Archivé — Rapport de vérification du Cadre de contrôle de gestion des retombées industrielles et régionales

Novembre 2010

Recommandé le 25 janvier 2011 par le
Comité ministérielle de vérification pour l'approbation du sous-ministre

Approuvé par le sous-ministre le 31 janvier 2011

Table des matières

1.0 Résumé

1.1 Introduction

La Politique des retombées industrielles et régionales (RIR) a été établie par le gouvernement du Canada en 1986 afin d'appuyer les grands approvisionnements du gouvernement pour des fins de développement industriel. Le but était de faire en sorte que les entreprises canadiennes puissent retirer des avantages des marchés publics, sous forme de nouveaux contrats ou d'investissements dans les nouvelles technologies. La majorité des marchés publics visés par la Politique des RIR appartiennent au secteur de la défense. La Politique exige que les entrepreneurs principaux (canadiens et étrangers) travaillent avec des entreprises canadiennes ou investissent un montant généralement égal à la valeur du marché dans des secteurs technologiques de pointe de l'économie canadienne.

La vérification des RIR a été incluse dans le Plan de vérification interne axé sur le risque de 2010–2011 d'Industrie Canada, à la demande des gestionnaires de la Direction des retombées industrielles et régionales (RIR), qui voulaient obtenir rapidement de la rétroaction sur les changements apportés au Cadre de contrôle de gestion (CCG) des RIR.

L'objectif de la présente vérification est de fournir à la haute direction une évaluation des aspects du cadre de contrôle de gestion des RIR se rapportant à la gouvernance et à la gestion du risque. Comme la Direction des RIR documente actuellement les procédures, contrôles et processus opérationnels, la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) a proposé d'offrir des services-conseils dans ce domaine aux troisième et quatrième trimestres de 2010–2011.

La DGVE a comparé le CCG proposé par la Direction des RIR aux contrôles de gestion de base (CGB) du Bureau du contrôleur général. Ces CGB sont harmonisés avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du Conseil du Trésor, lequel définit une série d'attentes en matière de gestion.

1.2 Conclusion générale

Les initiatives de la Direction des RIR en vue de mettre à jour le CCG sont partiellement mises en œuvre ou en cours d'élaboration et il est donc trop tôt pour que la DGVE évalue l'efficacité du CCG. Le Plan d'activités provisoire 2010–2013 de la Direction des RIR représente une approche proactive pour définir la vision et le mandat de la Direction et il renferme les principaux éléments de base du CCG révisé à mettre en œuvre. Le CCG proposé est conforme à la plupart des critères des Contrôles de gestion de base du BCG en ce qui concerne les processus de gouvernance et les pratiques de gestion du risque.

1.3 Résumé des constatations

Le tableau 1 donne un aperçu de l'état d'avancement de la mise en œuvre du CCG de la Direction des RIR en fonction des dix éléments du CRG au moyen d'une échelle d'avancement progressif en trois étapes, c'est-à-dire : démarrage, en cours et mis en œuvre (on trouvera de plus amples détails à ce sujet à la section 2.4 du présent rapport).

Tableau 1 : Résumé de l'état d'avancement du CCG des retombées industrielles et régionales
Tableau 1 : Résumé de l'état d'avancement du CCG des retombées industrielles et régionales[Description du tableau 1]

Voici un résumé des constatations selon les principaux secteurs d'intérêt.

Gouvernance

La Direction des RIR a clairement défini et communiqué les objectifs et les orientations stratégiques, conformément à son mandat, dans le Plan d'activités triennal provisoire élaboré en juillet 2010. La Direction a été restructurée afin d'améliorer son efficacité. Elle respecte le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. Elle met en place un système d'établissement de rapports sur le rendement plus solide. Les initiatives de changement, qui reposent sur une analyse conjoncturelle et organisationnelle, ont été communiquées efficacement au personnel des RIR.

Les éléments clés du cadre de contrôle mis en œuvre incluent une capacité d'élaboration de politiques, un processus de rétroaction sur le rendement des employés, des consultations internes et externes concernant les changements au cadre stratégique et au cadre de contrôle et des plans pour les activités de communication et de sensibilisation.

Constatation 1.0 : Le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR devrait inclure un processus officiel pour surveiller la mise en œuvre des initiatives du plan d'activités et le CCG des RIR.

Constatation 2.0 : Aucune supervision particulière n'est assurée pour surveiller l'efficacité de l'application de la Politique des RIR.

Gestion du rique

Le Plan d'activités de la Direction des RIR prévoit une analyse exhaustive des risques pesant sur l'organisation et envisage un cadre d'analyse du risque applicable aux retombées industrielles.

Constatation 3.0 : La Direction des RIR n'a pas documenté ni énoncé sa méthode de prise en compte du risque et ses pratiques de gestion du risque au niveau du projet.

1.4 Résumé des recommandations

Gouvernance

Recommandation 1.0 : Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce que le Plan d'activités provisoire soit approuvé et déployer un processus de surveillance officiel relativement à la mise en œuvre des initiatives du Plan d'activités et du CCG des RIR.

Recommandation 2.0 : Le directeur général, Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine (DGADM), devrait définir de manière explicite la surveillance de l'efficacité de l'application de la Politique des RIR.

Gestion du risque

Recommandation 3.0 : Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce qu'au niveau du projet, la méthode de prise en compte du risque, les pratiques de gestion du risque et les outils connexes soient documentés et communiqués au personnel.   

