a connu des fluctuations. L'utilisation d'Internet dans une bibliothèque municipale n'a cessé d'augmenter, tout comme celui à d'autres points d'accès.

Tableau 3 : Utilisation d'Internet au Canada, par point d'accès, de 1999 à 2007
Lieux Année
1999 2001 2003 2005 2007
Source : Statistique Canada, Enquête sur l'utilisation d'Internet par les ménages à la maison (EUIM) de 1999 à 2003 (sondage auprès des ménages); Enquête canadienne sur l'utilisation d'Internet (ECUI) de 2005 à 2007 (sondage auprès des personnes). Seuls les adultes de 18 ans et plus ont été questionnés. 
** De 1999 à 2003, « autres points d'accès » s'entendait notamment de la maison de membres de la famille, d'amis ou de voisins, des centres du Programme d'accès communautaire ou des cafés Internet. De 2005 à 2007, « autres points d'accès » s'entendait notamment de la maison de membres de la famille, d'amis ou de voisins, des bureaux gouvernementaux, des kiosques (notamment les centres du PAC), des cafés Internet (ou cyber café, ou autre), des organismes bénévoles, de l'accès à Internet pendant un voyage (notamment à l'hôtel, à l'aéroport, dans un autre bureau) ou au moyen d'un téléphone cellulaire ou d'un autre assistant numérique personnel sans fil. (Retour au Tableau 3)
Maison 28,7 % 48,7 % 54,5 % 60,9 % 68,6 %
Travail 21,9 % 32,6 % 36,5 % 26,3 % 30,0 %
École 14,9 % 22,2 % 23,1 % 11,7 % 14,5 %
Bibliothèque municipale 4,5 % 7,9 % 8,7 % 10,2 % 10,8 %
Autres points d'accès** 3,9 % 9,6 % 10,4 % 20,3 % 22,0 %

Selon les données de Statistique Canada, le facteur du coût a eu une incidence sur l'utilisation et l'adoption d'un ordinateur et d'Internet à la maison14. Pourtant, dans le rapport Canada Online 2007, il n'a pas été beaucoup invoqué pour justifier la non-utilisation d'Internet, ce qui laisse croire qu'il pose moins de problèmes qu'avant. Cette donnée concorde avec les résultats du sondage de 2003 mené auprès des utilisateurs du PAC, où seulement 5 p. 100 d'entre eux affirmaient que le coût était le principal facteur qui les empêchait d'avoir un ordinateur15. Toutefois, d'après un récent rapport sur la pauvreté produit à partir des données de Statistique Canada, il semble avoir un lien entre les revenus et les dépenses afférentes à Internet. C'est ce que démontre le Tableau 4. Alors que 89 p. 100 des ménages appartenant au quintile des revenus les plus élevés ont rapporté des dépenses afférentes à Internet, seulement 34 p. 100 des ménages appartenant au quintile des revenus les moins élevés ont fait de même.

Tableau 4 : Dépenses réelles des ménages, par quintile de revenus, 2007
Catégorie de dépenses 1er quintile 2e quintile 3e quintile 4e quintile 5e quintile
Source : The Affordability Gap: Spending Differences Between Canada's Rich and Poor, 2009, page 10. 
Centre canadien de politiques alternatives. D'après les données de l'Enquête sur les dépenses des ménages, 2007.
Garde d'enfants à l'extérieur de la maison 1 380 $ 1 837 $ 1 914 $ 2 901 $ 4 105 $
% des ménages 2 % 6 % 9 % 13 % 15 %
Téléphones cellulaires, mains libres 491 $ 568 $ 717 $ 816 $ 1 058 $
% des ménages 40 % 60 % 73 % 77 % 85 %
Animaux de compagnie 453 $ 609 $ 814 $ 945 $ 1 289 $
% des ménages 31 % 44 % 50 % 58 % 62 %
Accès Internet 356 $ 415 $ 416 $ 443 $ 478 $
% des ménages 34 % 58 % 75 % 84 % 89 %

L'accès à Internet et son utilisation augmentent, mais le fossé numérique persiste au Canada.

Même si l'accès à Internet et son utilisation ont augmenté au Canada depuis la mise en place du PAC, les données de Statistique Canada et d'autres études ont permis de constater que le fossé numérique, mesuré en termes d'accès à Internet de son utilisation, persiste au Canada parmi les groupes démographiques suivants16 :

  • les Canadiens vivant dans des collectivités rurales et éloignées;
  • les Canadiens ayant un faible revenu;
  • les Canadiens ayant des niveaux d'alphabétisation et de scolarité peu élevés;
  • les francophones de plus de 50 ans;
  • les personnes âgées;
  • les nouveaux immigrants;
  • les Autochtones;
  • les personnes ayant une déficience.

Il y a beaucoup de statistiques sur les différences d'utilisation d'Internet entre les groupes démographiques ci-dessus et la population générale. Selon les données de Statistique Canada, les Canadiens vivant en milieux urbains sont beaucoup plus nombreux à utiliser Internet que ceux vivant dans des milieux ruraux. L'Enquête canadienne sur l'utilisation d'Internet (ECUI) de 2007 révèle que 75,6 p. 100 des Canadiens en milieux urbains utilisent Internet, peu importe le point d'accès, comparativement à 65,2 p. 100 des Canadiens en milieux ruraux17. En ce qui concerne les revenus, on constate dans l'ECUI que 68,8 p. 100 des ménages appartenant au quartile des revenus les plus faibles utilisent Internet à partir de n'importe quel point d'accès, alors que ce pourcentage est de 87,9 p. 100 pour ceux du quartile des revenus les plus élevés. Il s'agit d'une différence de près de 20 p. 100. L'ECUI révèle également que 43,2 p. 100 des Canadiens n'ayant pas de diplôme secondaire utilisent Internet, alors que 92,5 p. 100 des Canadiens titulaires d'un diplôme universitaire le font, soit une différence beaucoup plus prononcée de près de 50 p. 10018. Enfin, on peut lire dans Canada Online que seulement 49 p. 100 des Québécois vivant dans des collectivités de moins de 5 000 personnes utilisent Internet, comparativement à 70 p. 100 pour le reste du Canada19.

Presque tous les principaux répondants estiment qu'un programme comme le PAC est encore nécessaire pour sensibiliser les Canadiens à l'utilité d'Internet et pour les inciter à l'utiliser efficacement. La majorité des participants, représentant les intervenants externes et le personnel d'Industrie Canada, ont signalé que ce besoin se faisait encore plus sentir dans certains groupes de Canadiens, notamment ceux ayant un faible revenu, les personnes âgées, les nouveaux immigrants et les Autochtones. Certains ont même affirmé que le besoin en formation est continu en raison de l'écart croissant entre les utilisateurs ayant les connaissances Internet de base et les utilisateurs avertis. Selon eux, il faut s'assurer que les utilisateurs débutants soient capables de suivre l'évolution des technologies. L'un des experts des TIC interrogé a notamment surnommé cette notion « deuxième fossé numérique ». Ces opinions ont été partiellement corroborées par une étude d'Ipsos Reid réalisée en mars 2007, qui révélait qu'Internet fait partie du quotidien de 35 p. 100 des Canadiens, et que le pourcentage de Canadiens s'estimant être experts ou très habiles dans l'utilisation d'Internet n'a augmenté que très peu, passant de 27 p. 100 à 32 p. 100 depuis 200120.

