Archivé — Évaluation finale du Mécanisme de financement structuré — Rapport final

Rapport final

Février 2011

Présenté et approuvé au Comité ministériel d'évaluation le 23 février 2011

Table des matières

Annexes (document séparé)

(Note : Les annexes sont disponibles par demande d'accès à l'information)

  • Appendice A — SFF Funded projects since 2007
  • Appendice B — Matrice d'évaluation
  • Appendice C — Guides d'entrevue
  • Appendice D — Grille d'examen des dossiers
  • Appendice E — Comité consultatif d'évaluation
  • Appendice F — Bibliographie/Liste des documents examinés
  • Annexe : Constatations de l'évaluation précédente

Liste des acronymes

DAA : Déduction pour amortissement accéléré

CGRR : Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultat

CVAR : Cadre de vérification axé sur les risque

MFS : Mécanisme de financement structuré

OCDE : Organisation de coopération et de développement économique

SNACN : Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale

FSP : Formulaire de sommaire de projet

Résumé

Aperçu du programme

Le Mécanisme de financement structuré (MFS) a pour objectif de faire en sorte que les chantiers navals disposent de la capacité nécessaire pour répondre aux besoins en acquisition et en entretien maritime du gouvernement fédéral. Le programme accorde des contributions destinées à réduire les coûts d'intérêt des clients des chantiers navals canadiens au moment de construire ou de modifier des navires ou des structures maritimes outre-mer.

Le programme a débuté en 2001, puis a été renouvelé en 2007; il y a des fonds pour couvrir les contributions admissibles jusqu'au 31 mars 2011 et l'autorité du programme, a été accordée jusqu'au 31 mars 2013. En juin 2010, le gouvernement du Canada a annoncé une nouvelle Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale (SNACN) visant à élaborer et à mettre en œuvre une approche à long terme relative à l'approvisionnement en matière de construction navale pour répondre aux besoins du gouvernement. Dans le contexte actuel, le MFS a été conçu pour conserver la capacité des chantiers navals canadiens d'ici à la mise en œuvre de la SNACN.

Objet de l'évaluation et méthodologie

La présente évaluation avait pour objet d'évaluer la pertinence et le rendement du MFS; de fournir des renseignements utiles à la prise de décisions; et de répondre aux exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor. L'évaluation porte sur les projets approuvés dans le cadre des modalités de programme révisées. Les projets examinés ont été réalisés entre juillet 2007 et mars 2011. Durant cette période, huit projets ont reçu l'appui du MFS.

L'évaluation a utilisée diverses sources de renseignements. Des entrevues ont été menées pour recueillir des renseignements qualitatifs détaillés. Cinq études de cas, couvrant des acheteurs (dont un acheteur étranger) et des constructeurs des deux côtes, ont été effectuées dans le but de comprendre de manière globale les projets financés ainsi que l'incidence de ceux-ci à l'échelon local. La documentation, les dossiers et les données du programme ont également été examinés lors de l'évaluation.

L'équipe d'évaluation a dû relever des défis qui ont restreint la mesure de la pertinence et du rendement du MFS.

  • D'abord, le rendement et la capacité des chantiers navals canadiens n'avaient pas été mesurés au début du programme. Donc il était difficile d'évaluer l'impact du MFS sur les revenus, la valeur des exportations, le nombre d'emplois, les niveaux de compétences, la capacité en tonnage et les niveaux d'utilisation de la capacité.
  • Deuxièmement, les rapports au terme des projets étaient souvent incomplets et inadéquats, ce qui a limité la possibilité de mesurer l'impact du MFS.
  • Enfin, à cause de l'absence d'un groupe de comparaison, il était difficile de déterminer quels auraient été les résultats si le MFS n'existait pas.

Conclusions

Pertinence

Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement fédéral reconnaît l'importance stratégique d'une industrie canadienne solide de construction navale, et continuera à appuyer son développement durable par l'entremise d'une approche à long terme concernant les marchés fédéraux. De ce point de vue, le MFS appuie la priorité du gouvernement qui est toujours d'actualité et aide au maintien de la capacité et de la présence d'une industrie de la construction navale concurrentielle jusqu'à mise en œuvre de la SNACN. Le MFS est également en harmonie avec le rôle et le mandat du gouvernement fédéral.

Rendement

Le MFS a stimulé la demande auprès des chantiers navals canadiens. Il a aussi joué un rôle dans la réduction de l'écart du prix d'achat par rapport aux soumissions reçues des chantiers étrangers, à tel point que la proposition des chantiers navals canadiens devenait concurrentielle. De 2007 à 2009, la somme de 18 millions de dollars investie par le biais du Mécanisme de financement structuré (MFS) a aidé les chantiers navals canadiens à obtenir des contrats totalisant 134 millions de dollars. Au total, les projets financés par le MFS représentaient 38 p. 100 des revenus totaux de l'industrie.

À ce stade-ci, il est difficile de déterminer si ces contributions MFS vont réussir à soutenir la demande parce que les modalités de programme actuelles sont récentes, alors que les activités de construction navale se font sur une période assez longue. Toutefois, les chantiers navals canadiens ont établi et renforcé des marchés à créneaux dans des domaines comme la remise en état de bateaux de croisière, la construction de remorqueurs et les systèmes de contrôle électronique, en partie grâce au MFS.

Puisque des chantiers navals canadiens ont pu remporter ces contrats ils ont aussi pu maintenir la capacité nécessaire pour être en mesure répondre aux besoins en approvisionnement et en entretien du gouvernement fédéral. Plus précisément, les projets ayant reçu l'appui du MFS ont permis de maintenir actif le personnel qualifié des chantiers navals de moyenne et de grande taille et de mettre en œuvre des innovations et des améliorations de la productivité. Le programme a eu un plus grand impact auprès des chantiers de moyenne taille. Plusieurs preuves nous permettent également de suggérer que sans le programme, au moins un chantier naval pourrait avoir fermé ses portes.

En règle générale, le ratio coûts administratifs-coûts totaux liés au programme et le niveau de financement étaient raisonnables.

En ce qui concerne des améliorations possibles, l'équipe d'évaluation a constaté que des projets potentiels pourraient avoir été perdus à cause de l'incapacité de faire approuver le financement du MFS tôt dans le processus de préparation des soumissions. L'équipe d'évaluation a également observé que les petits projets qui pourraient potentiellement répondre aux besoins futurs d'approvisionnement du gouvernement fédéral ne sont pas admissibles à l'aide du MFS en vertu des critères d'admissibilité révisés du MFS.

Leçons tirées

Puisque le programme MFS a du financement jusqu'au 31 mars 2011, aucune recommandation n'est formulée. L'équipe d'évaluation propose plutôt les leçons suivantes, advenant que le gouvernement attribue de nouvelles ressources au programme ou établisse un programme semblable dans l'avenir.

Leçon tirée no 1 : Dès le début d'un programme, des mesures de la situation actuelle devraient être faites pour aider à évaluer les progrès vers la réalisation des objectifs.

Leçon tirée no 2 : Les critères d'admissibilité d'un programme devraient tenir compte de la gamme complète des projets susceptibles d'appuyer les objectifs stratégiques.

Leçon tirée no 3 : Le processus d'approbation des projets devrait être plus rapide pour éviter que des propositions de projets ne soient perdues à cause des délais d'approbation.

1.0 Introduction

Le présent rapport expose les constatations et les conclusions d'une évaluation du programme Mécanisme de financement structuré. Cette section présente la situation dans laquelle se trouve l'industrie canadienne de la construction navale (le contexte), un profil du programme, l'objet et la portée de l'évaluation ainsi que les défis et les limites de cette évaluation. La section 2 donne un aperçu de la méthodologie utilisée La section 3 porte sur les conclusions de l'évaluation, lesquelles sont abordées par enjeu. Enfin, les conclusions et les leçons tirées sont présentées à la section 4.

1.1 Contexte

1.1.1 Aperçu

L'industrie canadienne de la construction navale comprend la construction de nouveaux navires, la réparation de navires, la conversion de navires, les services professionnels et les fournisseurs d'équipement. Les activités menées par les chantiers navals comprennent notamment la construction, la réparation et la transformation de navires; la production de navires préfabriqués et de sections de chaland; la construction de plateformes de forage et de production de gaz et de pétrole extraterritoriales et diverses fabrications en acier lourdes industrielles; les services spécialisés offerts dans un chantier naval.

Le secteur de la construction navale du Canada doit composer avec une croissance cyclique et une baisse de l'activité en raison de divers facteurs, dont la compétitivité réduite de l'industrie maritime canadienne, la concurrence internationale croissante dans le domaine de la construction navale et les fluctuations dans l'activité du gouvernement relative aux marchés publics.

Au début des années 1980, l'industrie était caractérisée par une surcapacité, une faible productivité et peu de dépenses en immobilisations. Cela a déclenché une rationalisation de l'industrie de 1986 à 1993, à laquelle le gouvernement fédéral a apporté un soutien totalisant 197,9 millions de dollars pour les dépenses liées à la réduction de la capacité et à la diversification ainsi que pour les coûts de financement et ceux associés au réaménagement des employés.1

Cette rationalisation a réduit la capacité de 30 p. 100 en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique, a resseré les effectifs d'environ 5 480 postes et a amélioré la compétitivité de la plupart des chantiers impliqués. Les principaux chantiers navals de l'Atlantique n'ont pas participé à la rationalisation en raison de l'engagement du ministère de la Défense nationale à l'égard de la construction de frégates.2 Les petits chantiers de la région de l'Atlantique étaient occupés, quant à eux, à la construction, la réparation et la modernisation de navires et la construction de navires de leur créneau de marché.

Le déclin de l'industrie canadienne de la construction navale s'est poursuivi au cours des années 1990 avec une baisse des revenus et une réduction des emplois. Le niveau d'emploi dans la construction navale a diminué de plus de 50 p. 100 de 1990 à 2000, et commencé à se stabiliser à partir de 2003. En 2005, l'industrie employait moins de 4 000 personnes, et les 30 chantiers navals en faisant partie ont généré des recettes annuelles d'environ 525 millions de dollars.3


Note de bas de page

1 36e Législature, 1re session, Hansard révisé • Numéro 220, lundi 3 mai 1999 Retour à la référence 1

2 Comité permanent des finances, Témoignages, le jeudi 8 juin 2000 Retour à la référence 2

3 Statistique Canada, Enquête annuelle des manufacture Retour à la référence 3

1.0 Introduction (suite)

1.1 Contexte (suite)

1.1.2 Tendances récentes de l'industrie

Les défis de la surcapacité auxquels faisait face l'industrie canadienne de la construction navale persiste encore aujourd'hui. La lente réduction des revenus et de l'emploi du secteur se note encore aujourd'hui. Le tableau ci-dessous (pièce 1.1) met en évidence la baisse des revenus et des emplois.

Pièce 1.1 : Statistiques sur l'industrie canadienne de la construction et réparation de navires (SCIAN 336611)
Année Revenus découlant des biens fabriqués
(en millions de dollars)
Travailleurs de la production (main-d'œuvre directe) Employés administratifs

Source : Statistique Canada. Tableau 301-0006 — Statistiques principales pour les industries manufacturières, selon le Système de classification des industries de l'Amérique du Nord (SCIAN), annuel (dollars sauf indication contraire), CANSIM (base de données). Les dernières données de 2008 sont disponibles au : http://www5.statcan.gc.ca/cansim/a05?lang=fra&id=3010006

2000 823,0 4 954 873
2001 546,2 3 753 531
2002 662,0 3 374 670
2003 535,5 3 235 562
2004 577,5 3 452 457
2005 531,1 3 249 451
2006 530,3 2 737 533
2007 536,7 2 968 485
2008 514,9 3 045 521

De 2000 à 2008, les livraisons manufacturières ont chuté de 37,4 p. 100 et la demande de construction et réparation de navires a diminué de 45,4 p. 100 (pièce 1.2). Durant cette période, l'emploi, les traitements et salaires ont subit des fluctuations et des taux de changement similaires.