1.5 Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeante principale de la vérification, des procédés de vérification suffisants et appropriés ont été effectués et des données probantes ont été recueillies pour étayer l'exactitude de l'opinion fournie dans le présent rapport. Cette opinion est fondée sur une comparaison des conditions qui prévalaient au moment de la vérification par rapport à des critères de vérification préétablis. Cette opinion s'applique uniquement aux entités examinées dans les limites de la vérification. Cette vérification a été menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

1.6 Opinion de vérification

À mon avis, le cadre de contrôle de gestion d'Industrie Canada pour l'application de la Politique des retombées industrielles et régionales du gouvernement du Canada, qui en est à un stade peu avancé de développement, a défini les principaux éléments de base à mettre en œuvre. Il existe quelques problèmes présentant un risque modéré relativement aux pratiques de gouvernance et de gestion du risque.

Susan Hart
Dirigeante principale de la vérification,
Industrie Canada

2.0 À propos de la vérification

2.1 Contexte

L'objectif de la Politique sur les marchés du gouvernement du Canada est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien. À l'appui de cet objectif, la Politique sur les marchés stipule que les marchés publics doivent être organisés de façon à favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents, incluant les objectifs de développement économique autochtones.

La Politique des retombées industrielles et régionales (RIR) a été établie par le gouvernement du Canada en 1986 afin d'appuyer les grands approvisionnements du gouvernement pour des fin de développement industriel. Le but était de faire en sorte que les entreprises canadiennes puissent retirer des avantages des marchés publics, sous forme de nouveaux contrats ou d'investissements dans les nouvelles technologies. La majorité des marchés publics visés par la Politique des RIR appartiennent au secteur de la défense.

La Politique exige que les entrepreneurs principaux (canadiens et étrangers) travaillent avec des entreprises canadiennes ou investissent un montant généralement égal à la valeur du marché dans des secteurs technologiques de pointe de l'économie canadienne. Les investissements peuvent être liés à l'article acheté soit directement (produits, services, services de soutien à long terme aux biens achetés par le gouvernement) ou indirectement (c'est-à-dire : investissements, collaboration technologique et mandat de production).

Industrie Canada est responsable de l'administration de la Politique des RIR. Les organismes de développement régional assument un rôle de défense des intérêts particuliers de leurs intervenants régionaux respectifs. Industrie Canada travaille en partenariat avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), qui supervise le processus d'approvisionnement, et avec le ministère de la Défense nationale (MDN), qui établit les exigences techniques.

La Direction des RIR, qui est chargée de concevoir et de mettre en œuvre la Politique des RIR, relève de la Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine (DGADM) au sein du Secteur de l'industrie. Dotée d'un budget d'environ 2,5 M$, elle compte 25 équivalents temps plein (ETP). Les directeurs régionaux du Québec, de l'Ontario et du Pacifique épaulent la Direction des RIR en allouant un ETP (10 p. 100 de son temps) pour fournir de la rétroaction et des avis concernant l'activité économique dans leur région. Selon la Direction des RIR, son portefeuille administre actuellement 57 marchés distincts dans le secteur de la défense, d'une valeur approximative de 20 milliards de dollars.

La Direction des RIR s'acquitte de ses responsabilités en assumant quatre fonctions clés :

  • négocier et approuver les exigences relatives aux RIR concernant les nouveaux achats militaires;
  • gérer et surveiller les obligations internes propres aux RIR complétées dans le cadre d'une série de « transactions de RIR »;
  • vérifier si les entreprises tiennent les engagements convenus; et
  • communiquer, diffuser et promouvoir la Politique des RIR et le portefeuille courant de possibilités de marchés pour les entreprises canadiennes.

Annoncée en 2006, la Stratégie de défense Le Canada d'abord (SDCA) se traduira par d'importantes augmentations du niveau des dépenses de la défense et devrait multiplier par deux les obligations en  matière de RIR envers le Canada, par rapport au niveau actuel de l'ordre de 20 milliards de dollars.

En septembre 2009, le ministre de l'Industrie a annoncé une série d'améliorations à la Politique des RIR. Il s'agissait du premier changement de taille depuis la mise en œuvre de la politique en 1986. Les améliorations doivent être apportées en trois phases. La phase 1 prévoit la mise en place de l'obligation de présenter 60 p. 100 des activités de RIR prévues (30 p. 100 à la signature du contrat et 30 p. 100 un an après) et l'incitation à la création de consortiums publics-privés. La phase 2 prévoit une reconnaissance accrue de la valeur de la participation des entreprises canadiennes aux chaînes de valeur mondiales, ainsi que la recherche-développement et la commercialisation au niveau de l'entreprise. La phase 3 prévoit l'extension de la liste des technologies prioritaires et la nécessité d'exiger des entrepreneurs principaux ayant des obligations importantes en matière de RIR qu'ils établissent des plans stratégiques et la comptabilisation des transactions de retombées industrielles et régionales. Il est prévu que les trois phases seront déployées d'ici l'automne 2010.

Suite aux modifications apportées à la Politique des RIR et à l'augmentation prévue des achats au titre de la SDCA, la Direction des RIR a apporté d'importants changements à son cadre de contrôle de gestion, en s'inspirant de son premier plan d'activités triennal 2010–2013. À l'élaboration du plan se sont ajoutés un examen organisationnel et un exercice de vérification des processus internes. Le Plan d'activités (actuellement en cours de rédaction) vise à assurer que la Direction des RIR puisse continuer à s'acquitter de son mandat et à atteindre ses objectifs stratégiques au fur et à mesure que la SDCA est mise en œuvre.

Le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR fait état de sept secteurs essentiels pour permettre à la Direction de continuer à s'acquitter de son mandat, à concrétiser sa vision et à s'attaquer aux risques et aux défis futurs. Ils sont présentés ici sans ordre particulier :

  • meilleure défense des intérêts de l'industrie pendant tout le cycle d'approvisionnement;
  • amélioration des relations avec les intervenants;
  • normalisation des processus administratifs et opérationnels;
  • amélioration de la gestion des données et de l'information;
  • communication efficace des réussites et des possibilités en matière de RIR;
  • amélioration de la gestion des ressources humaines;
  • renforcement de la capacité d'élaboration de politiques.