Douze pour cent des Canadiens n'ont jamais utilisé Internet.

Douze pour cent des Canadiens n'ont jamais utilisé Internet mais, selon le Projet Internet Canada, deux non-utilisateurs sur cinq (c.-à-d. qui n'ont jamais utilisé Internet en au moins trois mois) prévoient l'utiliser. Les raisons qu'ils ont invoquées sont le manque d'intérêt, l'impression qu'Internet n'est pas utile, l'absence d'ordinateur ou d'accès Internet, le manque de connaissances sur les technologies et le manque de temps21. Ces données laissent à supposer qu'une partie de la population n'utilisera tout simplement jamais Internet. Le Tableau 5 reprend des données du Projet Internet Canada et présente les principales raisons invoquées pour ne pas utiliser Internet.

Tableau 5 : Principales raisons invoquées pour ne pas utiliser Internet, Canada, 2007
Raison pour ne pas utiliser Internet Tous les non-utilisateurs Anciens utilisateurs d'Internet N'ont jamais utilisé Internet
Source : Canada Online 2007, Projet Internet Canada, 2007, n=639.
Manque d'intérêt, Internet n'est pas utile 32 % 30 % 35 %
Absence d'ordinateur ou de connexion Internet 26 % 25 % 27 %
Technologie, fardeau (confus, ne sait pas comment l'utiliser) 13 % 11 % 14 %
Manque de temps 10 % 17 % 5 %
Coût, trop cher 9 % 10 % 8 %
Questions de respect de la vie privée ou de sécurité 5 % 4 % 5 %
Âge, trop vieux 4 % 2 % 6 %
Autres 1 % 1 % -1 %
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4.1.2 Le PAC cadre-t-il avec les priorités du gouvernement du Canada et d'Industrie Canada?

Le PAC cadre moins bien avec les priorités actuelles du gouvernement du Canada qu'auparavant.

Le GC estime que l'accès à large bande, à une vitesse minimale de 1,5 mbps, est une infrastructure essentielle pour la participation à l'économie puisqu'il permet aux citoyens d'avoir accès à de l'information, à des services et à des occasions. Toutefois, le GC met maintenant l'accent sur le développement par le secteur privé et sur l'accès par les ménages, plutôt que sur l'accès public. Cette insistance sur le secteur privé en tant que moyen d'atteindre les objectifs stratégiques ressort également dans la directive transmise par la gouverneure en conseil au CRTC en 200622. Dans le budget de 2009, le GC accorde plus de 225 millions de dollars sur trois ans à Industrie Canada pour s'assurer que les services à large bande sont offerts aux collectivités non desservies ou mal desservies, et ce, grâce au développement par le secteur privé d'une infrastructure de transmission à large bande. Le budget de 2009 énonce ce qui suit :

Le Canada est l'un des premiers pays à avoir mis sur pied un programme de connectivité visant à faciliter l'accès aux services Internet pour toute la population. Notre pays demeure l'un des plus branchés au monde, affichant le taux de connexion aux services à large bande le plus élevé parmi les pays du G7. Cela dit, l'accès à ces services présente encore des lacunes, en particulier dans les régions rurales et éloignées. Le gouvernement s'est engagé à combler ces lacunes, en encourageant le développement par le secteur privé d'une infrastructure de transmission à large bande pour les régions rurales.

Le budget de 2009 accorde 225 millions de dollars sur trois ans à Industrie Canada pour concevoir et mettre en œuvre une stratégie visant à élargir dès 2009-2010 l'accès aux services à large bande dans toutes les collectivités actuellement non desservies23.

De concert avec cette initiative, Industrie Canada a récemment réalisé un exercice de cartographie des services à large bande pour trouver les régions canadiennes actuellement non desservies ou mal desservies.

Ces initiatives récentes coïncident avec les exigences de la Loi sur les télécommunications. Selon le paragraphe 7(b) de la Loi, l'un des objectifs de la politique des télécommunications est de « permettre l'accès aux Canadiens de toutes les régions — rurales ou urbaines — du Canada à des services de télécommunications sûrs, abordables et de qualité ». Le paragraphe 7(h) de la Loi souligne le besoin de « satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication ». Dans la Loi, les télécommunications s'entendent de « la transmission, l'émission ou la réception d'information soit par système électromagnétique, notamment par fil, câble ou système radio ou optique, soit par tout autre procédé technique semblable »24. Le CRTC utilise les objectifs figurant dans la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications pour guider ses décisions stratégiques. Le ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles rédige le Rapport ministériel sur le rendement du CRTC qui fait notamment état de l'atteinte des objectifs stratégiques énoncés dans la Loi sur les télécommunications25. Le paragraphe 47(a) de la Loi attribue au Conseil la responsabilité de mettre en œuvre la politique canadienne des télécommunications26.

Des répondants clés ont exprimé leurs opinions variées au sujet de l'harmonisation du PAC avec les priorités actuelles du GC. Dans l'ensemble, la plupart des répondants clés interrogés s'entendent pour dire que le PAC cadre bien avec les priorités du gouvernement fédéral. Ils sont d'accord pour dire que le Programme coïncide avec les priorités des aspects clés du Plan d'action économique puisque celui-ci reflète les priorités du gouvernement actuel. Ces priorités incluent « Soutenir les familles et les collectivités » et « Stimuler notre économie ». Cela dit, quelques répondants estiment que le PAC n'appuie pas les priorités du gouvernement fédéral, tout en faisant remarquer que le Programme est trop vague et large pour suivre une quelconque priorité fédérale du Plan d'action économique.

Les réductions budgétaires et les renouvellements de plus courte durée laissent supposer que le PAC est moins prioritaire qu'auparavant.

Comme le montre la Figure 1 ci-dessous, au cours de son premier cycle de financement de quatre ans, le PAC a vu son budget augmenter de façon considérable : de 3 millions de dollars en 1995-1996 à son record de 64 millions de dollars en 1999-2000. (Ces montants n'incluent pas le financement de l'IJ du PAC.) De 2000-2001 à 2005-2006, le financement est passé de 59 millions de dollars à 25 millions de dollars, mais le budget du PAC atteint 45 millions de dollars juste avant la diminution du nombre de centres du PAC en 2003-2005. Depuis 2006-2007, le budget du PAC est resté relativement stable, sans dépasser les 20 millions de dollars. Le niveau de financement pourrait être perçu comme un indicateur de la priorité accordée au PAC par le gouvernement du moment, les faibles niveaux de financement indiquant une faible priorité.

Graphique 1 : Financement annuel du PAC, de 1995 à 2010

Financement annuel du PAC, de 1995 à 2010

Description du graphique 1

Source : Données administratives du PAC
Remarque : Ces données n'incluent pas le financement de l'IJ du PAC par RHDCC.

La durée pour laquelle le financement est approuvé semble également avoir une signification. Le premier cycle de financement du Programme couvrait cinq ans, de 1995-1996 à 1999-2000, le financement supplémentaire ayant été approuvé en 1997. De 2000-2001 à 2005-2006, le financement a été renouvelé pour des périodes de deux ans. Toutefois, en 2006-2007, les approbations de financement pour le PAC sont devenues des prolongations d'un an, et la prolongation actuelle se terminera à la fin de l'exercice 2009-2010. La longueur des cycles de financement peut également être considérée comme un indicateur de la priorité accordée au PAC par le gouvernement, les longs cycles de financement indiquant une priorité majeure, et les courts cycles de financement, une priorité mineure.