Pièce 1.2 : Indicateurs du rendement financier : Construction et réparation de navires (SCIAN 336611)
  2000 2008 % d'écart

Source: Statistique Canada – Statistiques relatives à l'industrie canadienne.
(1) Livraisons totales moins exportations plus importation (Retour au référence 1)

Livraisons manufacturières 823,0M $ 514,9M $ -37,4 %
Marché intérieur apparent(1) 1 461,1M $ 798,3M $ -45,4 %
  2000 2007 % d'écart
Employés – Total 5 827 3 425 -41,2 %
Traitements et salaires 293,6M $ 171,6M $ -41,6 %

Pour générer des revenus lorsque la demande intérieure se contracte, les fournisseurs se tournent souvent vers les marchés étrangers. L'industrie canadienne de la construction navale a connu un succès limité dans ses ventes à des clients étrangers, et elle doit faire face à une concurrence féroce de la part de chantiers navals étrangers. Depuis 2000, la valeur des importations vers le Canada a surpassé celle des exportations dans un ratio d'au moins 4 pour 1 (voir la pièce 1.3) et ce, malgré un droit d'importation de 25 p. 100 sur les navires fabriqués à l'étranger. La plus importante destination des exportations du Canada a été les États-Unis (490,7 millions de dollars). Les États-Unis étaient aussi la plus importante source d'importation pour le Canada (875,7 millions de dollars), suivis de près par la Corée (857,7 millions de dollars) et l'Allemagne (522,7 millions de dollars).

Pièce 1.3 : Exportations et importations (2000-2009) – Construction et réparation de navires (SCIAN 336611)

Pièce 1.3 : Exportations (2000–2009)
Exportations Total
('00-'09)

Source : Statistique Canada — Statistiques sur l’industrie canadienne

États-Unis (É.-U.) 490 700 328 $
Émirats arabes unis 55 467 467 $
Royaume-Uni (R.-U.) 10 291 300 $
Jordanie 7 151 506 $
Japo 4 395 178 $
Arabie saoudite 3 514 033 $
Nouvelle-Calédonie 1 345 268 $
Nigeria  818 512 $
Hondura 587 000 $
Équateur 397 665 $
Sous-total 574 668 257 $
Autre 338 210 647 $
Total (tous les pays) 912 878 904 $
Pièce 1.3 : Importations (2000–2009)
Importations Total ('00-'09)

Source : Statistique Canada — Statistiques sur l’industrie canadienne

États-Unis (É.-U.) 875 685 334 $
Corée du Sud 857 658 940 $
Allemagne 522 670 426 $
Chili 158 852 321 $
Norvège 149 608 302 $
Chine 142 026 905 $
Turquie 61 231 700 $
Réimportations (Canada) 33 117 696 $
Australie 2 886 573 $
France 1 425 321 $
Sous-total 2 805 163 518 $
Autre 1 042 430 600 $
Total (tous les pays) 3 847 594 118 $

Ces dernières années, nous avons vu quelques signes positifs dans l'industrie canadienne de la construction et réparation de navires. L'intensité des exportations (exportations intérieures en pourcentage des livraisons) et la taille relative de la balance commerciale du Canada (exportations moins importations divisées par exportations plus importations) se sont constamment améliorées de 2000 à 2007 (voir la pièce 1.4). En 2000, l'intensité des exportations de l'industrie canadienne de la construction navale ne se chiffrait qu'à 5 p. 100. Avec le temps, l'industrie a graduellement affiché une intensité d'exportations supérieure et une balance commerciale relativement améliorée. La seule exception était 2008, où la demande mondiale était réduite pour les services des chantiers navals et où il y a eu seulement 62 millions de dollars en exportations.

Malgré une tendance générale vers un accroissement des exportations, si nous examinons de plus près les exportations et les importations de biens précis produits par les grands chantiers navals canadiens au cours des dernières années, nous observons que la valeur des exportations est relativement faible comparativement à celle des importations. Par exemple, la valeur des pétroliers, des navires de charge et des bateaux remorqueurs importés de 2006 à 2009 dépasse la valeur de ceux exportés dans un rapport d'environ 100 à 1. Les plus grands navires importés (p. ex., navires de croisière, bateaux de plaisance et traversiers) présentaient une valeur d'environ dix fois supérieure à celle d'exportations de produits similaires. Les navires de pêche et les dragueurs affichent un rapport plus intéressant. Toutefois, la valeur de ces navires laisse entendre qu'ils constituent un petit marché comparativement aux navires de croisière, aux bateaux de plaisance et aux vraquiers (voir la pièce 1.5).

Pièce 1.4 : Compétitivité commerciale de l'industrie de la construction navale (SCIAN 336611)
Pièce 1.4 : Compétitivité commerciale de l'industrie de la construction navale (SCIAN 336611)[Description de la pièce 1.4] Source : Tableau élaboré à partir des données de Statistique Canada — Statistiques relatives à l'industrie canadienne

Pièce 1.5 : Exportations et importations canadiennes (2006-2009) pour les biens relatifs à la construction navale
Pièce 1.5 : Exportations et importations canadiennes (2006-2009) pour les biens relatifs à la construction navale[Description de la pièce 1.5] Source : Statistique Canada — Statistiques relatives à l'industrie canadienne

1.0 Introduction (suite)

1.1 Contexte (suite)

1.1.3 L'industrie de la construction navale et l'approvisionnement fédéral

Depuis la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral a joué un rôle clé dans l'industrie grâce à son processus d'approvisionnement. Depuis les années 1950, la grande majorité des navires appartenant au gouvernement canadien sont conçus et construits dans des chantiers navals canadiens.4 Le flux de travail relativement constant à l'époque a créé une capacité industrielle solide qui a été maintenue jusqu'à aujourd'hui. Toutefois, l'approvisionnement de la flotte canadienne reflète la nature cyclique du secteur dans son ensemble. Le dernier projet de construction navale, pour les navires de défense côtière, a été achevé en 1998 par Halifax Shipyards (qui fait maintenant partie d'Irving Shipbuilding). La dernière construction d'un navire pour la Garde côtière canadienne remonte à 1983. La majorité des chantiers navals n'ont reçu aucune commande pour une nouvelle construction (i.e. : projet gouvernemental) depuis les années 1980; en conséquence, de nombreux chantiers navals ont fermé ou se sont reconvertis à des activités industrielles plus générales.5

La Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale (SNACN)

Le gouvernement du Canada envisage maintenant de remplacer certains des navires vieillissants du ministère de la Défense nationale (MDN) et de la Garde côtière canadienne (GCC). Aux termes de la Stratégie de défense Le Canada d'abord, le gouvernement s'engage à renouveler l'équipement essentiel des Forces canadiennes. À compter de 2015, la Marine du Canada aura besoin de 15 navires pour remplacer ses destroyers et ses frégates. Ces nouveaux navires permettront aux militaires de continuer à surveiller et à défendre les eaux territoriales canadiennes et de contribuer de façon adéquate aux opérations navales internationales.6 Au total, le gouvernement du Canada devra se procurer environ 28 grands navires et plus de 100 petits navires au cours des 30 prochaines années.7

Le gouvernement a énoncé ses plans de renouvellement de sa flotte dans le cadre de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale (SNACN) annoncée en 2010.8 Pour les projets de construction des grands navires, le Canada établira une relation stratégique avec deux chantiers navals, sélectionnés au moyen d'un processus concurrentiel national, équitable et ouvert. Le Canada désignera un chantier naval comme source d'approvisionnement pour la construction des navires de combat et l'autre pour la construction des navires autres que de combat. Voici les grands navires envisagés :

  • Navires de patrouille en mer/en arctique
  • Navires de soutien interarmées
  • Navires canadiens de combat de surface (NCCS)
  • Navire hauturier de science océanographique
  • Navires hauturiers de science halieutique
  • Brise-glace polaire.

La catégorie « petits navires » représentent ceux de moins de 1000 tonnes de déplacement. Pour le MDN, les petits navires comprendront les grands et les petits remorqueurs. Pour la GCC, ils comprendront une gamme de navires tel que : bateaux de recherche et de sauvetage (SAR); patrouilleur semi-hauturier; navires hydrographique et de sondage de chenal; navires semi-hauturiers de sciences halieutiques; navires spécialisés; et baliseurs spéciaux.

Les chantiers navals qui seront retenus pour la construction des grands navires ainsi que leurs sociétés affiliées ne pourront pas participer au processus d'approvisionnement pour les petits navires. Les chantiers navals auront également la chance d'entrer en concurrence pour des marchés relatifs à la réparation, à la rénovation et à l'entretien de navires par le biais de demandes de propositions annoncées publiquement, lesquelles constituent la pratique courante. Les petites et moyennes entreprises auront l'occasion de fournir des biens et des services à des chantiers navals et à d'autres fournisseurs participant à la construction de navires et à leur entretien. Ces commandes du gouvernement devraient soutenir l'industrie canadienne de la construction navale pour quelque temps. Les chantiers intéressés doivent avoir la capacité de fournir les produits et les services nécessaires pour le renouvellement de la flotte canadienne.


Note de bas de page

4 Association des industries canadiennes de défense et de sécurité, The Report of the CADSI Marine Industries Working Group, Sovereignty, Security and Prosperity (mai 2009). Retour à la référence 4

5 Ibid, p. 11 Retour à la référence 5

6 Défense nationale. Stratégie de défense Le Canada d'abord. Le 18 juin 2010. Retour à la référence 6

7 http://www.cbc.ca/canada/story/2010/07/14/government-shipbuilding-strategy.html (anglais seulement). Retour à la référence 7

8 Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale. Retour à la référence 8

1.0 Introduction (suite)

1.2 Description du Mécanisme de financement structuré

Annoncé en juin 2001, le programme Mécanisme de financement structuré (MFS) a été une composante clé du cadre stratégique pour le secteur de la construction navale et maritime industrielle. Cette dernière politique vise à saisir les occasions du marché, à promouvoir les investissements pour compléter les compétences canadiennes dans des secteurs de l'industrie maritime qui offrent des débouchés et à soutenir l'innovation dans les technologies clés.9 Le MFS était une réponse aux demandes de l'industrie qui voulait modifier la réglementation fiscale en vue d'autoriser l'utilisation de dispositions fiscales particulières dans des situations où les navires canadiens sont vendus à des sociétés de crédit-bail plutôt qu'à des exploitants. On s'attendait à ce que le soutien financier apporté par le biais du MFS aux acheteurs et aux locateurs canadiens et étrangers ait pour effet de stimuler la demande pour la construction, la transformation, la rénovation et la modification de navires dans les chantiers navals canadiens existants. Cette hausse de la demande contribuerait à son tour à combler certains des écarts de compétitivité entre les chantiers navals canadiens et étrangers.10

Le budget initial du MFS en 2001 s'élevait à 150 millions de dollars pour une période de cinq ans, dont 5 millions de dollars pour couvrir les coûts de fonctionnement. En janvier 2003, dans le cadre d'un exercice de réaffectation des fonds du gouvernement, le budget du MFS a été réduit de 20 millions de dollars pour l'année financière 2003–2004 et de 24 millions de dollars en 2004–2005. D'autres réductions et reports de fonds ont eu lieu au cours des années subséquentes. En fin de compte, le budget se chiffrait à 68 millions de dollars au 31 mars 2007, date à laquelle l'engagement budgétaire initial du MFS a pris fin.11

En juin 2007, Industrie Canada (IC) a reçu 45 millions de dollars en nouveau fonds de contributions et 5 millions de dollars en fonds de fonctionnement pour un programme Mécanisme de financement structuré révisé. Ce financement a été approuvé jusqu'en mars 2011.12

Trois des quelque trente chantiers navals du Canada (de grande taille et de taille moyenne) ont profité du MFS aux termes des modalités renouvelées13 Comme l'illustre le tableau 1.6, deux des chantiers navals sont situés en Colombie-Britannique et un à l'Île-du-Prince-Édouard.