La vérification des RIR a été incluse dans le Plan de vérification ministériel axé sur le risque de 2010–2011 à la demande de la direction des RIR, qui voulait obtenir rapidement de la rétroaction sur les changements apportés au Cadre de contrôle de gestion (CCG).

2.2 Objectif de la vérification

La présente vérification a pour objectif de fournir à la haute direction une évaluation des aspects du cadre de contrôle de gestion des RIR se rapportant à la gouvernance et à la gestion du risque.

La Direction des RIR est en train de compléter la documentation des contrôles, des procédures et des processus opérationnels à l'appui du CCG. Comme l'initiative ne sera pas terminée avant l'exercice 2011–2012, la DGVE offrira des services-conseils dans ce domaine dans le contexte des contrôles proposés et des possibilités d'amélioration.

2.3 Portée de la vérification

La vérification prévoyait entre autres la comparaison du Cadre de contrôle de gestion des RIR nouvellement révisé avec les contrôles de gestion de base applicables décrits dans la version provisoire des Contrôles de gestion de base du BCG. Cette version provisoire, qui date de novembre 2007, est conforme au Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor, qui définit une série d'attentes en matière de gestion.

La Direction des RIR apporte d'importants changements à son CCG, en s'inspirant de son Plan d'activités triennal provisoire. La vérification portait sur les changements apportés au CCG depuis 2009, en vue de fournir assez rapidement de la rétroaction à la direction.

2.4 Méthode de vérification

Cette vérification interne a été menée conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. La vérification a utilisé les critères fondés sur les contrôles de gestion de base (CGB) et le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG). L'annexe A renferme un résumé de ces critères.

La démarche de vérification prévoyait ce qui suit :

  • une phase de planification, incluant une évaluation du risque lié à la vérification, et la préparation d'une note de planification de la vérification comportant les critères de vérification, qui a été présentée aux gestionnaires de la Direction des RIR;
  • des entrevues avec des gestionnaires et employés de la Direction des RIR;
  • un examen des documents sur les RIR, notamment les rapports de vérification et d'évaluation antérieurs;
  • un examen des documents clés se rapportant aux changements apportés au CCG des RIR, notamment le Plan stratégique provisoire de la Direction des RIR, daté de juillet 2010 (maintenant appelé Plan d'activités), le rapport d'examen de la charge de travail des RH de la Direction des RIR et le rapport de vérification des RIR.

La vérification a été menée entre mai 2010 et août 2010.

Compte tenu du fait que la mise en œuvre du CCG des RIR est actuellement en cours, nous avons eu recours à une échelle d'avancement en trois étapes pour déterminer l'état d'avancement global en fonction des éléments du CRG et pour fournir une évaluation, au besoin, des progrès réalisés relativement au CCG des RIR. Le tableau 2 ci-dessous décrit les attentes associées à chacune des étapes du développement.

Tableau 2 : Définition des trois étapes de l'échelle d'avancement du CCG
Étape d'avancement Critères de vérification Indicateur de progrès
Démarrage La plupart des critères n'ont pas encore été remplis. L'application du CCG vient de commencer.
En cours De nombreux critères n'ont pas été remplis, mais des progrès sont en cours. Progresse activement et manifestement vers l'application du CCG.
Mis en œuvre Tous les critères ont été remplis dans l'ensemble. Application du CCG.

2.5 Stratégie de présentation des rapports

Notre rapport donne un aperçu de l'état d'avancement de la mise en œuvre du CCG des RIR en fonction des éléments du CRG et décrit les principales initiatives mises en œuvre et planifiées sous chaque élément, regroupées par secteur d'intérêt de la vérification (gouvernance et gestion du risque). Les recommandations reliées à des problèmes modérés sont formulées à un niveau élevé.

3.0 Constatations et recommandations

3.1 Aperçu

Compte tenu du stade de développement relativement peu avancé du nouveau cadre de contrôle de gestion des RIR (dont les éléments clés comme le plan d'activités triennal, le rapport annuel, les orientations politiques et l'amélioration du système restent à finaliser), l'évaluation de la gouvernance et de la gestion du risque se rapporte aux mesures prises à ce jour pour mettre en œuvre un nouveau cadre de contrôle de gestion et pour faire état de lacunes importantes par rapport aux principaux contrôles de gestion de base, classés selon les éléments du CRG.

Le tableau 3 ci-après présente l'état d'avancement du CCG révisé de la Direction des RIR selon les dix éléments du CRG.

Tableau 3 : Cadre de contrôle de gestion des RIR — Aperçu
Élément du CRG/ État d'avancement Mis en œuvre En cours Démarrage
Régie et orientation stratégique     X
Valeurs de la fonction publique X    
Résultats et rendement   X  
Apprentissage, innovation et gestion du changement     X
Gestion du risque     X
Politiques et programmes     X
Personnes   X  
Services axés sur les citoyens   X  
Responsabilisation     X
Gérance   Non visé  

3.2 Gouvernance

3.2.1 Politiques et programmes

La Direction des RIR s'est dotée d'un groupe des politiques et a établi un plan en vue d'élaborer une stratégie pour que la Politique des RIR reste d'actualité.

Avant l'annonce des changements à la Politique des RIR en septembre 2009, la Direction a entrepris des consultations auprès des utilisateurs et intervenants clés de la Politique des RIR. Selon la Direction des RIR, le processus de consultation a fait ressortir la nécessité de se doter d'une cellule responsable des politiques et d'élaborer une stratégie permettant à la Politique des RIR de rester d'actualité. Un groupe des politiques spécialisé a alors été établi et l'élaboration d'une stratégie permettant à la Politique de rester d'actualité est l'un des résultats clés mentionnés dans le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR pour 2010–2011.