Le PAC cadre moins bien avec les priorités d'Industrie Canada qu'auparavant.

Un examen des Rapports sur les plans et les priorités (RPP) d'Industrie Canada, rapports publics des priorités du Ministère, révèle l'importance accordée au programme Un Canada branché au début des années 2000 mais, en 2006-2007, les rapports ne mentionnent plus ce programme. On remarque la même situation pour les références à « l'acquisition de compétences ». Par exemple, le RPP de 2005-2006 souligne que le Ministère valorise, entre autres, la « promotion du développement économique en veillant à ce que les Canadiens, les collectivités et les entreprises aient accès à une infrastructure des TIC moderne et fiable et acquièrent les compétences nécessaires pour participer pleinement à l'économie numérique ». En 2008-2009, « l'acquisition de compétences » ne semble plus être un volet de la participation à l'économie numérique. En fait, ce concept n'était mentionné que dans le cadre du renforcement de la capacité du Canada en matière de recherches et d'innovation27.

Les employés d'Industrie Canada qui ont été questionnés pour l'évaluation avaient différents points de vue sur l'harmonisation du PAC avec les priorités du Ministère. Une mince majorité de répondants estiment que le Programme suit bien les priorités d'Industrie Canada, en particulier grâce à la priorité intitulée « Une économie axée sur l'innovation et le savoir ». Le Programme fournit aux Canadiens les connaissances nécessaires pour profiter de l'économie axée sur le savoir. Quelques répondants ont aussi souligné qu'en permettant aux Canadiens d'acquérir les compétences nécessaires pour travailler avec des ordinateurs, le gouvernement leur permettrait de trouver de meilleurs emplois. Par contre, une minorité d'employés d'Industrie Canada pensent que le PAC n'est pas du tout harmonisé avec les priorités du Ministère. Ces répondants suggèrent que le Programme aurait davantage sa place au sein d'un autre ministère (p. ex. Affaires indiennes et du Nord Canada, RHDCC ou Service Canada).

Des aspects de la législation et du mandat d'Industrie Canada soutiennent en partie les objectifs d'augmentation de l'accès à Internet et de son utilisation.

La Loi sur le ministère de l'Industrie octroie notamment au ministre les pouvoirs de renforcer l'économie, d'accroître la compétitivité sur le plan international, de favoriser l'essor de la science et de la technologie et d'encourager leur utilisation optimale ainsi que d'encourager la mise sur pied, le développement et l'efficacité des systèmes de communication du pays28. L'un des objectifs clés du PAC est d'améliorer l'accès de la collectivité à Internet, qui est bien évidemment un « système de communication ».

La partie II de la Loi, intitulée Développement économique régional en Ontario, coïncide davantage avec le PAC. En effet, elle accorde au ministre de l'Industrie le pouvoir d'entreprendre des activités pour mettre l'accent sur le développement économique à long terme, sur la création d'emplois et de revenus durables ainsi que sur la valorisation des capacités d'entreprise, et l'élargissement de l'accès à Internet dans les collectivités peut être considéré comme une activité de la sorte. De plus, comme le stipule son mandat, Industrie Canada soutient la participation à l'économie numérique. Par exemple, l'activité de programme 3.3 de l'Architecture des activités de programmes du Ministère inclut dans ses objectifs la promotion de l'accès à Internet et aux TIC ainsi que l'acquisition des compétences pour leur utilisation afin de renforcer la capacité des particuliers et des collectivités canadiennes à participer à l'économie axée sur le savoir29. Cependant, dans l'ensemble, les priorités actuelles d'Industrie Canada tendent vers l'accessibilité pour les ménages par le développement d'une infrastructure de transmission à large bande plutôt que vers l'accès public au niveau de la collectivité.


5 Voir le budget de 1994 (Un nouveau cadre de la politique économique), le budget de 1996 et le budget de 1997 (Bâtir l'avenir pour les Canadiens). (Retour au renvoi 5).

6 Le plan budgétaire de 1998, Bâtir le Canada pour le XXIe siècle, pages 107-108. (Retour au renvoi 6).

7 Rapport de surveillance des communications du CRTC, 2009, page 227. (Retour au renvoi 7).

8 http://www40.statcan.gc.ca/l02/cst01/demo62a-fra.htm 23 septembre 2009. (Retour au renvoi 8).

9 Perspectives des technologies de l'information de l'OCDE, 2008, page 254. (Retour au renvoi 9).

10 Rapport de surveillance des communications du CRTC, 2009, page 227. (Retour au renvoi 10).

11 Un accès Internet haute vitesse est d'au moins 128 kilobits par seconde (kbps), alors qu'un service d'accès à large bande est d'au moins 1,5 mbps. (Retour au renvoi 11).

12 Rapport de surveillance des communications du CRTC, 2009, pages 234-235. (Retour au renvoi 12).

13 http://www.internetworldstats.com/am/ca.htm, 18 septembre 2009. (Retour au renvoi 13).

14 Le Quotidien, Statistique Canada, 5 novembre 2007. (Retour au renvoi 14).

15 Sondage en ligne auprès des utilisateurs du Programme d'accès communautaire de 2003, 2003, Industrie Canada. (Retour au renvoi 15).

16 Voir l'Enquête canadienne sur l'utilisation d'Internet, Statistique Canada, 2008, Canada Online 2007, Projet Internet Canada, 2008, et Internautes autochtones vivant hors réserve, Susan Crompton (Statistique Canada), 2004. (Retour au renvoi 16).

17 Répercussions de l'utilisation d'Internet par les Canadiens sur la vie sociale et la participation communautaire, Statistique Canada, 2008. (Retour au renvoi 17).

18 http://www40.statcan.ca/l02/cst01/comm35a-fra.htm, 23 septembre 2009. Les ménages sont l'unité d'analyse dans l'ECUI. (Retour au renvoi 18).

19 Canada Online 2007, page 44. (Retour au renvoi 19).

20 Communiqué d'Ipsos Reid, 14 mars 2007. (Retour au renvoi 20).

21 Canada Online 2007, page 73. (Retour au renvoi 21).

22 La page 11 du Rapport ministériel sur le rendement du CRTC de 2007-2008 comprend les remarques suivantes : En décembre 2006, la gouverneure en conseil a émis des instructions au CRTC lui ordonnant de favoriser le plus possible le libre jeu du marché de façon à atteindre les objectifs de la Loi sur les télécommunications. Le Conseil estimait alors que 30 % des revenus de télécommunication étaient assujettis à la réglementation économique. Au 31 mars 2008, environ 71 % des services de lignes résidentielles et 64 % des services de lignes d'affaires n'étaient pas contraintes par une réglementation économique. Dans l'ensemble, environ 90 % des revenus de télécommunications proviennent de services non réglementés. (Retour au renvoi 22).