Pièce 1.6 : Chantiers navals canadiens où ont eu lieu des projets MFS
Année Chantier naval Province Contribution du MFS
Source : Fichiers du programme MFS
2007–2010 Deas Pacific Marine C.-B. 1 012 092 $
Vancouver Drydock C.-B. 4 984 000 $
Irving — East Isle Î.-P.-É 12 110 400  $
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1.2.1 Objectifs et activités

Alors que le MFS initial visait à stimuler l'activité économique dans l'industrie canadienne de la construction navale et de la marine industrielle, le nouveau MFS vise à maintenir la capacité de construction navale au Canada jusqu'à ce qu'il y ait suffisamment de marchés publics pour constituer une base d'activité qui permettra à l'industrie de devenir autonome.14

Dans le cadre du programme, une contribution non remboursable est accordée aux établissements de prêts et de crédit-bail pour réduire le taux d'intérêt du prêt ou du crédit-bail utilisé pour financer l'acquisition d'un nouveau navire fabriqué au Canada ou pour convertir un navire au Canada.15 La contribution fédérale peut représenter jusqu'à 15 p. 100 du prix payé au chantier naval canadien pour cette construction ou cette modification d'un navire ou d'une structure nautique hauturière admissible.

Les projets admissibles comprennent l'achat, la conversion, la remise à neuf et la modification, dans un chantier canadien, d'un navire qui est exclusivement destiné à une utilisation, à une entreprise ou à un service commercial. Le chantier naval doit être situé au Canada sur une voie navigable accessible au trafic océanique. Le prix d'achat doit être d'au moins 5 millions de dollars.

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1.2.2 Dépenses prévues et réelles du MFS

Le budget total du programme révisé était de 50 millions de dollars sur quatre ans (de 2007–2008 à 2010–2011); de ce chiffre, un montant de 5 millions de dollars était destiné aux dépenses de fonctionnement et d'entretien et un montant de 45 millions de dollars pour les contributions MFS. Le programme renouvelé a passé par une phase de re-démarrage durant sa première année, durant laquelle les dépenses de fonctionnement et d'entretien n'avaient pas été prévues au budget, même si des projets étaient déjà approuvés. La pièce 1.7 présente les dépenses prévues et réelles du programme.

Entre 2008 et 2010, les dépenses ont été moins élevées que prévues. Durant cette période, un ralentissement frappait l'économie mondiale, alors que le dollar canadien était relativement élevé. La réduction de la demande au Canada reflétait l'activité de la construction navale dans le monde entier. L'OCDE a signalé qu'à l'échelle mondiale, les nouvelles commandes étaient passées de 22,2 millions et 12,3 millions de tonnes brutes compensées (TBC) respectivement au troisième trimestre de 2007 et au troisième trimestre de 2008 à près d'un million de TBC au dernier trimestre de 2008 et au premier trimestre de 2009. Cela représente une baisse de 90 p. 100 par rapport au niveau le plus élevé.16

Pièce 1.7 : Dépenses prévues et réelles du MFS (en millions de dollars)
  2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 Total
  Prévues Réelles Prévues Réelles Prévues Réelles Prévues Prévues Réelles
Source : Fichiers du programme MFS
F-E  $ -   0,51 $ 1,16 $ 0,78 $ 1,16 $ 0,43 $ 1,19 $ 3,51 $ 1,72 $
G&C 21,51 $ 4,97 $ 15,51 $ 15,15 $ 18,13 $ 5,96 $ 18,13 $ 73,28 $ 26,08 $
Total 21,51 $ 5,48 $ 16,67 $ 15,92 $ 19,28 $ 6,39 $ 19,32 $ 76,78 $17 27,79 $
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1.2.3 Résultats prévus et modèle logique

Voici le modèle logique du MFS élaboré dans le cadre du CGRR/CVAR (2007).

Pièce 1.8 : Modèle logique du programme MFS — Modèle logique du programme MFS renouvelé
Pièce 1.8 : Modèle logique du programme MFS[Description de la pièce 1.8]

Le modèle logique du MFS illustre l'impact prévu du programme en liant les activités du programme aux extrants, et les extrants aux résultats. Les principales activités du programme (promouvoir le programme; évaluer et traiter les demandes et fournir de l'aide aux demandeurs; et établir des politiques et procédures, surveiller et mesurer, pour en rendre compte, les résultats) devraient donner lieu aux extrants décrits dans le modèle. Ces extrants devraient, à leur tour, entraîner les résultats suivants :

Résultats immédiats

  • Les constructeurs de navires sont au courant du programme et en informent les propriétaires (acheteurs) éventuels.
  • Les propriétaires de navires achètent/modifient des navires ou des structures marines au large des côtes dans les chantiers canadiens et, sans le MFS, ils n'auraient pas été en mesure de procéder ainsi.
  • Maintien de la capacité de construction navale pour répondre aux besoins en approvisionnement du gouvernement.
  • Création d'une demande pour des navires neufs, convertis, remis à neuf ou modifiés dans les chantiers canadiens.

Résultats intermédiaires

  • Demande continue pour des navires neufs, convertis, remis à neufs ou modifiés dans les chantiers canadiens.
  • Maintien ou accroissement du nombre d'emplois directs et indirects dans les chantiers navals.
  • Maintien ou amélioration des niveaux de compétences des travailleurs dans les chantiers navals.
  • Développement de l'innovation, adoption de nouvelles technologies et amélioration de la productivité des chantiers canadiens.

Résultats définitifs

  • Conditions concurrentielles dans les chantiers navals canadiens pour répondre de façon rentable aux besoins d'approvisionnement du gouvernement fédéral.

Note de bas de page

9 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) intégrés pour le programme Mécanisme de financement structuré (MFS), 2007, p.1. Retour à la référence 9

10 Ibid. Retour à la référence 10

11 Évaluation finale du programme Mécanisme de financement structuré — Rapport final, le 8 février 2008. Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc., p. 5. Retour à la référence 11

12 Le nouveau gouvernement du Canada annonce une approche fédérale renouvelée à l'égard de la construction navale. Retour à la référence 12

13 Base de données sur programme MFS Retour à la référence 13

14 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) intégré et Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) intégrés pour le programme Mécanisme de financement structuré (MFS), 2007, p.3. Retour à la référence 14

15 http://www.ic.gc.ca/eic/site/sim-cnmi.nsf/fra/h_uv00002.html#description Retour à la référence 15

16 http://www.oecd.org/document/6/0,3746,fr_2649_34211_43387910_1_1_1_1,00.html. Retour à la référence 16

17 Les dépenses totales prévues dépassent la somme de 50 millions de dollars fournie par le programme pour un certain nombre de raisons, notamment le réaménagement des fonds, les transferts dans une réserve ou à partir de celle-ci et la réaffectation au sein du Ministère. Les dépenses réelles totales reflètent les dépenses engagées aux termes des modalités antérieures et actuelles. Retour à la référence 17

1.0 Introduction (suite)

1.3 Objet et portée de l'évaluation

La présente évaluation avait pour objectif principal d'examiner les questions liées à la pertinence et au rendement du programme. En ce qui concerne la pertinence, l'évaluation a porté sur les besoins et l'alignement. On a également évalué la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin mesurable et de cadrer avec les besoins des Canadiens. Pour ce qui est de l'alignement, le but consistait à évaluer les liens entre les objectifs du programme et les priorités du gouvernement fédéral, ainsi que les résultats stratégiques du ministère, et d'évaluer le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral dans l'exécution du programme.

Sur le plan du rendement, l'évaluation visait à examiner les questions liées à l'efficacité (progrès vers la réalisation des résultats prévus), à l'efficience et à l'économie. L'efficacité a été évaluée par rapport aux objectifs de rendement, à la portée du programme et à la conception du programme, en tenant compte de l'utilisation des ressources par rapport à la production d'extrants et aux progrès vers la réalisation des résultats prévus.

L'évaluation visait également à fournir des renseignements fondés sur des données pour la prise de décisions ainsi qu'à remplir les exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor. Les thèmes de l'évaluation ont été examinés en se penchant sur les questions suivantes :

Pertinence

  1. Le MFS continue-t-il d'être conforme aux priorités du ministère et du gouvernement dans son ensemble?
  2. Le MFS présente-t-il un rôle approprié pour le gouvernement fédéral?
  3. Y a-t-il un besoin continu pour le programme MFS?

Rendement (efficacité, efficience et économie)

  1. Le MFS a-t-il contribué à la présence d'une capacité dans les chantiers navals pour répondre aux besoins en approvisionnement et en entretien du gouvernement fédéral en 2009 et au-delà?
  2. Les constructeurs de navires et les propriétaires de navires visés par le programme étaient-ils bien au courant du MFS et de ses avantages potentiels?
  3. Dans quelle mesure et de quelle façon le programme a-t-il contribué à la création d'une demande pour des navires neufs, convertis, remis à neuf et modifiés dans les chantiers navals canadiens?
  4. Dans quelle mesure et de quelle façon le programme contribue-t-il à la demande continue de navires neufs, convertis, remis à neuf et modifiés dans les chantiers navals canadiens?
  5. Quel a été l'impact du programme sur les emplois directs et indirects dans les chantiers navals?
  6. Quel a été l'impact du programme sur le niveau de compétences des travailleurs dans les chantiers navals?
  7. Quel a été l'impact du programme sur le développement d'innovation, l'adoption de nouvelles technologies et l'amélioration de la productivité dans les chantiers navals?
  8. Si le programme est renouvelé, quels changements devrait-on apporter pour améliorer sa probabilité de réussite?
  9. Aurait-on pu atteindre les résultats à moindre coût?

En 2007, les modalités du programme MFS ont été révisées. Par conséquent, on a décidé d'examiner uniquement les projets réalisés en vertu des modalités révisées, soit entre juillet 2007 et mars 2011. Durant cette période, huit projets ont été financés selon les nouvelles modalités; les impacts de ces projets sont évalués dans le présent rapport. Cinq autres projets ont été réalisés durant cette période, mais sous le régime des modalités de programme initiales, mais leurs impacts n'ont pas été évalués dans le cadre de cette évaluation-ci. Pour plus de détails, veuillez consulter l'appendice A.

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1.4 Défis et limites

L'équipe d'évaluation a fait face à plusieurs défis de taille qui ont limité la mesure dans laquelle l'impact du MFS pouvait être mesuré.

Absence de données de référence pour la population cible

Le défi le plus important était dû à l'absence de données de référence sur le rendement pour la population cible. Un sondage auprès des chantiers navals canadiens avant le début de la nouvelle période de financement (avec les nouvelles modalités de programme) aurait fourni des données de référence qui auraient permis de faire des comparaisons. Idéalement, une collecte d'information semblable aurait inclus les revenus, les exportations, les niveaux d'emploi, les niveaux de compétences, la capacité de tonnage, les niveaux d'utilisation de la capacité, etc. Cette information aurait permis de mieux comprendre l'impact du programme MFS sur les chantiers navals canadiens.