La Direction des RIR entend élaborer un document officiel pour la politique opérationnelle des RIR.

À l'heure actuelle, le cadre de la Politique des RIR comprend un énoncé de politique affiché dans le site Web d'Industrie Canada, un modèle de demande de propositions et un contrat modèle. Ces documents énoncent les conditions à ajouter aux marchés des RIR admissibles. Dans son Plan d'activités provisoire, la Direction des RIR a souligné le besoin de créer un document officiel de la politique opérationnelle des RIR.

3.2.2 Personnes

La Direction des RIR suit le processus d'Industrie Canada pour les évaluations du rendement des employés.

Tous les employés d'Industrie Canada (à l'exception des cadres et des gestionnaires supérieurs exemptés/non représentés) sont assujettis au Cadre de mesure du rendement des employés (MRE). La MRE facilite le processus d'évaluation du rendement grâce à des communications régulières entre les gestionnaires/superviseurs et les employés à propos des attentes professionnelles, du rendement au travail et du perfectionnement des employés. La Direction des RIR applique la MRE. Un processus similaire de gestion du rendement est également en place pour les cadres et les employés exemptés.

Le directeur, Direction des RIR, entend établir un processus (d'ici la fin de l'exercice 2010–2011) pour examiner sur une base trimestrielle le rendement des employés de la Direction qui relèvent directement de lui.

L'amélioration de la gestion des RH constitue l'un des sept objectifs stratégiques de la Direction des RIR. Celle-ci a établi un plan de formation triennal pour les employés.

L'amélioration de la gestion des RH constitue l'un des sept secteurs d'importance cruciale dans le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR, qui précise également les résultats attendus au cours de la période de planification. On y mentionne qu'en raison de la nature des activités de la Direction des RIR, une période de formation en cours d'emploi est requise pour les gestionnaires subalternes de la Direction. Celle-ci est en train de mettre en œuvre une nouvelle structure organisationnelle, laquelle a été modifiée pour plusieurs raisons, dont entre autres l'amélioration de la formation et la planification de la relève. La Direction des RIR a élaboré un plan de formation triennal pour les nouveaux employés et les employés déjà en fonction.

La Direction des RIR est incluse dans le Plan des ressources humaines du Secteur de l'industrie, mais nous n'avons trouvé aucun document officiel énumérant les compétences que doivent et devront posséder les ressources humaines, ni aucune analyse des postes clés et de la planification de la relève pour la Direction des RIR.

3.2.3 Services axés sur les citoyens

La rétroaction des clients et des employés a orienté les modifications apportées à la politique et au cadre de contrôle de gestion.

Avant l'annonce des modifications à la Politique des RIR par le ministre de l'Industrie en septembre 2009, la Direction des RIR a consulté les principaux utilisateurs et intervenants de la Politique des RIR. Des employés régionaux désignés d'Industrie Canada ont participé, toutes les deux semaines, à des conférences téléphoniques avec la Direction des RIR, qui leur a demandé leur rétroaction, puis a tenu une réunion de tout le personnel où elle a présenté le Plan d'activités provisoire.

La Direction des RIR a mis récemment en place un groupe de travail au niveau du directeur général et du sous-ministre adjoint avec le MDN et TPSGC afin de discuter des problèmes liés à la passation des marchés et aux RIR.

Des activités de sensibilisation et de communication sont en cours d'élaboration afin d'informer les utilisateurs éventuels des offres de services de l'organisation.

Le site Web d'Industrie Canada comprend une section concernant la Politique des RIR et la Direction des RIR, notamment de l'information sur les modifications apportées à la Politique des RIR, une trousse d'information sur les RIR à l'intention des petites et moyennes entreprises et une liste des marchés publics actuels et du gestionnaire responsable de la Direction des RIR. Par ailleurs, le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR a fait état des résultats clés suivants se rapportant aux services axés sur les citoyens pour 2010–2011 :

  • finalisation du Plan des communications des RIR;
  • élaboration d'un plan de sensibilisation stratégique;
  • production d'un rapport annuel provisoire sur les RIR à des fins d'usage interne (approbation prévue à l'automne 2010);
  • élaboration du contenu et des messages en vue d'améliorer le site Web des RIR à l'appui des demandes de renseignements de l'industrie; et
  • embauche d'une personne pour remanier le site Web des RIR et la stratégie de communication.

3.2.4 Valeurs de la fonction publique

La Direction des RIR respecte le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique.

La Direction des RIR respecte le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique (Code). Le Code renferme un énoncé des valeurs de la fonction publique, des mesures pour éviter les situations de conflit d'intérêts; des règles de conduite concernant l'après-mandat; et des méthodes d'observation et des pistes de solution pour des problèmes découlant du Code. Le Code est communiqué aux employés via le site intranet d'Industrie Canada. En outre, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles offre aux employés un moyen de communication officiel pour faire état d'actes répréhensibles présumés.

Dès l'embauche, le Code et ses exigences sont présentés aux employés de la Direction des RIR dans leur lettre d'offre; toutefois, à l'heure actuelle, les employés de la Direction ne sont pas tenus de faire état sur une base périodique de leur conformité au Code. Or, une telle procédure est considérée comme une pratique exemplaire propre à renforcer l'engagement d'un organisme à l'égard des valeurs et de l'éthique.

3.2.5 Résultats et rendement

La Direction des RIR met actuellement en œuvre un système d'établissement de rapports plus solide.