23 Budget de 2009, page 168. (Retour au renvoi 23).

24 Loi sur les télécommunications, gouvernement du Canada, 1993. (Retour au renvoi 24).

25 Voir Rapport ministériel sur le rendement du CRTC de 2007-2008, page 11. (Retour au renvoi 25).

26 Dans une décision rendue en 2002, le CRTC a mis en place un compte de report pour la différence entre les taux réellement facturés par les entreprises de télécommunication et les coûts établis par le CRTC. En 2006, ce fonds constituait 650 millions de dollars. Le CRTC a pris un certain nombre de décisions concernant l'utilisation de ce fonds, dont des remises aux clients, l'élargissement du service aux personnes handicapées et l'élargissement du service à large bande aux collectivités rurales et éloignées. La Cour suprême du Canada a réitéré le mandat prescrit par la loi du CRTC, c'est-à-dire de mettre le fond en place et de déterminer son utilisation dans une décision du 18 septembre 2009. Le Conseil a décidé qu'environ 350 millions de dollars serviraient à financer des projets liés aux services à large bande. Voir Cour suprême du Canada, Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, 18 septembre 2009, et http://www.crtc.gc.ca/fra/archive/2006/dt2006-9.htm, 30 septembre 2009. (Retour au renvoi 26).

27 Voir Rapports sur les plans et les priorités, Industrie Canada, 2009-2010. (Retour au renvoi 27).

28 Loi sur le ministère de l'Industrie, 1995, en date du 17 juin 2009. (Retour au renvoi 28).

29 Résultats stratégiques et Architecture des activités de programme, 2010-2011, Industrie Canada. (Retour au renvoi 29).

4.2 Succès et progrès vers l'atteinte des objectifs

Cette section du rapport traite des questions et des indicateurs ayant trait à l'atteinte des objectifs du Programme. Comme on l'a mentionné plus haut, l'objectif central du PAC est de promouvoir un accès abordable à Internet, l'acquisition de compétences et l'accès aux services connexes. Le succès (ou le progrès) est représenté par la mesure dans laquelle le Programme a obtenu les résultats immédiats, intermédiaires et finaux attendus.

4.2.1 Dans quelle mesure les résultats immédiats du PAC ont-ils été atteints?

Le PAC a réussi à financer et à maintenir des centres d'accès publics à Internet.

En 2004-2005, l'orientation stratégique du PAC a été revue pour relocaliser les centres dans les endroits les plus touchés par le fossé numérique. Le nombre de centres du PAC a par la suite été réduit de 8 800 à 3 800. Les centres du PAC ont été placés principalement dans des bibliothèques, des centres communautaires et des écoles. De plus, environ 70 p. 100 des centres du PAC se trouvent dans des collectivités rurales, du Nord et éloignées, alors que 3 p. 100 sont situés dans des réserves des Premières nations.

De plus, l'analyse la plus récente des données des centres du PAC (juillet 2009) révèle qu'environ 68 p. cent des centres du PAC se trouvent dans un rayon de 25 kilomètres d'autres points d'accès publics à Internet et que seulement 32 p. 100 des centres du PAC ne le sont pas30. Quarante-deux pour cent des centres du PAC en milieux ruraux n'ont pas d'autre accès public à Internet dans un rayon de 25 kilomètres, alors que seulement 8 p. 100 des centres du PAC en milieux urbains sont dans cette situation. Selon la même étude, environ 47 p. 100 des centres du PAC ont une connexion à large bande (d'au moins 1,5 mbps), alors que 51 p. 100 ont une connexion haute vitesse. Le reste, soit environ 3 p. 100 des centres du PAC, n'offrent qu'un service par réseau commuté.

Le financement du PAC est progressivement passé de 25 millions de dollars en 2004-2005 à 15,4 millions en 2009-2010, mais des études sur les centres du PAC et des données administratives révèlent que le Programme a tout de même réussi à maintenir un niveau de financement par centre relativement constant et à obtenir du financement d'autres sources. Pour la période allant de 2005 à 2009, la contribution moyenne d'Industrie Canada par centre était de 4 227 dollars. Le Tableau 6 représente la contribution moyenne par exercice depuis 2005-2006.

Tableau 6 : Contribution annuelle moyenne d'Industrie Canada par centre du PAC, de 2005 à 2009
Exercice 2005–2006 2006–2007 2007–2008 2008–2009
Source : Données administratives du PAC
Remarque : Les données sur la médiane et l'étendue des contributions d'IC par centre du PAC n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation.
Nombre de centres du PAC 3 951 3 939 3 843 3 785
Contribution moyenne d'IC 4 306 $ 3 850 $ 4 944 $ 3 809 $

Le PAC a également réussi à s'associer aux administrations provinciales, territoriales et municipales, aux organisations des centres et à des organismes à but non lucratif ou bénévoles afin d'obtenir du financement supplémentaire pour l'exploitation des centres du PAC. D'après les données rapportées par les centres du PAC en 2008 et en 2009, presque 15 000 dollars de financement en espèces ont été fournis par d'autres sources de financement, en moyenne, par centre du PAC.

Le PAC a, en partie, réussi à fournir un accès aux groupes démographiques qu'il estime touchés par le fossé numérique.

Les groupes touchés par le fossé numérique qui ont eu tendance à utiliser les centres du PAC incluent les personnes à faible revenu, les personnes ayant un niveau d'instruction inférieur, les personnes qui n'ont pas accès à Internet de la maison et les personnes au chômage31. Une étude de 2005 démontre que 50 p. 100 des centres du PAC répondants comptent dans leur clientèle des groupes cibles comme les jeunes, les personnes âgées, les chercheurs d'emploi, les personnes à faible revenu, les femmes et les personnes ayant un niveau d'instruction limité32. Toutefois, l'analyse des données d'une étude de 2003 sur les utilisateurs du PAC suggère aussi que le profil des utilisateurs du PAC diffère très peu de celui de la population générale.

Les répondants clés ont offert différents points de vue quant au succès du Programme sur le plan du service aux groupes touchés par le fossé numérique. Presque tous les répondants clés estiment que le PAC a réussi à offrir un accès à Internet aux personnes les plus touchées par le fossé numérique. Les répondants, qui comprennent des intervenants externes et des employés d'Industrie Canada, s'entendent pour dire que le PAC a participé à l'élimination du fossé numérique en offrant l'accès à Internet et une formation aux groupes qui, autrement, n'en auraient pas eu la possibilité. Selon les répondants, les groupes particuliers ayant profité du PAC incluent les personnes âgées, les personnes handicapées, les personnes à faible revenu, les personnes vivant dans des régions rurales ou éloignées et les communautés des Premières nations. Quelques intervenants externes pensent que le PAC a réussi à fournir un accès à Internet, mais ils font tout de même remarquer que certaines communautés (comme celles des régions rurales et des Premières nations) demeurent non desservies et accusent un retard par rapport aux autres en termes d'accès. Quelques répondants du personnel d'Industrie Canada soutiennent que bien que le Programme ait réussi cet aspect de son mandat, une grande partie de ce succès remonte aux débuts du Programme, et ces dernières années n'ont vu que peu de progrès pour les personnes les plus touchées par le fossé numérique.

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4.2.2 Dans quelle mesure les résultats intermédiaires du PAC ont-ils été atteints?

L'accès à Internet et son utilisation ont continué à augmenter, mais le rôle des activités du PAC dans cette augmentation ne peut être entièrement confirmé.