Manque de rigueur dans les rapports de projets

Le manque de rapports sur les projets a aussi limité la capacité de mesurer l'impact du MFS. Un examen des rapports sur les huit projets du MFS qui ont été évalués a révélé plusieurs faiblesses, plus précisément les suivantes :

  • aucune information quantitative (p. ex., nombre réel d'années-personnes employées dans les projets) n'était fournie pour aucun projet terminé
  • le formulaire de rapport d'évaluation des impacts du projet n'avait pas été utilisé de façon uniforme et exhaustive pour la saisie de données
  • des visites sur site ont été menées un ou deux mois après le début des projets, ce qui était trop tôt pour saisir des données utiles sur le rendement
  • plusieurs rapports d'évaluation des impacts incluaient simplement les rapports créés durant le processus de demande, avec certaines notes manuscrites durant la visite des chantiers navals, sans aucun chiffre quantitatif; et
  • il existe un dossier de programme électronique qui, semble-t-il, montre le nombre réel d'années-personnes dans les chantiers navals. Toutefois, l'équipe d'évaluation a estimé que ces chiffres ne constituent que les estimations initiales d'années-personnes énoncées dans les demandes de projet.

 Il manque dans les rapports actuels sur les études d'impacts des données importantes qui devraient être saisies, notamment les niveaux totaux d'emploi (AP), les recettes non liées au MFS générées par les chantiers navals au cours de la durée du projet MFS et les taux d'utilisation de capacité.

Absence d'un groupe de comparaison ou d'un programme comparable

Sans un groupe de comparaison, il est difficile de déterminer quels auraient été les résultats si le MFS n'existait pas. La création d'un groupe de comparaison n'était pas possible parce que le programme n'a pas un registre des achats de navires faits par des acheteurs canadiens ou étrangers qui n'ont pas fait de demande MFS. De plus, aucune demande qui remplissait tous les critères du programme n'a été refusée.

Néanmoins, la méthodologie utilisée pour faire l'évaluation comportait plusieurs forces pour arriver à des conclusion solides.

  • L'équipe d'évaluation a mené des études de cas auprès d'un groupe représentatif (voir la prochaine section) qui incluait cinq des huit contributions.
  •  Les fichiers du programme comprenaient des données quantitatives détaillées sur les impacts de tous les projets et étaient réputés de haute qualité. Les évaluateurs ont aussi mené des entrevues détaillées qui sont très efficaces pour obtenir des renseignements précieux et de haute qualité.
  • Ces multiples sources ont fourni des renseignements nécessaires pour évaluer la pertinence et le rendement du programme et ont permis d'atténuer suffisamment l'impact des difficultés rencontrées.

2.0 Méthologie et approche

La présente évaluation a été menée par Goss Gilroy Inc., pour le compte d'Industrie Canada. L'évaluation était basée sur quatre sources de renseignements (méthodes) : une analyse des données secondaires, un examen des documents et des dossiers; des entrevues et des études de cas.

Analyse de données secondaires

L'équipe d'évaluation a utilisé plusieurs sources pour obtenir des données sur l'industrie canadienne de la construction navale. Le site Web d'Industrie Canada offre des données robustes, tirées des données de Statistiques Canada, sur l'industrie canadienne de la construction et réparation de navires (SCIAN 366611). L'équipe d'évaluation a utilisé des données telles que l'emploi, les revenus tirés des biens fabriqués, les exportations et les importations pour la période de 2000–2009. De plus, les données de Statistique Canada ont servi à dégager les exportations et les importations à un niveau plus détaillé pour les paquebots, les bateaux-citernes, les dragues et d'autres produits.

Les données commerciales du Centre de commerce international CNUCED-OMC ont été utilisées pour identifier les principaux pays cibles des exportations et des importations de l'industrie canadienne de la construction navale.

Examen de documents

La documentation, les dossiers et les données du programme ont été examinés dans le cadre de l'évaluation. Les formulaires de sommaires de projet (FSP) remplis par Industrie Canada à l'étape de l'étude et de l'examen des propositions de projets ont fourni d'excellents renseignements sur les acheteurs, les chantiers navals, les soumissions, les aspects innovateurs du projet et l'impact sur la réalisation des projets si l'appui MFS n'était pas accordé. Le programme maintient également une base de données des projets, où l'on trouve une mine d'informations utiles. Parmi les autres documents analysés, mentionnons les évaluations précédentes, les documents sur l'industrie canadienne de la construction navale, le CGRR/CVAR du programme et les rapports finaux sur l'évaluation des impacts des projets.

Entrevues

Des entrevues ont été menées afin de recueillir des renseignements qualitatifs détaillés. Les personnes interviewées constituaient un segment représentatif des intervenants dans le secteur, dont des représentants de chantiers navals, des acheteurs nationaux et étrangers, des gestionnaires de programmes ainsi que des représentants syndicaux et du milieu industriel. Les entrevues ont permis aux évaluateurs d'avoir une idée de la pertinence et du rendement du programme du point de vue de nombreux intervenants. Ces entrevues ont été menées par téléphone, à partir d'Ottawa, et par des visites aux chantiers navals. En tout, 22 personnes ont été interviewées, comme suit :

  • Gestionnaires et personnel du programme (3)
  • Représentants d'autres programmes du gouvernement (3)
  • Constructeurs de navires (8)
  • Propriétaires de navires (acheteurs) (4)
  • Propriétaire de navire (non-participant) (1)
  • Sous-traitant (1)
  • Représentant syndical (1)
  • Représentant de l'association industrielle (1).

Études de cas

Cinq études de cas ont été menées parmi les huit projets ayant reçu l'appui du SFF depuis 2007. Les projets sélectionnés ont été exécutés par les chantiers navals Irving (East Isle) et Washington Marine Group (Victoria Shipyard), et les acheteurs étaient Groupe Ocean, Nordane et BC Ferries.

Au nombre des personnes interviewées dans le cadre des études de cas figuraient des acheteurs et des constructeurs des deux côtes du pays et un acheteur étranger. Les études de cas avaient pour objectif de fournir des renseignements généraux sur les projets ayant reçu l'appui du MFS et de comprendre leurs impacts à l'échelle locale.

3.0 Constatations

3.1 Pertinence

Question 1. Le MFS continue-t-il d'être conforme aux priorités du ministère et du gouvernement dans son ensemble?

Constatation : Le MFS continue d'être conforme aux priorités du ministère et du gouvernement fédéral en ce qui concerne le maintien de la capacité dans l'industrie de la construction navale.

Bien que le discours du Trône de 2010 ne fasse pas mention explicite du MFS, il reconnaît l'importance stratégique d'avoir une industrie canadienne solide de construction navale et indique l'intention du gouvernement de continuer à appuyer l'industrie par le biais de marchés fédéraux.18 Selon le CGRR/CVAR de 2007, le MFS révisé vise à maintenir la capacité de la construction navale au Canada jusqu'à ce que les achats du gouvernement soient suffisants pour fournir une base d'activités nécessaire à l'autosuffisance de l'industrie.19 Cela démontre que le MFS demeure une priorité du gouvernement jusqu'à la mise en œuvre de la SNACN, qui devrait avoir lieu au cours des prochaines années.

Selon l'architecture des activités de programmes de 2010–2011 d'Industrie Canada, le programme MFS relève du résultat stratégique « Les entreprises concurrentielles sont les moteurs de la création de la richesse durable ». Il s'agit d'une sous-activité du domaine « Rayonnement mondial et souplesse des entreprises canadiennes ciblées ». À l'appui de la compétitivité, le MFS devrait avoir pour conséquence un développement économique durable.

Question 2. Le MFS présente-t-il un rôle approprié pour le gouvernement fédéral?

Constatation : Les questions traitées par le programme MFS relèvent du domaine fédéral.

Les questions traitées par le programme MFS relèvent du domaine fédéral, notamment les domaines de la sécurité nationale, du développement économique et de la compétitivité internationale.

Il n'y a aucun chevauchement avec la compétence ou les programmes provinciaux. Chaque province offre des programmes généraux à l'appui de la fabrication, de l'innovation, de la recherche et du développement. Les chantiers navals où ont été réalisés les projets MFS ont pu profiter de ces programmes généraux (provinciaux). En particulier, les programmes d'apprentissage provinciaux ont été utiles pour l'industrie canadienne de la construction navale. Toutefois, le MFS est le seul programme au Canada qui est exclusivement destiné à appuyer l'industrie canadienne de la construction navale.

Du point de vue des impôts, les propriétaires de navires canadiens peuvent choisir de tirer profit ou bien de la déduction pour amortissement accéléré (DAA) ou du MFS, mais pas les deux. Les règlements canadiens sur l'impôt sur le revenu retirent le droit à la DAA pour les navires dont la construction ou les modifications auraient reçu l'appui du MFS. La contribution maximale de 15 p. 100 accordée dans le cadre du programme représente le montant estimatif du soutien requis pour égaler la valeur de la DAA.

Question 3. Y a-t-il un besoin continu pour le programme MFS?

Constatation : Il y a un besoin continu pour ce programme afin d'aider à maintenir la capacité de l'industrie jusqu'à ce que la SNACN soit mise en œuvre. Les chantiers navals canadiens ont un succès limité à percer sur les marchés internationaux et comptent sur le MFS pour offrir des prix concurrentiels dans les soumissions nationales et étrangères.

Comme le démontrent diverses sources on a toujours besoin du MFS pour appuyer l'industrie canadienne de la construction navale jusqu'à ce que la SNACN soit mise en œuvre. Les chiffres de Statistique Canada démontrent que l'industrie canadienne de la construction navale fait face à une concurrence étrangère féroce. La demande canadienne pour la construction et la réparation de navires se chiffre, en moyenne, à 500 millions de dollars par année. De 2005 à 2008, la demande canadienne pour la construction de navires a été comblée par des importations, à 37,4 p. 100. Au cours des dix dernières années, les importations ont dépassé les exportations en moyenne par un rapport de 4 pour 1.20

Les entrevues tenues avec les intervenants et les conclusions de l'étude de cas justifient la nécessité du programme. Plusieurs chantiers navals canadiens ont fermé leurs portes au cours des 20 dernières années. Quelques acheteurs de navires craignent que les chantiers navals canadiens ne disposent plus du savoir-faire nécessaire pour construire de grands navires. Par exemple, la décision prise par BC Ferries en 2004 d'accorder un contrat à un chantier naval allemand en vue de construire trois nouveaux traversiers a été perçue par certains comme un signe du manque d'expertise dans l'industrie de la construction navale de la Colombie-Britannique. Le président de BC Ferries a affirmé que l'industrie provinciale n'avait plus l'infrastructure ni l'avantage concurrentiel pour construire des gros traversiers pour la Colombie-Britannique.21 La Colombie-Britannique (BC Ferries) a l'une des plus grandes flottes de traversiers au monde, ce qui représente une source d'affaires potentielle pour les chantiers canadiens.

Le marché américain (le marché le plus naturel et le plus important pour les constructeurs de navires canadiens) est essentiellement inaccessible en raison de la Jones Act. Cette loi empêche les acheteurs américains d'acheter des navires construits à l'étranger pour le transport commercial (le cabotage) au Etats-Unis. Les intervenants ont également souligné que le marché des grands navires au Canada est récemment devenu plus concurrentiel à cause de l'élimination du droit d'importation de 25 p. 100 sur les navires de plus de 129 mètres de long.