En 2009–2010, la Direction des RIR a été ajoutée à l'Architecture des activités de programmes d'Industrie Canada, dont elle est une sous-activité. De ce fait, la Direction a inclus les mesures du rendement dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) et documenté les résultats obtenus par rapport au rendement prévu dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR).

La Direction des RIR travaille à modifier la formulation des indicateurs précisés dans le RPP et le RMR de 2009–2010, afin de mieux rendre compte de l'efficacité de la Politique des RIR.

La Direction rend des comptes au sous-ministre toutes les deux semaines sur l'état d'avancement de projets clés de RIR en cours ou à venir. Des rapports spéciaux sont également préparés en réponse aux demandes émanant de divers niveaux de la direction.

En 2010–2011, la Direction des RIR a commencé à produire un rapport bi-mensuel à l'intention du ministre, renfermant des critères de mesures applicables au portefeuille de la Direction des RIR; et un rapport annuel interne (dont l'approbation est attendue à l'automne 2010) renfermant une analyse des possibilités actuelles et futures en matière de RIR, ainsi que des mesures concernant le portefeuille de la Direction des RIR.

La Direction des RIR a amorcé un projet en vue de créer un système de gestion des données (SGD) qui remplacerait l'actuelle base de données sur les RIR. Le SGD est censé améliorer la saisie, la communication et la vérification de l'information sur les RIR. En vue de la migration des données vers la nouvelle base, la Direction a amorcé un processus de validation de l'information sur les projets contenue dans la base de données actuelle. Notre vérification n'a pas prévu d'évaluation ou d'examen détaillé de l'exactitude de l'information des fichiers de projet.

Le Plan d'activités provisoire prévoit une évaluation de la Politique des RIR pendant la période de planification.

Somme toute, la Direction des RIR a pris plusieurs mesures positives en vue de mettre en place un système d'établissement de rapports sur le rendement plus solide.

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3.2.6 Apprentissage, innovation et gestion du changement

Les initiatives de changement ont été bien communiquées au personnel de la Direction des RIR.

Le document clé orientant les changements mis en œuvre par la Direction des RIR est le Plan d'activités triennal provisoire qui comprend un énoncé de vision élaboré pendant la séance de planification de deux jours, ainsi que des principes directeurs et le mandat de la Direction. Le Plan d'activités provisoire recense sept secteurs stratégiques essentiels pour permettre à la Direction des RIR de continuer à s'acquitter de son mandat, de concrétiser sa vision et de s'attaquer aux risques et aux défis auxquels elle sera exposée. Les initiatives de changement sont présentées par exercice. La Direction des RIR indique qu'une fois le Plan d'activités approuvé par la haute direction, ces initiatives de changement seront analysées sur une base trimestrielle.

La mise en œuvre des nouveaux processus normalisés de la Direction des RIR constitue un risque important pour les changements apportés, tel que mentionné dans le Plan d'activités provisoire qui inclut des stratégies d'atténuation. Le personnel a fait part de commentaires et, selon les gestionnaires de la Direction des RIR, ceux-ci ont été pris en considération dans le plan provisoire présenté à la réunion de tout le personnel. Les nouveaux employés de la Direction ont grandement besoin d'une formation ou d'un apprentissage en milieu de travail et à ce propos, la Direction des RIR a indiqué que la nouvelle structure organisationnelle avait été mise en place en partie pour permettre une formation en cours d'emploi des gestionnaires subalternes de la Direction et pour appuyer la planification de la relève.

Les attentes de la haute direction à l'égard des employés ont été clairement communiquées par la Direction, laquelle a établi des relations de mentorat entre les gestionnaires subalternes et supérieurs de la Direction grâce à la nouvelle structure organisationnelle. Par ailleurs, la Direction élabore des processus normalisés dans le cadre de l'exercice de modélisation des processus.

3.2.7 Responsabilisation

Des changements sont prévus afin de renforcer le cadre de responsabilisation de la Direction des RIR.

La Direction des RIR a entrepris un exercice de vérification (terminé en janvier 2010) pour déterminer les secteurs de préoccupation dans ses activités. L'une des constatations découlant de cet exercice était que le rôle et les responsabilités des gestionnaires de la Direction des RIR n'étaient pas clairement définis. L'exercice a également révélé que la Direction des RIR n'avait pas mis en place un processus clair ou défini les responsabilités quand un « drapeau rouge » s'active relativement à une transaction.

Les résultats du projet de vérification, associés aux modifications à la Politique des RIR annoncées en septembre 2009, ont incité la Direction à apporter des changements importants à son cadre de contrôle de gestion. Au nombre des changements prévus en 2010–2011, mentionnons les suivants :

  • mise à jour des descriptions des postes de la Direction des RIR;
  • processus d'examen trimestriel du rendement pour les employés de la Direction qui relèvent directement du directeur;
  • nouvelle structure organisationnelle reposant sur des équipes; et
  • normalisation des processus opérationnels et administratifs et cadre de gestion des projets pour assurer l'uniformité entre les équipes de la Direction des RIR.
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3.2.8 Régie et orientation stratégique

Constatation 1.0 : Le Plan d'activités provisoire de la Direction des RIR devrait inclure un processus officiel pour surveiller la mise en œuvre des initiatives du Plan d'activités et le CCG des RIR.

Lorsque nous avons examiné la structure de gouvernance, nous nous attendions à ce que la Direction des RIR ait clairement défini et communiqué les orientations et objectifs stratégiques, conformément à son mandat, ainsi que les plans et les objectifs opérationnels en place pour atteindre les objectifs de la Politique des RIR.