L'étude de 2003 sur les utilisateurs du PAC suggère qu'il a eu un effet positif sur l'accès à Internet et son utilisation. Selon cette étude, 25 p. 100 des répondants ont accédé à Internet pour la première fois dans un centre du PAC, et 46 p. 100 des répondants pensent utiliser le centre du PAC plus fréquemment à l'avenir. L'étude révèle que 69 p. 100 des répondants accordent une grande importance au centre du PAC. Des données plus récentes ne sont pas disponibles puisqu'aucune autre étude sur les utilisateurs du PAC n'a été réalisée.

Le nombre d'heures que les Canadiens passent en ligne chaque semaine a continué d'augmenter.

Le Tableau 7 ci-dessous contient les heures passées en ligne de 2004 à 2007 pour des groupes démographiques donnés. Les activités populaires sur Internet incluent les vidéos en ligne, la messagerie instantanée, les sites de réseautage social, les jeux en ligne, la diffusion en continu de vidéos et le téléchargement de musique33. Il est clair que bien que la vitesse de l'accès à Internet ait augmenté, les utilisateurs utilisent de plus en plus Internet pour des activités de transfert de données à débit élevé, comme la visualisation de vidéos en ligne et les jeux en ligne.

Tableau 7 : Variation des heures passées en ligne par des groupes démographiques donnés, au Canada, comparaison entre 2004 et 2007
Groupe démographique heures/semaine (2004) heures/semaine (2007)
Source : Canada Online 2007, Recherche Internet Canada, 2008. Recherche Internet Canada, 2004 (n = 2,168); Recherche Internet Canada, 2007 (n = 2,098). 
* Les différences d'utilisation entre les anglophones et les francophones peuvent être en partie attribuées à la plus petite quantité de contenu en français sur Internet. (Retour au Tableau 7)
Groupe linguistique*
Anglophones 13,2 17,9
Francophones 10,7 13,7
Âge
De 18 à 24 ans 16,8 23,6
De 25 à 34 ans 13,8 19,8
De 35 à 44 ans 13,8 17,1
De 45 à 55 ans 12,8 16,7
De 55 à 64 ans 9,2 14,2
65 ans et plus 9,0 9,4
Études
Diplôme d'études secondaires ou moins 11,7 13,7
Études au collège ou à l'université 13,1 16,7
Diplôme universitaire ou plus 14,0 19,7
Revenus
Moins de 40 000 $ 13,4 15,4
De 40 000 $ à 59 999 $ 12,6 16,1
De 60 000 $ à 79 999 $ 12,0 15,9
80 000 $ et plus 14,5 19,9

Le tableau ci-dessus illustre clairement qu'en 2007, le nombre d'heures passées en ligne est plus bas chez les francophones (13,7) que chez les anglophones (17,9), et ce nombre est également plus bas chez les personnes détenant un diplôme d'études secondaires ou moins (13,7) que chez les détenteurs d'un diplôme universitaire (19,7). Il est intéressant de constater que les écarts entre les catégories de revenus sont moins considérables (moins d'une heure par semaine d'écart), sauf si l'on prend en compte le groupe dont les revenus sont de 80 000 $ et plus.

La plupart des répondants clés interrogés estiment que le PAC a contribué à la demande de TI et d'Internet chez les Canadiens.

Selon la plupart des répondants clés, qui incluent des intervenants externes et le personnel d'Industrie Canada, le PAC a contribué à la demande de TIC et d'Internet chez les Canadiens en offrant rapidement un accès et une formation aux Canadiens, stimulant ainsi la demande. Quelques répondants figurant parmi les intervenants externes et le personnel d'Industrie Canada ont fait remarquer que le PAC a permis de renseigner davantage de personnes sur les capacités d'Internet, stimulant ainsi l'intérêt et la demande. D'autres répondants issus des intervenants externes et du personnel d'Industrie Canada ont souligné que le PAC a entraîné une augmentation de la demande d'accès à large bande dans certaines collectivités. Le rapport Connecting Canadians : Canada's Community Access Program contient des preuves empiriques laissant supposer que les centres du PAC ont aidé à faire augmenter la demande de services Internet. Ces preuves suggèrent que le PAC, à ses débuts, a réussi à contribuer à la demande de TI et d'Internet chez les Canadiens.

Picton (Ontario) est aussi la première preuve claire du fait que l'investissement du gouvernement stimule la demande de services Internet chez les consommateurs et que le secteur privé y répond en bâtissant l'infrastructure nécessaire. À Picton, on a récemment essayé, en vain, de convaincre les entreprises de téléphonie de suivre la tendance. Cette situation a changé lorsqu'Industrie Canada a annoncé ses plans de mise en place d'un centre du PAC à Picton. Avant même que le centre du PAC n'ait ouvert ses portes, un fournisseur de services Internet(FSI) est apparu. Apparemment, 300 résidents de Picton s'étaient inscrits à la formation, ce qui a suffi à convaincre le FSI que Picton était un marché désirable. [traduction libre] 34

Les cours de formation disponibles dans les centres du PAC ont mis l'accent sur l'acquisition de compétences liées à Internet ainsi que sur l'utilisation d'une variété de services en ligne.

Les données rapportées par les administrateurs des centres du PAC en 2005, en 2008 et en 2009 indiquent que les utilisations d'Internet dans les centres du PAC incluent la recherche sur Internet, l'utilisation de base des ordinateurs, les courriels, la recherche en ligne de services gouvernementaux, la recherche d'emplois, la préparation de curriculum vitae ainsi que des utilisations à des fins académiques ou pédagogiques. Les utilisations des centres du PAC reflètent en général l'utilisation que fait la population générale d'Internet, la recherche générale sur le Web et l'accès aux courriels étant les types d'utilisation les plus populaires. Le Tableau 8 contient les résultats de 2008, qui illustrent la vaste gamme de cours de formation offerts, d'après les centres du PAC.

Tableau 8 : Cours de formation offerts dans les centres du PAC en pourcentage des centres questionnés en 2008
Cours offerts Pourcentage des centres questionnés
Source : Résumé des conclusions des réseaux et des centres du PAC pour l'exercice 2007-2008, Les Associés de recherche EKOS, n = 3 137.
Recherche sur Internet 97 %
Utilisation de base des ordinateurs 97 %
Utilisation des courriels 96 %
Recherche en ligne de services gouvernementaux 84 %
Recherche d'emplois 81 %
Préparation de curriculum vitae 80 %
Utilisations académiques ou pédagogiques 78 %
Utilisation de contenu multimédia 66 %
Demande de prestations sociales 51 %
Services bancaires électroniques 44 %
Conception Web 34 %
Préparation de déclarations de revenus 33 %
Création d'une entreprise 18 %
Gestion d'une entreprise 16 %
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4.2.3 Dans quelle mesure les résultats finaux du PAC ont-ils été atteints?

Comparé aux autres pays, le Canada est passé de la deuxième place à la dixième place sur le plan de la pénétration des services à large bande depuis 2003.