Une analyse des dossiers du programme a révélé que les fournisseurs canadiens se heurtent à une entrave tarifaire à laquelle échappent leurs concurrents étrangers. Selon les quatre projets du MFS pour lesquels des données sur les soumissions de chantiers navals étrangers étaient disponibles, les prix offerts dans les soumissions canadiennes étaient en moyenne 20 p. 100 plus élevés que ceux dans les soumissions de chantiers étrangers (voir le tableau 3.1). L'aide MFS a réussi à réduire efficacement le prix global d'un navire de 11 à 14 p. 100, et a comblé le désavantage concurrentiel d'un écart de 4,3 à 13,5 p. 100.

Pièce 3.1 : Ecart des prix canadiens par rapport aux soumissions étrangères depuis 2007
Projet Soumission canadienne (M$) Meilleure soumission étrangère (M$) Désavantage initial sur le plan du prix Contribution du MFS (M$) Écart restant
Source : Fichiers du programme MFS
#1 44,500 $ 37,825 $ 15,0% $ 4,984 $ 4,3% $
#2 47,800 $ 37,600 $ 21,3% $ 7,170 $ 7,5% $
#3 10,000 $ 7,353 $ 26,5% $ 1,500 $ 13,5% $
#4 22,936 $ 18,666 $ 18,6% $ 3,440 $ 4,3% $
Moyenne     20,4 %   7,4 %

Les intervenants soutiennent que sans l'aide financière du MFS les soumissions canadiennes n'auraient pas pu faire concurrence à celles des chantiers navals étrangers. Ils estiment également que l'appréciation du dollar canadien au cours des dernières années n'a pas entraîné une réduction des coûts.

On s'attend à ce que le lancement de la SNACN nécessite un examen du besoin continu pour le MFS. Alors que l'on commence à déployer des efforts liés aux marchés fédéraux et que l'industrie redynamise ses capacités de base en matière de construction navale, on prévoit une baisse du recours à des mécanismes de « liaison » comme le MFS.


Note de bas de page

18 « Notre gouvernement prendra d'autres mesures afin d'appuyer la compétitivité des fabricants canadiens. Puisqu'il reconnaît l'importance stratégique d'une industrie canadienne solide de construction navale, il continuera à appuyer son développement durable par l'entremise d'une approche à long terme concernant les marchés fédéraux. » Discours du Trône de 2010. Retour au référence 18

19 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et Cadre de vérification axé sur les risqué (CVAR) intégrés pour le programme Mécanisme de financement structure (MFS), 2007, p.3. Retour au référence 19

20 Statistique Canada, Statistiques relatives à l'industrie canadienne, SCIAN 336611, 2000–2009 Retour au référence 20

21 Douglas, Only the Strong Survive, nov./déc. 2008, p. 37. Retour au référence 21

3.0 Constatations (Suite)

3.2 Rendement

Question 4. Le MFS a-t-il contribué à la présence d'une capacité dans les chantiers navals pour répondre aux besoins d'approvisionnement et d'entretien du gouvernement fédéral en 2009 et au-delà?

Constatation : Le MFS a joué un rôle pour ce qui est de s'assurer que les chantiers navals canadiens disposent de la capacité nécessaire pour répondre aux besoins en approvisionnement et en entretien de navires du gouvernement. Le programme permet de maintenir un personnel qualifié dans les chantiers navals de moyenne et de grande taille.

Le Mécanisme de financement structuré a pour objectif d'aider à maintenir la capacité de construction navale jusqu'à ce qu'il y ait suffisamment de marchés publics pour constituer une base d'activité qui permettra à l'industrie de devenir autonome. Le MFS est actuellement considéré comme une mesure intérimaire visant à maintenir la capacité de construction navale jusqu'à ce que la SNACN soit mise en œuvre. (La date exacte de la mise en œuvre de la SNACN est inconnue, mais elle devrait avoir lieu dans les trois prochaines années.)

Afin de répondre aux exigences prévues par la SNACN en matière de marchés publics, les chantiers navals canadiens doivent maintenir et améliorer les capacités suivantes :

  • Expertise et développement en matière de gestion de projets
  • Établissement de partenariats (avec des provinces ou d'autres entreprises)
  • Pratiques d'affaires axées sur l'amélioration continue
  • Investissement dans l'infrastructure.

Voici la contribution des projets — MFS au renforcement de chacune de ces capacités :

  • Gestion de projets — Des pratiques de gestion de projets (p. ex. le système de gestion de la valeur réalisée) sont utilisées dans tous les chantiers bénéficiaires. Le système de gestion de la valeur réalisée est une pratique établie, et il est reconnu comme un élément à valeur ajoutée des opérations.
  • Établissement de partenariats — Des relations sont nouées entre les grands chantiers et les établissements postsecondaires voisins pour favoriser des compétences et une formation pertinents pour l'industrie (plus d'informations ci-dessous). La chaîne d'approvisionnement pour les industries maritimes est telle que de nombreuses pièces sont acquises auprès de petites et moyennes entreprises. Plus précisément, de 65 à 85 p. 100 des coûts totaux d'un projet (équipement ou éléments de travail) proviennent du Canada, ce qui implique la participation d'autres entreprises, de façon générale dans le processus de livraison de la construction navale qui a lieu dans un chantier. De plus, la sous-traitance est une pratique courante qui gagne en popularité dans les chantiers, ce qui nécessite l'établissement d'un réseau de partenaires d'une forme ou d'une autre pour livrer un navire.
  • Pratiques d'affaires — Les formulaires de sommaires de projet (FSP) ont cerné une gamme de pratiques d'affaires à l'appui de l'amélioration continue. Un chantier applique les principes de fabrication allégés dans plus d'un projet. Un autre chantier a recours à des méthodes d'amélioration des actifs. Des pratiques de mobilisation, de maintien et de démobilisation sont employées dans des chantiers bénéficiaires en plus des diverses formations données sur la santé et la sécurité au travail. Lorsqu'il est possible de le faire, les chantiers cherchent à obtenir une ISO certification, car il reconnaissent la valeur d'une telle certification pour leur entreprise.
  • Investissements dans les infrastructures — L'un des grands chantiers a mentionné avoir établi un plan d'investissement dans les infrastructures qui octroie un pourcentage des profits aux activités de développement de l'infrastructure en cours. Toutefois, il se peut que ce processus soit indépendant du MFS. D'autres chantiers ont déclaré que les circonstances difficiles auxquelles fait face l'industrie maritime créent des obstacles au développement et à l'amélioration de l'infrastructure.

L'information obtenue démontre que le MFS permet de maintenir un personnel qualifié dans les chantiers navals de moyenne et de grande taille. Le MFS aide les chantiers navals de taille moyenne à obtenir du travail les rendant ainsi plus aptes à soumissionner sur les petits navires dans le cadre de la SNACN. En outre, les personnes interviewées ont indiqué que le chantier East Isle aurait probablement fermé ses portes si ce n'était pas des projets financés par le MFS.

Pour ce qui est des grands chantiers navals, WMG Vancouver Drydock et Irving Halifax Shipyard (tous deux des bénéficiaires du MFS) ont récemment été présélectionnés en tant que fournisseurs potentiels (cinq au total ont été présélectionnés) pour la construction des plus grands navires dans le cadre de la SNACN. Les personnes interviewées dans ces chantiers ont indiqué que les projets financés par le MFS ont aidé ces chantiers à maintenir leur capacité. On peut donc tirer la conclusion que les projets MFS ont aidé ces chantiers à maintenir et améliorer leurs compétences et, par conséquent, à augmenter leurs chances d'être sélectionnés comme fournisseurs éventuels dans le cadre de la SNACN. Toutefois, bien que le programme ait permis de stimuler l'activité dans les chantiers navals de l'Ouest canadien, ces chantiers ont signalé que cette aide n'était pas essentielle à leur survie, car les travaux de rénovation et de prolongation de la durée de vie effectués sur les navires de la Marine du Canada et de la Garde côtière canadienne constituaient une source de travail relativement régulière.

Il importe de mentionner que, bien que le MFS ne soit pas le seul élément auquel les capacités des chantiers bénéficiaires peuvent être attribuées, le financement qu'il fournit a contribué dans une large mesure à faciliter des projets visant notamment à apporter ces améliorations.

Question 5. Les constructeurs de navires et les propriétaires de navires visés par le programme étaient-ils bien au courant du MFS et de ses avantages potentiels?

Constatation : Industrie Canada fait la promotion du programme et de ses avantages potentiels pour les constructeurs de navires canadiens. La promotion du programme sur la scène internationale est limitée.

Une partie du budget du programme est consacrée à la promotion et à la publicité. Des documents de communications sont disponibles aux fins de distribution sur support papier et sous format électronique. Au Canada, les agents du programme effectuent des visites de chantiers pour promouvoir le programme et pour assurer le respect des exigences de ce denier.

À l'échelon national, près de 30 chantiers navals au Canada sont suffisamment grands pour effectuer le travail selon les critères actuels du MFS. Industrie Canada a communiqué avec ces chantiers navals au début du programme renouvelé pour s'assurer qu'ils étaient au courant du MFS, et les agents de programme continuent de communiquer avec des représentants des chantiers navals. La plupart des représentants des chantiers rencontrés encouragent activement et aident leurs clients potentiels à faire une demande MFS si le projet semble admissible.

Sur le front international, la promotion s'est limitée principalement à la participation à des conférences de l'industrie maritime. Des représentants d'Industrie Canada ont assisté à des foires commerciales internationales à La Nouvelle-Orléans, à Hambourg et à Oslo et ont créé des documents de communications pour appuyer ces efforts. Le programme ne procède pas à une collecte de données qui lui permettraient d'évaluer le niveau de sensibilisation des acheteurs potentiels (nationaux ou étrangers).

3.0 Constatations (Suite)

3.2 Rendement (Suite)

Question 6. Dans quelle mesure et de quelle façon le programme a-t-il contribué à la création d'une demande pour des navires neufs, convertis, remis à neuf et modifiés dans les chantiers navals canadiens?

Conclusion : Le programme a contribué à stimuler la demande, au pays et à l'étranger, pour la construction, la transformation, la rénovation et la modification de navires dans les chantiers navals canadiens. Les projets MFS étaient à l'origine de 38 p. 100 des revenus de l'industrie canadienne entre 2007 et 2009. De plus, le programme a aidé les chantiers navals canadiens à rester concurrentiels sur les marchés internationaux et, dans certains cas, il était un facteur déterminant dans la décision de réaliser les projets dans un chantier naval canadien.

Le MFS a appuyé les achats des acheteurs nationaux et étrangers. Parmi les huit projets qui ont reçu un financement du MFS depuis 2007, les quatre menés avec des acheteurs nationaux s'élèvent à près de 11 millions de dollars et les quatre menés avec des acheteurs étrangers totalisent environ 7 millions de dollars.

Le MFS a aussi contribué à stimuler la demande en aidant les chantiers navals canadiens à maintenir leur compétitivité sur les marchés internationaux. Une analyse de quatre projets du MFS (pour lesquels des données sur les soumissions de chantiers navals étrangers étaient disponibles) a démontré comment le MFS a aidé à réduire l'écart de prix entre les fournisseurs nationaux et étrangers (voir le tableau 3.2 ci-dessous).