Dans le cadre des changements apportés à son cadre de contrôle de gestion, la Direction des RIR a élaboré en juillet 2010 un Plan d'activités triennal provisoire (2010–2013), qui :

  • communique la vision, le mandat et la mission de la Direction;
  • harmonise les orientations et objectifs stratégiques avec le mandat et les risques connexes;
  • inclut les résultats opérationnels provisoires et les objectifs à l'appui de ses objectifs stratégiques;
  • inclut une analyse des risques externes et internes susceptibles d'avoir une incidence sur les objectifs, les politiques et l'environnement de contrôle de la Direction ainsi que les interventions et les stratégies d'atténuation proposées.

Au moment de notre vérification, le Plan d'activités de la Direction des RIR n'avait pas encore été approuvé par la haute direction d'Industrie Canada. De plus, le plan ne faisait pas état d'un processus ou mécanisme particulier pour surveiller sa mise en œuvre ni d'une estimation des ressources requises pour la mise en œuvre et la reddition de comptes connexe.

La Direction des RIR figure dans le Plan d'activités du Secteur de l'industrie et dans le Plan intégré des ressources humaines du Secteur de l'industrie (2010–2013), qui ont été communiqués à l'ensemble des employés du Secteur via le site intranet.

Dans l'ensemble, nous avons estimé que le Plan d'activités provisoire faisait état des orientations stratégiques et des plans opérationnels, des résultats et des objectifs opérationnels à l'appui des objectifs des RIR ainsi que des liens entre les priorités commerciales de haut niveau de la Direction des RIR et les objectifs opérationnels. Toutefois, nous n'avons pas trouvé de processus explicite pour surveiller la mise en œuvre du Plan d'activités en vue d'en assurer le succès.

Recommandation 1.0 : Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce que le Plan d'activités provisoire soit approuvé et déployer un processus de surveillance officiel relativement à la mise en œuvre des initiatives du Plan d'activités et du CCG des RIR.

Constatation 2.0 : Aucune supervision particulière n'est assurée pour surveiller l'efficacité de l'application de la Politique des RIR.

Mentionnons en effet que l'on s'attend, au nombre des contrôles de gestion de base, à l'existence d'un organisme/mécanisme/fonction de surveillance, faisant appel à des membres suffisamment compétents, pour surveiller l'efficacité de l'application de la Politique des RIR, qui recueillerait en temps opportun des informations précises et s'acquitterait avec efficacité de son rôle de surveillance.

La Politique sur l'examen des acquisitions, qui a pour objectif de mieux utiliser les acquisitions pour appuyer le développement industriel et régional, précise qu'Industrie Canada est chargé de coordonner et de gérer la Stratégie annuelle des approvisionnements canadiens (SAAC), laquelle énonce de quelle façon le gouvernement aura recours aux acquisitions pour appuyer le développement industriel et régional. Or, la Direction des RIR indique que le processus de la SAAC n'a pas été utilisé au cours des dix dernières années. 

Dans l'ensemble, il existe plusieurs comités gouvernementaux chargés d'examiner les acquisitions individuelles ou globales. Il s'agit entre autres des comités suivants :

  • Le Comité d'examen des acquisitions (CEA) (un comité par acquisition), présidé par l'autorité contractante, qui procède à un examen des aspects socio-économiques des acquisitions individuelles ou globales, qui recommande aux services d'exploitation et de passation des marchés des stratégies d'acquisition pertinentes, et est informé des résultats des évaluations des offres lorsque celles-ci tiennent compte des retombées industrielles et régionales ou d'autres objectifs nationaux.
  • Le Comité consultatif supérieur de projet (CCSP) (un comité pour chaque projet) qui assume les fonctions d'examen des acquisitions du CEA pour les projets de plus de 100 millions de dollars, comme le stipule la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des grands projets de l'État.
  • Le Comité de surveillance interministériel des grands projets de l'État, qui est un comité spécial servant de tribune pour discuter des enjeux et des préoccupations se rapportant aux acquisitions au titre de la Stratégie de défense Le Canada d'abord. Le Comité comprend des représentants de divers ministères, notamment d'Industrie Canada.
  • La Direction des RIR a récemment créé un groupe de travail au niveau du directeur général ainsi que du sous-ministre adjoint avec le MDN et TPSGC afin de discuter des problèmes relatifs à la passation de marchés et aux RIR. Ces deux groupes de travail ont tenu des réunions initiales et travaillent à l'établissement de leur mandat.

Bien que les comités susmentionnés soient associés aux aspects du processus d'acquisition relatifs à la surveillance, aucun organisme ou mécanisme de surveillance n'est chargé expressément de surveiller l'efficacité de l'application de la Politique des RIR. Cette Politique a beaucoup attiré l'attention ces dernières années en raison de la Stratégie de défense Le Canada d'abord et d'une augmentation des acquisitions dans le secteur de la défense. Par ailleurs, de récents examens organisationnels et vérifications effectués au sein de la Direction des RIR ont relevé plusieurs secteurs à améliorer. L'établissement d'un mécanisme de surveillance renforcerait le suivi de l'application de la Politique des RIR et des obligations redditionnelles connexes ainsi que la formulation d'avis stratégiques.

Recommandation 2.0 : Le directeur général, Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine (DGADM), devrait définir de manière explicite la surveillance de l'efficacité de l'application de la Politique des RIR.

3.3 Gestion du risque

Le Plan d'activités de la Direction des RIR comprend une analyse des risques auxquels fait face l'organisation ainsi que les interventions connexes et les stratégies d'atténuation.

D'après les contrôles de gestion de base, dans un environnement doté de contrôles bien conçus, la direction et les employés devraient bien comprendre les facteurs internes et externes susceptibles de nuire à la réalisation de leurs objectifs stratégiques et opérationnels. Une organisation bien gérée doit être dotée de pratiques officielles et institutionnalisées lui permettant de surveiller le contexte où elle évolue afin de déceler les conditions susceptibles de créer des risques ou des possibilités.