Ce classement reflète en partie les grandes augmentations constatées dans des pays comme le Danemark, les Pays-Bas, la Norvège et la Suisse. De plus, le Canada se classe actuellement 25e au rang des pays de l'OCDE pour les vitesses des services à large bande annoncées par les fournisseurs de services, qui vont de 256 kilobits par seconde à 25 000 kilobits par seconde. La Corée du Sud, qui est en première place, offre des vitesses de 8 000 kilobits par seconde à 100 000 kilobits par seconde. Une comparaison de l'utilisation des services par réseau commuté révèle que ceux-ci ne comptent que pour 0,2 p. 100 des connexions Internet en Corée du Sud, tandis qu'au Canada, ils comptent pour 7 p. 100. Au milieu de 2008, le Canada était huitième au monde pour le total d'abonnés aux services à large bande, qui était de 9,2 millions. L'accès à large bande est maintenant la méthode dominante d'accès à Internet dans les pays de l'OCDE35. Bien que l'objectif central du PAC n'ait jamais explicitement été d'élargir l'infrastructure de transmission à large bande, les résultats finaux du PAC comprennent le renforcement de l'infrastructure et de l'utilisation des TIC ainsi que l'accès à celles-ci.

Les provinces de l'Atlantique, le Québec et le Nunavut continuent d'enregistrer des taux inférieurs à la moyenne d'accès à Internet et de son utilisation.

Malgré les augmentations de l'accès à Internet et de son utilisation ainsi que les efforts déployés dans le cadre de programmes comme le PAC, des provinces et des territoires continuent d'enregistrer des taux inférieurs à la moyenne d'accès à Internet et de son utilisation. L'Enquête canadienne sur l'utilisation d'Internet réalisée par Statistique Canada en 2007 révèle que moins de 70 p. 100 des répondants au sondage utilisent Internet dans les provinces de l'Atlantique et au Québec, tandis que ce pourcentage est de plus de 70 p. 100 dans d'autres provinces comme la Colombie-Britannique (78 p. 100) et l'Ontario (75 p. 100). Le rapport du Projet Internet Canada de septembre 2008 relate les mêmes niveaux d'utilisation d'Internet. Le rapport élabore la question ainsi :

Les faibles niveaux d'utilisation d'Internet au Canada atlantique s'expliquent, en partie, par un manque d'infrastructure technique et de déploiement. Étant donné la grandeur du territoire rural au Québec et la difficulté d'y offrir un accès à Internet, le Québec est confronté aux mêmes problèmes d'infrastructure. [traduction libre] 36

En dépit des statistiques sur l'accès et l'utilisation dans les provinces de l'Atlantique, les répondants clés familiers avec les PE établis avec certaines provinces estiment en général que le PAC a eu le plus de succès dans les provinces ayant signé des PE. Cela est davantage un reflet de l'intérêt et de l'engagement des partenaires signataires des PE avant leur signature qu'un résultat direct des PE. Quelques répondants ont expliqué que le PAC a entraîné de meilleurs résultats dans les provinces dont les gouvernements sont investis, en particulier par la signature de PE. Comme l'a expliqué un répondant, les PE ont été couronnés de succès pour deux raisons : premièrement, grâce à un engagement accru du gouvernement provincial au succès du Programme et, deuxièmement, en raison d'un financement plus important (puisque les provinces fournissent souvent le même financement que le gouvernement fédéral). Au niveau des régions ou des collectivités, quelques répondants ont fait remarquer que le succès de certains centres du PAC est lié au niveau d'engagement de la collectivité et des bénévoles. Les répondants ne s'entendent pas sur le succès du PAC dans les régions rurales : la moitié estime que le PAC est un succès dans les régions rurales tandis que l'autre moitié pense que le PAC n'est pas un succès dans les régions rurales.

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4.3 Rapport coût-efficacité

4.3.1 Le programme est-il économique ou rentable?

La rentabilité est souvent évaluée en fonction des fonds obtenus d'autres sources, du ratio des frais d'exploitation par rapport aux subventions et contributions ainsi que des opinions des représentants et des intervenants du Programme. Les comparaisons des coûts avec d'autres programmes similaires sont souvent impossibles, faute de points de comparaison en général. L'analyse avantages-coûts est aussi parfois incluse dans l'analyse coût-efficacité. Généralement, la rentabilité de programmes offerts au public supposent une grande quantité de fonds obtenus d'autres sources comparativement aux fonds du programme, des ratios faibles ou à la baisse des frais d'exploitation par rapport aux S et C ainsi que des opinions positives tant des représentants que des intervenants du programme quant à la rentabilité du programme.

Le PAC semble avoir réussi à obtenir des fonds d'autres sources.

Le Tableau 9 ci-dessous représente les fonds amassés par les provinces et les territoires ayant signé des protocoles d'entente de cofinancement des centres du PAC. Les financements en espèces obtenus par ces provinces et territoires sont restés relativement constants de 2005 à 2008, pour une moyenne de 2,63 millions de dollars. Le Nouveau-Brunswick a considérablement augmenté sa contribution en 2008-2009, qui est passée de 1 million de dollars à 3 millions. Les montants amassés varient, mais le Programme a obtenu un total de 14 208 041 dollars des partenaires signataires des PE depuis 2005-2006, ce qui représente 110 p. cent de la contribution d'Industrie Canada, qui totalise 12 960 231 dollars.

Tableau 9 : Fonds amassés annuellement par les provinces et les territoires signataires des PE, de 2005 à 2009
Province ou territoire Fonds amassés par exercice
2005–2006 2006–2007 2007–2008 2008–2009
Source : Données administratives du PAC
* Les contributions de la Saskatchewan sont en nature. (Retour au Tableau 9)
T.-N.-L. 645 914 $ 650 000 $ 550 000 $ 550 000 $
Î.-P.-É. 161 700 $ 161 700 $ 161 700 $ 240 468 $
N.-B. 1 000 000 $ 1 000 000 $ 1 000 000 $ 3 000 000 $
N.-É. 340 000 $ 440 000 $ 440 000 $ 1 750 000 $
Man. 492 000 $ 300 000 $ 200 000 $ 470 000 $
Sask.* $- $- $- $-
Yn 130 076 $ 86 983 $ 130 000 $ 307 500 $
Total 2 769 690 $ 2 638 683 $ 2 481 700 $ 6 317 968 $

Selon une analyse réalisée par les Associés de recherche EKOS en 2008, les centres du PAC ont amassé, en moyenne, un financement en espèces de 14 880 dollars de toutes provenances ainsi que 11 963 dollars de financement en nature en 2008. Le financement d'exploitation du PAC fourni par IC en 2008 représentait 9 p. 100 du financement en espèces total des centres du PAC. Toutefois, les provinces détenant des PE utilisent une partie du financement provenant des S et C pour l'administration des centres du PAC, ce qui pourrait faussement hausser le pourcentage du financement d'exploitation fourni par IC par rapport aux chiffres rapportés. L'analyse d'EKOS révèle également que 47 p. 100 du financement en espèces d'un centre du PAC provient du l'administration municipale et de l'organisme d'accueil du centre.

Le ratio des frais d'exploitation par rapport aux S et C a progressivement baissé de 2005-2006 à 2008-2009.