Pièce 3.2: Comparaison des soumissions pour quatre projets, y compris le MFS et les effets des droits à l'importation
Projet Soumission
canadienne
(M$)
Contribution
MFS (M$)
Soumission
canadienne
Montant net
du MFS
(M$)
Meilleure
soumission
étrangère
(M$)
Droit à
l'importation
(M$)
Soumission
étrangère
avec droit à
l'importation
(M$)
Coût relatif:
étranger
c. canadien
Source : Fichiers du programme MFS
#1 44,500 $ 4,984 $ 39,516 $ 37,825 $ S/O 37.825 $ -4,3%
#2 47,800 $ 7,170 $ 40,630 $ 37,600 $ S/O 37,600 $ -7,5%
#3 10,000 $ 1,500 $ 8,500 $ 7,353 $ 1,838 $ 9,191 $ 8,1%
#4 22,936 $ 3,440 $ 19,496 $ 18,666 $ 4,667 $ 23,333 $ 19,7%
Total 125,236 $ 17,094 $ 108,142 $ 101,444 $ 6,505 $ 107,949 $ -0,2%

Sans tenir compte du MFS ou du droit à l'importation, les prix indiqués dans les soumissions canadiennes étaient plus élevés que ceux des soumissions de chantiers étrangers. Grâce au soutien financier du MFS et au droit à l'importation, l'écart a été réduit considérablement. Dans deux cas, les prix nets offerts par les fournisseurs canadiens étaient moins élevés que ceux des fournisseurs étrangers. Le droit à l'importation s'est avéré un élément majeur en ce qui a trait au maintien de la compétitivité des soumissions canadiennes (voir l'encadré ci-dessous). Pour ce qui est des deux autres projets, les soumissions étrangères les battaient de 4,3 p. 100 et de 7,5 p. 100. Toutefois, les projets ont tout de même été attribués aux chantiers navals canadiens. Cela suggère que l'écart de prix n'a pas besoin d'être entièrement comblé pour que des chantiers navals canadiens puissent remporter un marché. Dans l'un de ces cas, le besoin d'avoir un soutien local continu pour la flotte a encouragé l'acheteur à payer une prime pour garder certaines des activités du chantier naval au Canada.

Changements tarifaires de 2010

En octobre 2010, le gouvernement fédéral a annoncé une mesure de réduction des tarifs. Le nouveau cadre de remise de droits de douane réduira les coûts pour l'industrie canadienne du transport en éliminant le droit de douane de 25 p. 100 sur tous les navires-cargos et bateaux-citernes importés ainsi que sur les traversiers d'une longueur de plus de 129 mètres. Cette mesure appuie les objectifs d'allègement fiscal et de promotion d'une économie plus concurrentielle énoncés dans le Plan d'action économique du Canada.

Source : « Le gouvernement du Canada annonce de nouvelles mesures tarifaires relatives aux navires afin de rendre l'économie canadienne plus concurrentielle », ministère des Finances, Communiqué de presse, 1er octobre 2010.

Un examen des résumés de projets disponibles a révélé que le soutien octroyé par le MFS a été un facteur déterminant en ce qui concerne la décision d'effectuer le travail dans des chantiers navals canadiens pour les projets suivants : Traverse d'Oka, Neptune Seismic, BC Ferries (Quinsam et New Westminster), Nordane et Groupe Océan.

Les projets ayant reçu l'appui du MFS représentent également une part importante de l'activité totale de l'industrie canadienne. En comparant les projets MFS avec les données de Statistique Canada relatives à l'industrie, on constate qu'entre 2007 et 2009, les projets MFS étaient à l'origine de 38 p. 100 des revenus de l'industrie (SCIAN 336611) et de 21 p. 100 des exportations de l'industrie.

En ce qui touche le type de travail appuyé par les projets financés par le MFS, East Isle a construit quatre remorqueurs de haute mer munis d'une coque de cote glace et d'une transmission en Z de pointe. Les deux acheteurs ont indiqué que, sans le MFS, ils auraient acheté ces remorqueurs ailleurs (probablement au Chili). L'expérience du chantier dans la construction de tels navires n'aurait pas été suffisante pour compenser pour la différence de prix. Fait important, grâce à l'achat de multiples modèles d'un type de navire, le chantier est en mesure de tirer parti de l'effet de la courbe d'apprentissage (le premier navire est le plus difficile, et le rendement du capital investi est moindre que pour le dernier navire construit).

Les deux projets financés par le MFS durant la période d'examen portaient sur la rénovation et la modification de remorqueurs de la Colombie-Britannique. Les rénovations ont été effectuées pour donner suite à des exigences réglementaires plus strictes (protection contre l'incendie, sauvetage), améliorer les logements et l'accessibilité et procéder à un entretien extraordinaire des systèmes électroniques, mécaniques et en acier. De nombreuses innovations ont été apportées au cours des travaux de rénovation, notamment au chapitre de la gestion de projets.

Deux projets de transformation financés par le MFS ont été exécutés lors de la période d'examen. L'un des projets consistait à transformer deux chalands en des transbordeurs autopropulsés et l'autre, à transformer un chalutier en un navire de levé sismique. Dans le cadre du premier projet, des innovations ont été conçues pour améliorer l'accès aux fins de l'inspection et de l'entretien ainsi que pour réduire le temps d'assemblage et les risques d'accidents professionnels.

Question 7. Dans quelle mesure et de quelle façon le programme contribue-t-il à la demande continue de navires neufs, convertis, remis à neuf et modifiés dans les chantiers navals canadiens?

Constatation : Puisque les modalités de programme ont été récemmement révisées et que les projets de construction navale s'étendent généralement sur une longue période, il est difficile de conclure si le programme actuel (révisé) contribue à la demande continue. Toutefois, certaines preuves montrent que le MFS a donné des résultats à cet égard.

La mesure dans laquelle le MFS a contribué à la demande continue en matière de navires neufs, convertis, remis à neuf et modifiés peut être mesurée par rapport à d'autres projets MFS qui ont été réalisés aux même chantiers dans le cadre des anciennes modalités de programme. Il s'agit essentiellement d'une comparaison au fil du temps.

On peut distinguer deux groupes dans cette approche de comparaison. Le premier groupe comprendrait les chantiers où ont eu lieu des projets MFS (avec les ancienne modalités), sont maintenant autosuffisants, ont des capacités essentielles bien établies et jouissent d'un avantage concurrentiel. Le deuxième groupe serait composé de chantiers où ont eu lieu des projets MFS, et qui continuent toujours de travailler sur des projets MFS.

Chantiers où des projets MFS ont eu lieu précédemmement 

En 2005, grâce à l'aide du MFS (en vertu des modalités antérieures du Mécanisme), Victoria Shipyards (VSL) a conclu un contrat avec la société Holland America Line pour effectuer des travaux de rénovation majeurs en cale sèche sur quatre bateaux de croisière. Ayant exécuté ces projets avec succès, VSL s'est acquis la réputation de chantier naval de choix pour des projets d'envergure de modernisation et de modification de navires de croisière. Par la suite, VSL a entrepris d'autres projets similaires indépendamement du MFS.

Les contributions MFS ont été essentielles parce qu'elles ont permis à VSL de décrocher des contrats pour des navires de croisière immatriculés à l'étranger. L'expansion de la clientèle de VSL reflète sa réputation établie de constructeur et de réparateur nord-américain concurrentiel de haut calibre de navires perfectionnés. VSL continue d'obtenir des contrats dans ce marché qui ne lui auraient pas été possible de remporter sans l'aide du MFS. L'entreprise a également conclu un contrat avec la Marine et la Garde côtière du Canada, lesquels peuvent mettre à profit les investissements effectués dans l'infrastructure et la formation. Par conséquent, un marché créneau fructueux a été créé et maintenu.

Chantiers travaillant toujours sur des projets MFS

Deux chantiers navals (un grand, un moyen) ont construit plusieurs remorqueurs pour des acheteurs canadiens et étrangers, grâce au programme MFS des anciennes et des nouvelles modalités de programme. Ces deux chantiers se sont taillé une réputation solide pour la qualité de leur travail en ce qui a trait à la livraison de produits technologiques de pointe à temps (les remorqueurs modernes sont dotés d'une technologie très complexe). Les acheteurs ont indiqué que ces projets n'auraient pas été attribués à ces chantiers navals canadiens si ce n'était pas de l'expertise qu'ils ont acquise lors des projets antérieurs financés par le MFS.

3.0 Constatations (Suite)

3.2 Rendement (Suite)

Question 8. Quel a été l'impact du programme sur les emplois directs et indirects dans les chantiers navals?

Conclusion : En raison du manque de rapports, il n'y a pas suffisamment de données sur la contribution du MFS à la création d'emplois directs et indirects. Toutefois, selon les demandes de financement pour les projets du MFS approuvées depuis 2007, on estime à 1 410 années-personnes le travail direct et indirect créé par les projets du MFS. De plus, la part des recettes de l'industrie attribuable aux projets financés par le MFS (38 p. 100 pour la période de 2007 à 2009) peut être considérée comme indicative de la part de l'emploi dans l'industrie attribuable à ces projets.

Le formulaire d'évaluation des impacts du MFS constitue le principal document utilisé par le programme pour recueillir des données sur les impacts reliés à un projet spécifique. Toutefois, le formulaire ne tient pas compte des niveaux d'emploi de tout le chantier naval; de plus, pour plusieurs projets, le formulaire n'a pas été dûment rempli. En outre, les évaluations ne sont pas effectuées tous les ans. Elles fournissent plutôt un aperçu qui pourrait produire des données trompeuses, car les chantiers navals vont souvent congédier des employés lorsqu'ils n'ont pas de travail et réembaucher les mêmes employés lorsqu'ils obtiennent un contrat.

Bien qu'il n'y ait pas de données exactes sur l'emploi attribuable au MFS, il est possible de faire des projections à partir des demandes de financement. Pour ce qui est des projets financés par le MFS approuvés depuis 2007, on estime à 1 410 années-personnes le travail soutenu. De plus, bien qu'il n'y ait pas de données exactes sur l'emploi attribuable au MFS, il existe des données sur les recettes réelles. Entre 2007 et 2009, les projets financés par le MFS comptaient pour 38 p. 100 des recettes de l'industrie. Même si la répartition des emplois varierait d'un projet à un autre, il est probable que la part des emplois attribuable aux projets financés par le MFS serait similaire.

Les projets MFS ont un impact supplémentaire sur l'économie canadienne au-delà de la main-d'œuvre des chantiers navals (sur le plan des salaires). Les renseignements recueillis lors de l'examen des dossiers indiquent que les coûts de la main-d'œuvre représentent environ 30 p. 100 de la valeur totale d'achat ou du coût total du navire, le matériel acheté de fournisseurs canadiens représente environ 40 p. 100 et le 30 p. 100 restant va à des entreprises étrangères pour l'équipement non disponible au Canada. Plusieurs projets MFS ont nécessité l'achat de composantes auprès d'une entreprise canadienne spécialisée en systèmes de contrôle électronique, ce qui a permis à l'entreprise d'acquérir de l'expérience et de bâtir sa réputation. L'entreprise compte maintenant des clients étrangers; elle a élargi son effectif, passant de 15 à 80 employés à temps plein, et a augmenté ses ventes, lesquelles sont passées de 3 à 18 millions de dollars au cours des cinq dernières années.

Question 9. Quel a été l'impact du programme sur le niveau de compétences des travailleurs dans les chantiers navals?

Constatation : Les projets MFS sont sélectionnés en partie en fonction de l'impact potentiel du projet sur l'amélioration des compétences des travailleurs du chantier naval. Certaines preuves directes démontrent que les projets MFS ont contribué au maintien ou au perfectionnement des niveaux des compétences des chantiers navals, en plus de fournir des occasions continues d'apprentissage et de perfectionnement.

Bien que le MFS n'ait pas établi des objectifs précis relativement au développement des compétences des travailleurs de chantiers navals, les modalités du programme stipulent que les projets doivent faire l'objet d'une évaluation partielle en ce qui touche cet élément. Des données probantes indiquent que le MFS aide les chantiers navals de taille moyenne et grande à garder des employés compétents ainsi qu'à maintenir et à améliorer les compétences.