Les volets actuels du système de gestion du risque de la Direction des RIR sont entre autres :

  • le Plan d'activités provisoire, qui comprend une analyse des risques internes et externes susceptibles de nuire aux objectifs, aux politiques et à l'environnement de contrôle de la Direction;
  • pour chacun des sept domaines d'importance cruciale dans le Plan d'activités provisoire, il existe une liste des principaux risques, et une stratégie pour les atténuer; et
  • dans le cadre du processus de vérification des transactions des RIR, les gestionnaires de la Direction des RIR effectuent des évaluations du risque afin de déterminer et de vérifier les transactions d'un montant élevé ou celles qui comportent un grand risque du point de vue de la politique opérationnelle. Ce processus n'est pas documenté et diffère selon les gestionnaires de la Direction des RIR.

Le Plan d'activités provisoire indique qu'un cadre d'analyse du risque sera élaboré et mis en œuvre pendant la période de planification. Or, nous avons constaté que le Plan d'activités provisoire n'évaluait pas la nature et l'incidence de chaque risque.

Constatation 3.0 : La Direction des RIR n'a pas documenté ni énoncé sa méthode de prise en compte du risque et ses pratiques de gestion du risque au niveau du projet.

D'après les CGB, la direction aurait dû adopter une approche de gestion du risque dûment documentée qui recense les risques susceptibles de l'empêcher d'atteindre ses objectifs et qui indique et évalue les contrôles en place afin de les gérer.

Dans le cadre des changements apportés à son cadre de contrôle de gestion, la Direction analyse actuellement ses processus, procédures et contrôles clés se rapportant aux RIR.

Au niveau du projet des RIR, nous n'avons trouvé aucune pratique de gestion du risque documentée et formulée, ni aucune méthode de prise en compte du risque. On nous a indiqué que les questions relatives au risque étaient abordées pendant les réunions du personnel, mais il est important pour la Direction des RIR de formuler, de documenter et de communiquer ses pratiques et méthodes de gestion du risque et les outils connexes afin d'assurer une approche pertinente de gestion et de surveillance axée sur le risque pour ses projets. La méthode devrait englober une évaluation de l'incidence et de la nature des risques recensés.

Recommandation 3.0: Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce qu'au niveau du projet, la méthode de prise en compte du risque, les pratiques de gestion du risque et les outils connexes soient documentés et communiqués au personnel.

4.0 Conclusion

Les initiatives de la Direction des RIR en vue de mettre à jour son CCG sont partiellement mises en œuvre ou en cours d'élaboration et il est donc trop tôt pour que la DGVE évalue l'efficacité du CCG. Le Plan d'activités provisoire 2010–2013 de la Direction des RIR ressortit à une approche proactive pour définir la vision et le mandat de la Direction et il renferme les principaux éléments de base du CCG révisé à mettre en œuvre. Le CCG proposé est conforme à la plupart des critères des Contrôles de gestion de base du BCG.

Annexe A : Critères de vérification

Annexe A : Critères de vérification
  Critères Renvoi aux Contrôles de gestion de base du BCG
Création d'organismes de surveillance efficaces Un Comité de la haute direction est en place et comprend des membres suffisamment compétents qui se réunissent régulièrement. G1
L'organisme de surveillance a un mandat clair qui lui a été clairement communiqué. G2
L'organe de surveillance demande et obtient des données complètes, opportunes et précises. G6
La direction communique ses risques et ses stratégies en matière de gestion du risque de façon appropriée aux principaux intervenants. RM-6
Il existe un processus de surveillance indépendant permettant d'offrir une assurance de la qualité en matière de gestion du risque et d'assurer la diligence raisonnable quant au processus décisionnel lié au risque. RM-8
Organisation L'organisation a une orientation et des objectifs stratégiques axés sur son mandat, clairement définis et communiqués. G3
L'organisation a des plans et objectifs opérationnels visant à assurer l'atteinte de ses objectifs stratégiques. G4
L'environnement (interne et externe) fait l'objet d'une surveillance afin d'obtenir des renseignements permettant de déterminer s'il y a lieu de réévaluer les objectifs, les politiques et l'environnement de contrôle de l'organisation.> G5
Valeurs de la fonction publique La direction démontre, par les gestes qu'elle pose, qu'elle n'acceptera aucune entorse à l'éthique de l'organisation. PSV-1
L'organisation consigne son code d'éthique. PSV-2
Il existe des voies de communication officielles permettant aux employés de signaler les comportements jugés inappropriés. PSV-3
L'organisation communique clairement ses valeurs, son code d'éthique ou de déontologie ou une politique équivalente aux intervenants internes et externes. PSV-4
Les employés reconnaissent officiellement et périodiquement le respect des valeurs de l'organisation, du code d'éthique ou de déontologie ou d'une politique équivalente. PSV-5
Planification des ressources humaines La planification des ressources humaines est axée sur la planification stratégique et opérationnelle. PPL-1
Le recrutement, l'embauche et la promotion tiennent compte des besoins actuels et futurs de l'organisation. PPL-2
L'organisation offre à ses employés la formation, les outils, les ressources et les renseignements dont ils ont besoin pour assumer leurs responsabilités. PPL-4
La planification et l'affectation des ressources tiennent compte des données sur le risque. RM-7
Il existe une structure organisationnelle claire et efficace et elle est consignée. AC-3
L'organisation a adopté une approche officielle en matière de gestion du savoir et du talent. LICM-4
Examen du rendement des employés L'organisation dispose d'un système d'évaluation du rendement de ses employés. PPL-5
L'organisation dispose d'un système officiel de récompenses et de sanctions. PPL-6
Les résultats en matière de rendement font l'objet d'un lien avec les évaluations de la direction et des employés. RP-4
Processus de communication Il existe des processus et mécanismes officiels de communication axés sur l'échange de données fiables, pertinentes et opportunes avec les utilisateurs et d'autres intervenants externes. CFS-1
La planification stratégique et opérationnelle tient compte des commentaires des utilisateurs et autres intervenants. CFS-2
L'organisation prend des mesures pour faciliter l'accès à ses services. CFS-5
Gestion du risque La direction a adopté une approche en matière de gestion du risque et l'a consignée. RM-1
La direction définit les risques qui pourraient entraver l'atteinte de ses objectifs. RM-2
La direction détermine et évalue les contrôles existants permettant de gérer les risques. RM-3
La direction évalue les risques préalablement identifiés. RM-4
La direction prend des mesures officielles pour donner suite aux risques. RM-5
La direction communique ses risques et stratégies en matière de gestion du risque de façon appropriée aux principaux intervenants. RM-6
Responsabilisation Les pouvoirs, les responsabilités et la responsabilisation sont clairs et sont communiqués. AC-1
Les employés reconnaissent officiellement leur obligation de rendre des comptes et l'acceptent. AC-2
Les responsabilités de l'organisation à l'appui des initiatives axées sur la collaboration sont définies de façon officielle. AC-4
Gestion du changement L'organisation dispose d'un processus lui permettant de déterminer les possibilités et besoins en matière de changement. LICM- 1
L'organisation dispose de processus et de pratiques lui permettant d'assurer la mise en œuvre appropriée d'initiatives de changement. LICM-2
Les initiatives de changement sont bien connues. LICM-3
Résultats et rendement La direction a déterminé la mesure du rendement appropriée en fonction des résultats prévus. RP-2
La direction surveille le rendement réel en fonction des résultats prévus et s'adapte en conséquence. RP-3
Les prévisions font l'objet d'un suivi périodique. ST-4
Politiques et programmes L'organisation possède des ressources lui permettant d'appuyer les recherches et l'analyse des politiques. PP-1
L'organisation dispose d'une approche officielle rigoureuse en matière d'élaboration de politiques et de programmes. PP-2
Les options en matière de politiques et la conception des programmes font l'objet d'un suivi périodique en temps utile. PP-3
Des lignes directrices et des procédures conformes aux politiques et attentes du gouvernement ont été définies et mises en œuvre. PP-4
Des politiques et lignes directrices ministérielles claires sont conformes aux politiques gouvernementales. PP-IC2