Le Tableau 10 comprend les ratios des frais d'exploitation du PAC par rapport aux S et C de 2005 à 2009. Les S et C ont baissé de 18 p. 100 depuis 2005, mais les frais d'exploitation ont pour leur part diminué de 68 p. 100. En 2005-2006, les S et C totalisaient 17 482 323 dollars et les frais d'exploitation, 5 061 000 dollars, pour un ratio de 0,289. L'exercice suivant a vu une baisse du ratio, qui est passé à 0,206, puisque les S et C ont atteint 12 247 246 dollars alors que les frais d'exploitation sont tombés à 2 518 330 dollars. En 2007-2008, le ratio est resté constant : les S et C ont atteint 14 588 861 dollars, et les frais d'exploitation ont augmenté lentement jusqu'à 3 000 000 dollars. Finalement, en 2008-2009, le ratio a de nouveau chuté puisque les S et C sont restées relativement stables, à 14 417 714 dollars, et les frais d'exploitation sont descendus à 1 658 068 dollars.

Tableau 10 : Ratio des frais d'exploitation du PAC par rapport aux S et C, de 2005 à 2009
Exercice Nombre de centres du PAC Frais d'exploitation S et C Ratio
Sources : Données administratives du PAC et Système de rapports des subventions et contributions d'Industrie Canada.
2005–2006 3 951 5 061 200 $ 17 482 323 $ 0,289
2006–2007 3 939 2 518 330 $ 12 247 246 $ 0,206
2007–2008 3 843 3 000 000 $ 14 588 861 $ 0,206
2008–2009 3 785 1 658 068 $ 14 417 714 $ 0,115

Selon une analyse avantages-coûts de 2005, les avantages du Programme dépassent légèrement ses coûts, pour un ratio estimé de 1,06.

L'étude de 2005 comprenait une comparaison de cinq programmes de la DGAAI actifs à l'époque, y compris le Programme d'accès communautaire. L'étude a utilisée des données recueillies entre 1994-1995 et 2004-2005, juste avant la réduction du nombre de centres du PAC. Le cadre d'analyse adopté était basé sur les directives et les principes d'analyse avantages-coûts tels qu'ils sont définis par le Conseil du Trésor du Canada dans son Guide de l'analyse avantages-coûts. En comparaison à ces programmes, le PAC présentait le plus faible ratio avantages-coûts, comme le montre le Tableau 11.

Tableau 11 : Valeur actuelle des avantages et des coûts ainsi que ratios avantages-coûts par programme de la DGAAI, de 1994 à 2005
Programme Valeur actuelle (2005)
Source : Bearing Point, Analyse avantages-coûts des programmes de la Direction générale des applications de l'autoroute de l'information : Rapport final, 7 novembre 2005.
Programme d'accès communautaire (PAC)
Avantages 474 260 206 $
Coûts 447 139 823 $
Avantages nets 27 120 383 $
Ratio avantages-coûts 1,06
Programme Premières nations sur Rescol (FNS)
Avantages 57 152 570 $
Coûts 38 945 491 $
Avantages nets 18 207 079 $
Ratio avantages-coûts 1,47
Communautés ingénieuses
Avantages 101 424 671 $
Coûts 65 191 247 $
Avantages nets 36 233 424 $
Ratio avantages-coûts 1,56
Programme de services à large bande (BRAND)
Avantages 87 102 534 $
Coûts 33 871 371 $
Avantages nets 53 231 163 $
Ratio avantages-coûts 2,57
Programme des ordinateurs pour les écoles (OPE)
Avantages 724 220 128 $
Coûts 67 628 694 $
Avantages nets 656 591 434 $
Ratio avantages-coûts 10,71
Total pour les cinq programmes
Avantages 1 444 160 109 $
Coûts 652 776 626 $
Avantages nets 791 383 483 $
Ratio avantages-coûts 2,21

30 Enquête du PAC de 2009, juillet 2009. (Retour au renvoi 30).

31 Sondage en ligne auprès des utilisateurs du Programme d'accès communautaire de 2003, Industrie Canada. (Retour au renvoi 31).

32 Points saillants de l'Enquête du PAC de juin 2005, Bearing Point. (Retour au renvoi 32).

33 Rapport de surveillance des communications, CRTC, 2009, page 188. (Retour au renvoi 33).

34 Connecting Canadians : Canada's Community Access Program, v. 2000, page 19. (Retour au renvoi 34).

35 http://www.oecd.org/dataoecd/63/53/41551452.xls, 21 septembre 2009. (Retour au renvoi 35).

36 Canada Online 2007, page 41. (Retour au renvoi 36).

5.0 Résumé des principales constatations

Nécessité

Les principales constatations que l'on peut faire quant à la nécessité de poursuivre le Programme, c'est que l'accès à Internet au Canada a augmenté depuis la création du PAC. Quatre-vingt-quatorze pour cent des Canadiens vivent maintenant dans une collectivité où un accès à large bande est disponible. Pratiquement tous les ménages en milieux urbains et 78 p. 100 des ménages en milieux ruraux avaient accès à un tel service à la fin de 2008. On a également constaté un accroissement de l'utilisation d'Internet à presque tous les types de points d'accès de 1999 à 2007. On estime que 85 p. 100 des Canadiens utilisent maintenant Internet régulièrement. Le nombre de ménages utilisant Internet est passé de 16 p. 100 en 1997 à environ 74 p. 100 en 2008.

Toutefois, malgré l'augmentation de l'accès à Internet et de son utilisation, le fossé numérique persiste entre divers groupes démographiques au Canada, notamment parmi les collectivités rurales et éloignées, les populations ayant un faible revenu, celles ayant des niveaux d'alphabétisation et de scolarité peu élevés, les francophones de plus de 50 ans et les personnes âgées. Par ailleurs, on avait relevé dans le cadre du Projet Internet Canada que 12 p. 100 des Canadiens n'avaient jamais utilisé Internet, à la fin de 2007, ce qui laisse croire qu'il est possible qu'une partie de la population n'utilisera jamais Internet.

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Pertinence

À la suite de l'examen de la pertinence du Programme dans le contexte des priorités du gouvernement du Canada et d'Industrie Canada, on a constaté que le Programme cadre moins bien avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral et du Ministère qu'avant. L'un des principaux objectifs du PAC a toujours été d'offrir un accès public abordable à Internet. Bien que le gouvernement fédéral estime que l'accès Internet à large bande est une infrastructure essentielle, il se concentre maintenant sur le développement du secteur privé et sur l'accroissement de l'accès par les ménages, plutôt que sur l'accès public. De plus, les réductions budgétaires et les renouvellements de fonds de plus courte durée laissent croire que le PAC est moins prioritaire qu'avant. Son financement a diminué graduellement, passant de 64 millions de dollars en 1999-2000 à 15 millions aujourd'hui, en plus de n'avoir été renouvelé que pour des périodes d'un an depuis 2006-2007.

L'examen a également permis de relever que le PAC est moins en harmonie avec les priorités d'Industrie Canada qu'il l'était. En passant en revue les données chronologiques du Rapport sur les plans et les priorités du Ministère, on remarque que le Programme est de moins en moins axé sur l'acquisition de compétences des personnes, l'une des activités de longue date du PAC. Bien que des aspects de la législation et du mandat d'Industrie Canada appuient partiellement les objectifs d'accroître l'accès à Internet et son utilisation, la plus récente initiative d'élargissement de la portée de l'accès à large bande n'est plus axée sur les points d'accès publics. De plus, les points de vue du personnel d'Industrie Canada sondé aux fins de l'évaluation divergent quant à savoir si le PAC est harmonisé avec les priorités d'Industrie Canada. Dans l'ensemble, ces dernières concernent davantage l'accroissement de l'accès des ménages grâce au développement de l'infrastructure à large bande, que l'accès public à l'échelle communautaire.