Un pourcentage important du travail effectué dans un chantier naval est exécuté par des personnes de métier qualifiées, dont des soudeurs, des électriciens et des tuyauteurs. En contribuant au maintien d'un certain niveau d'activité dans les chantiers navals, le MFS aide à maintenir l'emploi de travailleurs qualifiés et à former de nouveaux travailleurs qualifiés. Les entrevues menées auprès des représentants des chantiers navals et l'examen de dossiers indiquent que les contributions MFS appuient les activités de formation relatives aux technologies et favorisent la mise à niveau des compétences, notamment le perfectionnement des stagiaires et d'autres travailleurs (p. ex., formation sur la sécurité, la charpenterie, AutoCAD, les appareils et engins de levage, la gestion de projets et l'installation d'équipements spécialisés).

Tous les représentants de chantiers navals interrogés ont mentionné qu'ils embauchent des stagiaires, qui représentent jusqu'à 25 p. 100 de leur main-d'œuvre. Les programmes d'apprentissage sont généralement destinés aux soudeurs, électriciens et tuyauteurs. De nombreux chantiers navals ont établi des relations étroites avec des collèges locaux, en fournissant des possibilités d'apprentissage et d'emploi. Par exemple, East Isle et Holland College ont établi des programmes de formation en apprentissage.

De plus, l'utilisation accrue de la technologie dans les navires entraîne une demande auprès des chantiers navals pour une formation spécialisée de la part des fabricants de systèmes de pointe. Dans certains cas, les fabricants exigent que les employés de chantiers navals suivent une formation et obtiennent des certifications afin d'installer ou d'entretenir certains dispositifs d'entraînement, radeaux de sauvetage et systèmes d'extinction d'incendie pour s'assurer que le travail est effectué de façon sécuritaire et correcte. Par exemple, Deas Pacific Marine a obtenu une certification Sauvegarde de la vie humaine en mer pour les installateurs. Grâce à cette certification, Deas Pacific Marine a maintenant plus de possibilités de travail.

3.0 Constatations (Suite)

3.2 Rendement (Suite)

Question 10. Quel a été l'impact du programme sur le développement d'innovation, l'adoption de nouvelles technologies et l'amélioration de la productivité dans les chantiers navals?

Constatation : Le MFS n'est pas un moteur direct de l'innovation, de l'adoption de technologies ou de la productivité. Toutefois, le programme contribue au maintien du volume de travail, ce qui permet aux chantiers navals de mettre en œuvre des améliorations sur le plan de l'innovation et de la productivité. Sans le MFS, le rythme des améliorations aurait été réduit ou inexistant.

Le MFS contribue indirectement à l'innovation, à l'adoption de technologies et à la productivité. En effet, le programme a aidé plusieurs chantiers navals canadiens à remporter des contrats, ce qui les place dans une meilleure position financière pour effectuer des investissements nécessaires. Ces gains ont donc un impact positif sur les chantiers impliqués et aussi sur les sous-traitants.

La construction navale moderne est un exercice complexe, qui fait appel à des processus beaucoup plus complexes que le simple fait de tailler de l'acier. Les chantiers navals doivent assurer la gestion des projets, la conception de navires, l'intégration de systèmes et la fourniture d'équipement; un éventail de petites et moyennes entreprises leur fournissent un soutien : ressources humaines et matérielles, connaissances et compétences.

Bien que les entrevues et les études de cas indiquent que les chantiers navals, en raison de l'incertitude sur les marchés, ont été réticents à l'idée d'investir dans des mises à niveau technologiques qui permettent de réaliser des économies d'efficience, certaines innovations sont maintenant mises en œuvre. Voici quelques-uns des domaines d'innovation associés aux projets MFS :

  • amélioration des processus de gestion de projets
  • amélioration des procédures de sécurité et d'efficacité opérationnelle
  • utilisation accrue du logiciel AutoCAD pour la conception
  • modularisation accrue
  • progrès dans la technologie électronique appliquée (nouveaux systèmes de contrôle)
  • innovation dans la conception pour les déflecteurs de glace;et
  • progrès dans la formation et la certification (p. ex., pour l'installation et l'entretien des équipements).

Le soutien apporté par le MFS aide à améliorer les processus. Par exemple, des techniques novatrices pour le câblage d'un navire seront appliquées puis améliorées dans des projets ultérieurs, dans la mesure du possible. L'adoption de pratiques de gestion de projets (p. ex., saisie de données électroniques au moyen de dispositifs portatifs pour enregistrer l'activité de la main-d'œuvre en temps réel) pourront être utilisées avec plusieurs des activités du chantier naval — il s'agit d'un impact indirect du programme MFS.

Dans cette même optique, le MFS permet de stimuler une nouvelle demande et de créer du travail dérivé, qui aboutit souvent à une amélioration de la productivité. Par exemple, la construction de remorqueurs dans le chantier East Isle a donné lieu à une réduction de 5,3 p. 100 des heures-personnes par navire.

Question 11. Si le programme est renouvelé, quels changements devrait-on apporter pour améliorer ses chances de succès?

Conclusion : Pour améliorer les chances de réussite du programme, deux changements doivent être envisagés. Tout d'abord, le programme devrait explorer des façons d'accélérer le processus d'approbation de projet afin d'éviter de perdre un projet en raison d'un retard au stade de l'approbation. Une solution possible serait l'adoption d'un mécanisme « approuvé en principe ». Ensuite, il faudrait passer en revue le critère d'admissibilité pour s'assurer que le large éventail de projets susceptibles de répondre aux besoins de la SNACN sont admissibles maintenant à du financement.

Processus d'approbation

À l'heure actuelle, le financement octroyé par le MFS n'est approuvé que lorsqu'une approbation de prêt a été accordée par une institution financière pour le projet. Toutefois, les chantiers navals ont souvent besoin de l'approbation du MFS avant d'obtenir une approbation de prêt pour s'assurer qu'ils peuvent fournir une proposition concurrentielle aux acheteurs éventuels.

Les répondants (chantiers et acheteurs) ont indiqué être très satisfaits du travail effectué par les agents de programme en ce qui concerne les connaissances partagées et la réceptivité générale aux besoins des participants (acheteurs et chantiers). Toutefois, certains répondants ont exprimé leur mécontentement à l'égard du délai d'approbation des projets. Les agents de programme de MFS indiquent que l'obtention de l'approbation du MFS peut prendre de un à deux mois à partir de la date de réception de la demande initiale. À titre de comparaison, le Québec offre un programme de crédit d'impôt pour les acheteurs qui peuvent fournir une approbation préalable (sujette à une vérification) en 24 heures. Une période d'approbation rapide est utile pour les clients car certaines de leurs propositions doivent se faire en cinq jours.

Ces conclusions sont semblables à celles de l'évaluation du MFS effectuée en 2007. À ce moment-là, les chantiers navals et les acheteurs avaient également exprimé des préoccupations concernant le processus d'approbation. Ils ont mentionné que, dans l'industrie de la construction navale, jusqu'à quatre ans peuvent s'écouler entre le processus de soumission et le lancement du projet. Certains intervenants croyaient que la lenteur du processus d'approbation du MFS avait une incidence négative sur la capacité de certains chantiers navals à obtenir des contrats.

Il est probable que des délais plus rapides et une interaction plus hâtive lors du processus de préparation des soumissions pourraient faciliter les évaluations et les calculs financiers que doivent effectuer les clients potentiels. L'obtention de l'approbation du MFS avant l'approbation de prêt de l'institution financière pourrait contribuer à accroître le nombre de soumissions de chantiers navals canadiens qui sont retenues. Il s'agit là d'un élément particulièrement important, car, jusqu'ici, tous les projets qui répondent aux critères du MFS reçoivent du financement.

Révision du critère d'admissibilité

Les modalités initiales du MFS (2001) comportaient trois éléments distincts : soutien de taux d'intérêt (STI), contribution à l'assurance-crédit et soutien de l'assurance-crédit. En ce qui concerne le STI, la contribution maximale non remboursable à la couverture du coût global des intérêts en valeur actualisée a monté, s'établissant à 15 p. 100 du prix d'achat d'un navire, sans prix minimum requis pour le travail du chantier naval. Lorsque le MFS a été renouvelé en 2007, une clause exigeant une dépense minimale d'au moins 5 millions de dollars par projet financé a été ajoutée.

Le montant de cinq millions de dollars pourrait être approprié pour une nouvelle construction ou une transformation/rénovation majeure. Toutefois, le personnel du programme et d'autres intervenants indiquent que cette exigence relative au montant minimum éliminerait probablement les plus petits projets qui pourraient aider à maintenir la capacité afin de répondre aux besoins en matière de marchés fédéraux. Bon nombre des compétences et des capacités acquises et maintenues dans le cadre des plus petits projets (c.-à-d. ceux de moins de 5 millions de dollars) seraient probablement pertinentes pour ce qui est de répondre à ces besoins futurs. Dans ce contexte, il importe de mentionner que, parmi les 30 chantiers navals de taille moyenne et grande au Canada, seuls 6 ont reçu un soutien de la part du MFS pour entreprendre des projets.

Le MFS est un mécanisme de liaison visant à faire en sorte qu'il y ait une capacité de construction navale au Canada pour répondre aux besoins futurs de la SNACN. À mesure que les besoins relatifs à la SNACN deviennent plus clairs, il sera important de mettre régulièrement à jour ce critère du MFS pour s'assurer de financer les bons projets.

Question 12. Les résultats auraient-il pu être obtenus à un coût moindre?

Conclusion : Selon l'évaluation, le ratio coûts administratifs-coûts totaux et le niveau de financement accordé à des projets précis sont raisonnables.

Le programme semble connaître du succès dans l'obtention de capitaux pour le marché de la construction navale. Les contributions de 18 millions de dollars du MFS ont aidé les chantiers navals à remporter des contrats totalisant 134 millions de dollars, ce qui représente un ratio de levier financier de 7 pour 1.

En ce qui touche les frais généraux, le MFS est géré par un personnel de 2,5 ETP. Les coûts de fonctionnement et d'entretien comptent pour environ 6 p. 100 des dépenses totales du programme. En règle générale, les coûts administratifs des programmes de subventions et de contributions se situent entre 8 et 15 p. 100; les coûts de fonctionnement et d'entretien du MFS sont donc bons, ce qui est en partie attribuable au fait que le processus de remboursement est assez simple, étant donné que les fonds sont envoyés à des institutions financières afin d'être appliqués à un prêt/une location.

Au niveau maximum de financement de 15 p. 100, la pleine utilisation des ressources du programme n'est pas possible. Il ne serait donc pas réaliste de songer à réduire le niveau de financement maximum étant donné que la demande diminuerait davantage. Des études de cas appuient cette conclusion. Par exemple, Nordane Shipping, un acheteur étranger, a indiqué que le niveau de financement de 15 p. 100 du MFS est la contribution minimale requise pour assurer la compétitivité des chantiers navals.

4.0 Conclusions et leçons tirées

Les conclusions et leçons tirées suivantes reposent sur les preuves recueillies dans le cadre de l'évaluation. Les leçons tirées sont présentées au cas où le gouvernement attribue de nouvelles ressources pour le programme MFS ou met en oeuvre un programme semblable dans l'avenir.

4.1 Pertinence

Conclusion :

Le MFS est un champ d'activité approprié pour le gouvernement fédéral et est conforme aux priorités du ministère et du gouvernement dans son ensemble. Il y a un besoin continu pour le programme afin d'appuyer l'industrie de la construction navale au Canada jusqu'à la mise en œuvre de la SNACN.