Annexe B : Plan d'action de la gestion

Annexe B : Plan d'action de la gestion
Recommandation (Page/Section) Mesure prévue ou justification quand il est décidé de ne pas donner suite à la recommandation Responsable Date cible d'achèvement
1. Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce que le Plan d'activités provisoire soit approuvé et déployer un processus de surveillance officiel relativement à la mise en œuvre des initiatives du Plan d'activités et du CCG des RIR.

Le directeur, RIR, continuera à travailler avec les hauts fonctionnaires sur l'approbation du plan d'activités pour les RIR.

La Direction RIR dressera des plans de projet précis et détaillés pour chaque livrable mentionné dans le plan d'activités. Ces plans de projet indiqueront les grandes étapes et les dates d'achèvement.

Directeur, RIR Achever le plan de mise en œuvre d'ici le 31 mars 2011.
2. Le directeur général, Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine (DGADM), devrait définir de manière explicite la surveillance de l'efficacité de l'application de la Politique des RIR. Le DG, ADM, examinera des modèles de surveillance pour la Politique des RIR, notamment des modèles de surveillance liés à d'autres programmes et les mécanismes interministériels courants ayant trait aux questions en matière d'approvisionnement. Directeur general, ADM Un nouveau processus de surveillance sera en place d'ici l'automne 2011.
3. Le directeur, Direction des RIR, devrait veiller à ce qu'au niveau du projet, la méthode de prise en compte du risque, les pratiques de gestion du risque et les outils connexes soient documentés et communiqués au personnel. Le directeur, Direction des RIR, est en train d'examiner et de normaliser les processus opérationnels liés à la gestion des transactions des RIR. Le cadre de gestion des risques sera intégré à ces processus. Des conseils externes sur la gestion des projets seront demandés pour l'élaboration de ce cadre. Une fois ce cadre en place, les processus opérationnels des RIR seront mis à jour au niveau du projet pour comprendre les pratiques de gestion des risques. Directeur, RIR Création d'un cadre de gestion des risques d'ici juin 2011. Les processus des RIR seront mis à jour d'ici septembre 2011 pour tenir compte de la gestion des risques des projets.

Descriptions des figures

Description de l'image Résumé de l'état d'avancement du CCG des retombées industrielles et régionales

Tableau 1 : Résumé de l'état d'avancement du CCG des retombées industrielles et régionales. Ce tableau donne un aperçu de l'état d'avancement de la mise en œuvre du CCG de la Direction des RIR en fonction des dix éléments suivants du CRG au moyen d'une échelle d'avancement progressif en trois étapes, c'est-à-dire : démarrage, en cours et mis en œuvre. Valeurs de la fonction publique, État d'avancement : mis en œuvre; Résultats et rendement, État d'avancement : en cours; Apprentissage, innovation et gestion du changement, État d'avancement : démarrage; Régie et orientation stratégique, État d'avancement : démarrage; Politiques et programmes, État d'avancement : démarrage; Personnes, État d'avancement : en cours; Services axés sur les citoyens, État d'avancement : en cours; Responsabilisation, État d'avancement : démarrage; Gérance, État d'avancement : À évaluer plus tard; Gestion des risques, État d'avancement : démarrage

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