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Succès

En ce qui concerne la mesure dans laquelle le Programme a atteint ses résultats à court terme, on a constaté que le PAC a réussi à financer et à maintenir les points d'accès publics à Internet. Les centres du PAC se trouvaient surtout dans des bibliothèques, des centres communautaires et des écoles. Soixante-huit pour cent des centres du PAC étaient situés dans des collectivités rurales, éloignées et du Nord, dont 3 p. 100 se trouvaient sur des réserves des Premières nations. Toutefois, la plus récente analyse des données des centres du PAC (juillet 2009) a révélé qu'environ 68 p. 100 des centres du PAC se trouvaient dans un rayon de 25 kilomètres d'un point d'accès public à Internet, et seulement 32 p. 100 des centres du PAC ne l'étaient pas. Quarante-deux pour cent des centres du PAC en milieux ruraux n'ont pas accès à un autre point d'accès public à Internet dans un rayon de 25 kilomètres, alors que seulement 8 p. 100 des centres du PAC en milieux urbains sont dans cette situation. Au cours de ce même sondage, on a également pu constater qu'environ 47 p. 100 des centres du PAC avaient une connexion à large bande (d'au moins 1,5 mbps), alors que 51 p. 100 avaient un accès haute vitesse. Les autres centres du PAC (environ 3 p. 100) ont affirmé n'offrir qu'un accès par réseau commuté.

Le PAC a aussi permis d'offrir un accès et de la formation aux groupes démographiques que l'on dit touchés par le fossé numérique. D'après le sondage mené auprès des utilisateurs et les données que ceux-ci ont rapportées, les groupes qui sont touchés par le fossé numérique et qui ont utilisé les centres du PAC étaient composés de personnes ayant un faible revenu, ayant un niveau de scolarité peu élevé, n'ayant pas accès à Internet de leur maison ou n'ayant pas d'emploi. Les opinions des principaux répondants au sondage étaient toutefois variées au sujet du fossé numérique. Bien que la plupart d'entre eux aient signalé le succès du Programme à cet égard, quelques-uns ont laissé entendre que le Programme a surtout été un succès au cours de ses premières années et qu'il avait réalisé peu de progrès récemment pour aider les personnes touchées par le fossé numérique.

L'accès à Internet et son utilisation ont continué d'augmenter, mais cette augmentation n'est pas nécessairement liée aux activités du PAC. Au sujet de l'accès, la plupart des principaux répondants ont convenu que le PAC a contribué à accroître la demande de TI et d'Internet chez les Canadiens, mais il a été impossible de trouver des preuves plus substantielles pour appuyer ces faits. Quant à l'utilisation d'Internet, les données obtenues auprès des répondants en 2008 ont révélé que la formation offerte dans les centres du PAC a permis aux gens d'apprendre à maîtriser Internet et à utiliser de nombreux services en ligne. Les cours de formation portant sur les moteurs de recherche, les connaissances informatiques de base, le courrier électronique et la recherche de services gouvernementaux en ligne étaient parmi les plus populaires. On sait aussi que le nombre moyen d'heures que les Canadiens passent en ligne chaque semaine a continué d'augmenter : de 11,9 heures par semaine en 2004, il est passé à 18,8 heures en 2007.

Les résultats finaux des activités du PAC étaient le renforcement de l'infrastructure, le développement des connaissances et l'augmentation de l'utilisation des technologies de l'information et des communications (TIC). Si l'on compare le Canada aux autres pays, on remarque qu'il est passé du 2e au 10e rang en termes de pénétration des services à large bande depuis 2003. Cette position s'explique en partie par les importants progrès réalisés à cet égard par d'autres pays, comme le Danemark, les Pays-Bas, la Norvège ou la Suisse. Par ailleurs, le Canada occupe actuellement le 25e rang des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en termes de vitesses d'accès à large bande annoncées par les fournisseurs de services. Enfin, ce sont dans les provinces de l'Atlantique, au Québec et au Nunavut que l'on constate les niveaux d'accès et d'utilisation d'Internet les moins élevés, notamment en raison de retards dans le développement de l'infrastructure.

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Rapport coût-efficacité

Le Programme semble avoir été exécuté d'une matière rentable à plusieurs égards. D'après les données administratives et celles obtenues auprès des répondants, le PAC a réussi à amasser des fonds d'autres sources. Bien que ces fonds varient d'un champ d'application à l'autre, l'examen des données administratives du PAC a permis de constater que le Programme a amassé un peu plus de 14,2 millions de dollars auprès des partenaires signataires des PE depuis 2005-2006. Ce montant représente 110 p. 100 de la contribution d'Industrie Canada, qui s'élève à un peu plus de 12,9 millions de dollars. Par ailleurs, en 2008, les centres des provinces et des territoires ont signalé avoir amassé en moyenne 14 880 dollars en fonds provenant de toutes les sources, ainsi que 11 963 dollars en contribution en nature, alors que la contribution moyenne d'Industrie Canada était de 4 994 dollars. On a également remarqué que 47 p. 100 des fonds d'un des centres provenaient de l'administration municipale et de l'organisme hôte.

L'évaluation a également permis de déterminer que le ratio des fonds d'exploitation par rapport aux subventions et contributions (S et C) n'a cessé de diminuer de 2005-2006 à 2008-2009. Les S et C ont connu une baisse de 18 p. 100 depuis 2005 et les fonds d'exploitation ont diminué de 68 p. 100. Le ratio est passé de 0,289 en 2005-2006 à 0,115 en 2008-2009.

Au cours d'une étude de rentabilité réalisée en 2005, on a estimé que les profits du Programme étaient légèrement inférieurs à ses coûts, pour un ratio calculé à 1,06. Cette étude a comparé les cinq programmes de la Direction générale des applications de l'autoroute de l'information qui étaient en cours à ce moment-là. Il s'agit du Programme de services à large bande, du Programme des ordinateurs pour les écoles, du programme Premières nations sur Rescol, du programme Collectivités ingénieuses et du Programme d'accès communautaire. L'étude a été faite à partir de données recueillies de 1994-1995 à 2004-2005, juste avant que le nombre de centres du PAC diminue (de 2003 à 2005). On a également constaté que de ces cinq programmes, le PAC était celui dont le ratio des avantages par rapport aux coûts était le moins élevé.

Figure 1

Figure 1 : Financement annuel du PAC, de 1995 à 2010
Année Financement en millions de dollars
Source: Données administratives du PAC.  
Remarque : Ces données n'incluent pas le financement de l'IJ du PAC par RHDCC.
1995–1996 3 $
1996–1997 8 $
1997–1998 21 $
1998–1999 41 $
1999–2000 64 $
2000–2001 59 $
2001–2002 35 $
2002–2003 30 $
2003–2004 45 $
2004–2005 25 $
2005–2006 25 $
2006–2007 13 $
2007–2008 19 $
2008–2009 19 $
2009–2010 15 $

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