En juin 2010, le gouvernement du Canada a annoncé une nouvelle Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale visant à élaborer et à mettre en œuvre une approche à long terme relative à l'approvisionnement en matière de construction navale pour répondre aux besoins du gouvernement. Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement fédéral a affirmé son engagement pour le développement durable de l'industrie nationale de la construction navale grâce à une approche à long terme en matière d'achats du gouvernement fédéral. Dans ce contexte, le MFS est conçu pour servir de « pont » afin que les chantiers navals canadiens disposent de la capacité nécessaire lors de la mise en œuvre de la SNACN.

Les activités du programme MFS relèvent du domaine fédéral, en particulier la sécurité nationale, le développement économique et la compétitivité internationale. Il n'y a pas de chevauchement avec la compétence et les programmes provinciaux.

Certaines preuves démontrent qu'il y a un besoin pour un programme comme le MFS. Les chantiers navals canadiens n'ont réussi que de façon limitée à percer sur des marchés internationaux; ils sont désavantagés sur le plan des prix. Sans le financement du MFS, les soumissions canadiennes ne pourraient pas concurrencer celles des chantiers navals étrangers. Cependant, le besoin d'un programme comme le MFS pourrait être ré-examiné lors du plein déploiement de la SNACN.

haut de la page

4.2 Rendement

Conclusion :

Le MFS a contribué à la création d'une demande auprès des chantiers navals canadiens. La question de savoir si les investissements contribueront à maintenir la demande de façon continue est plus difficile à évaluer, étant donné que le programme renouvelé n'est en place que depuis 2007. Le programme a aidé à maintenir un personnel qualifié dans les chantiers navals de moyenne et de grande taille, en plus de contribuer au maintien et au perfectionnement des niveaux de compétences des chantiers navals.

Pour améliorer le rendement général, le programme devrait songer à passer en revue le critère d'admissibilité pour s'assurer que le large éventail de projets susceptibles de répondre aux besoins futurs sont admissibles maintenant à du financement. Le programme devrait également explorer des façons d'accélérer son processus d'approbation des projets.

Le MFS a largement contribué à maintenir le niveau actuel de capacité des chantiers navals au Canada. En particulier, les projets MFS ont permis de maintenir en poste le personnel qualifié des chantiers navals de moyenne et de grande taille.

Selon les données probantes disponibles, le MFS a contribué à stimuler la demande, au pays et à l'étranger, pour la construction, la transformation, la rénovation et la modification de navires dans les chantiers navals canadiens. Le programme a aidé les chantiers navals canadiens à rester concurrentiels sur les marchés internationaux, a fourni d'importants revenus à l'industrie et, dans certains cas, était un facteur déterminant dans la décision de savoir si un projet serait réalisé ou non dans un chantier naval canadien.

Puisque le programme a été renouvelé en 2007 et que les projets de construction navale s'étendent sur plusieurs années, il est difficile de déterminer à ce stade-ci si le programme a contribué à maintenir une demande constante. Toutefois, certaines preuves démontrent que le MFS a réussi. Des marchés à créneaux ont été établis et renforcés dans plusieurs domaines (notamment la remise en état de bateaux de croisière et la construction de remorqueurs) en partie grâce au MFS.

Pour ce qui est de l'incidence précise du programme sur la population active, les propositions de projets semblent indiquer que le travail créé pour cette période serait équivalent à 1 410 années-personnes (AP). Malheureusement, les AP employées et les autres données sur les chantiers navals n'étaient pas recueillis systématiquement dans le cadre du programme. Il n'a donc pas été possible de déterminer le nombre réel d'AP soutenues par les projets du MFS. Toutefois, des données probantes prouvent que les projets financés par le MFS ont aidé des travailleurs à maintenir et à développer leurs connaissances.

Le MFS a aidé à maintenir un volume de travail qui a permis aux chantiers navals d'apporter des améliorations sur les plans de l'innovation et de la productivité. Sans le MFS, ces améliorations n'auraient pas été apportées de la même façon.

Pour ce qui est de l'administration du programme, Industrie Canada semble avoir fait un travail adéquat en sensibilisant les chantiers navals canadiens et les acheteurs potentiels au MFS. En règle générale, les coûts administratifs du programme et le niveau de financement ont été jugés raisonnables.

En ce qui concerne les améliorations à apporter, l'évaluation indique que des projets potentiels pourraient être perdus, car il n'est pas possible d'obtenir l'approbation du MFS tôt dans le processus de préparation des soumissions. Il est également mentionné dans l'évaluation que des plus petits projets qui pourraient répondre aux besoins futurs en matière de marchés fédéraux ne satisfont pas aux critères d'admissibilité du MFS.

À la lumière de ces constatations, voici les leçons tirées :

Leçon tirée no 1 : Dès le début d'un programme, des données de référence devraient être établies pour aider à mesurer les progrès vers la réalisation des objectifs.

Leçon tirée no 2 : Les critères d'admissibilité des projets à un programme devraient tenir compte de la gamme complète de projets susceptibles d'appuyer les objectifs stratégiques.

Leçon tirée no 3 : Le processus d'approbation des projets devrait être plus rapide pour éviter que les chantiers perdent des débouchés à cause des délais d'approbation.

Description de la pièce 1.4

Ce graphique exprime le ratio entre la balance commerciale du Canada et l'intensité des exportations (exportations nationales en tant que pourcentage des livraisons) pour l'industrie de la construction navale (SCIAN 336611) de 2000 à 2008. Dans l'ensemble, on constate que tant la balance commerciale que l'intensité des exportations ont connu une hausse au cours de la période couverte. Plus précisément, le graphique montre que, en 2000, le déficit commercial était d'environ 90 %, tandis que l'intensité des exportations de l'industrie navale se situait à 5 %. Pour l'année 2001, les données étaient d'environ 90 % et 10 %; pour 2002, d'environ 50 % et 7 %; pour 2003, d'environ 70 % et 15 %; pour 2004, d'environ 22 % et 10 %; pour 2005, d'environ 75 % et 11 %; pour 2006, d'environ 40 % et 11 %; pour 2007, d'environ 20 % et 22 %; enfin, pour 2008, d'environ 70 % et 12 %.

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Description de la pièce 1.5

Ce graphique montre la valeur des exportations et importations canadiennes de divers biens liés à la construction navale pour la période 2006 à 2009. On voit que les exportations sont relativement faibles, en termes de valeur, comparativement aux importations, à l'exception de la catégorie « Autres navires ». En ce qui concerne plus précisément les navires de croisière, les bateaux de plaisance et autres bateaux destinés essentiellement au transport de personnes, les exportations ont été estimées à 53 millions $, et les importations, à 507 millions $. Dans le cas des bateaux-citernes, les importations et exportations ont été de 1 million $ et de 95 millions $ respectivement. Dans celui des navires de charge non dénommés ailleurs et autres navires pour le transport mixte de personnes et de marchandises, les exportations ont été de 3 millions $, et les importations, de 268 millions $. Pour les navires de pêche et les navires-usines, les données sont de 20 millions $ et de 30 millions $. Pour les remorqueurs et bateaux-pousseurs, les exportations ont été de 1 million $, et les importations, de 80 millions $. Pour les bateaux-dragueurs, les chiffres sont de 15 millions $ et de 20 millions $ respectivement. Dans les cas des navires de guerre, les exportations ont été pratiquement nulles, et les importations, à hauteur de 1 million $. Finalement, en ce qui concerne les autres navires non dénommés ailleurs ainsi que les bateaux de sauvetage autres qu'à rames, les exportations ont été de 165 millions $, et les importations, de 26 millions $.

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Description de la pièce 1.8

Ce tableau est une représentation graphique du modèle logique du programme du MFS, modèle qui montre comment les activités de programme devraient, selon les attentes, mener à des extrants et des résultats.

Trois grandes activités sont inscrites au programme : faire connaître le programme; évaluer et traiter les demandes, et venir en aide aux demandeurs; établir les politiques et procédures, ainsi que suivre, mesurer et rapporter les résultats. La première de ces activités, soit faire connaître le programme, devrait mener à la production de documents de marketing et d'un site Web. Ces extrants devraient avoir pour résultat immédiat d'informer les constructeurs de navires de l'existence du programme, et de renseigner les éventuels propriétaires. Cela devrait conduire à d'autres résultats immédiats, par exemple l'achat/la modification de navires ou de structures maritimes offshore dans les chantiers navals canadiens par des armateurs qui n'auraient peut-être pas pris ces décisions sans l'existence du MFS, ou encore la création d'une demande pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada. Devraient alors s'ensuivre cinq résultats intermédiaires :

  1. une demande constante pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada;
  2. le maintien ou l'augmentation du nombre d'emplois directs et indirects dans les chantiers navals;
  3. le maintien ou le développement du niveau de compétence des travailleurs dans les chantiers navals;
  4. le développement d'innovations, l'adoption de nouvelles technologies et l'amélioration de la productivité des chantiers navals canadiens; et 
  5. le maintien de la capacité de construction navale pour répondre aux besoins du gouvernement en matière d'approvisionnements.

Enfin, ces résultats intermédiaires devraient aboutir au résultat ultime, à savoir que la compétitivité des chantiers navals canadiens permettra au gouvernement central de combler ses besoins de manière efficiente.

La deuxième activité, à savoir l'évaluation et le traitement des demandes, ainsi que l'assistance aux demandeurs, devrait avoir pour extrants la prestation de conseils, la diligence requise en ce qui concerne les demandes de projet, ainsi qu'un soutien relatif au taux d'intérêt. Ces extrants devraient avoir pour résultats immédiats l'achat/la modification de navires ou de structures maritimes offshore dans les chantiers navals canadiens par des armateurs qui n'auraient peut-être pas pris ces décisions sans l'existence du MFS, ou encore la création d'une demande pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada. Devraient alors s'ensuivre cinq résultats intermédiaires :

  1. une demande constante pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada;
  2. le maintien ou l'augmentation du nombre d'emplois directs et indirects dans les chantiers navals;
  3. le maintien ou le développement du niveau de compétence des travailleurs dans les chantiers navals;
  4. le développement d'innovations, l'adoption de nouvelles technologies et l'amélioration de la productivité des chantiers navals canadiens; et
  5. le maintien de la capacité de construction navale pour répondre aux besoins du gouvernement en matière d'approvisionnements.

Enfin, ces résultats intermédiaires devraient aboutir au résultat ultime, à savoir que la compétitivité des chantiers navals canadiens permettra au gouvernement central de combler ses besoins de manière efficiente.

La troisième activité, à savoir établir les politiques et procédures, ainsi que suivre, mesurer et rapporter les résultats, devrait avoir pour extrants la diligence requise concernant les projets, les ajustements au programme, les rapports de rendement, les vérifications et les évaluations. Ces extrants devraient avoir pour résultats immédiats l'achat/la modification de navires ou de structures maritimes offshore dans les chantiers navals canadiens par des armateurs qui n'auraient peut-être pas pris ces décisions sans l'existence du MFS, ou encore la création d'une demande pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada. Devraient alors s'ensuivre cinq résultats intermédiaires :

  1. une demande constante pour la construction, la conversion, le carénage et la modification de navires dans les chantiers navals du Canada;
  2. le maintien ou l'augmentation du nombre d'emplois directs et indirects dans les chantiers navals;
  3. le maintien ou le développement du niveau de compétence des travailleurs dans les chantiers navals;
  4. le développement d'innovations, l'adoption de nouvelles technologies et l'amélioration de la productivité des chantiers navals canadiens; et
  5. le maintien de la capacité de construction navale pour répondre aux besoins du gouvernement en matière d'approvisionnements.

Enfin, ces résultats intermédiaires devraient aboutir au résultat ultime, à savoir que la compétitivité des chantiers navals canadiens permettra au gouvernement central de combler ses besoins de manière efficiente.

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