Vérification horizontale de la gestion des accords de financement — Paiements de transfert à des bénéficiaires uniques

Mars 2011
Recommandé le  par le Comité ministérielle de vérification pour l'approbation du sous-ministre

Approuvé par le sous-ministre le 

Table des matières


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Acronymes utilisés dans le présent rapport
Acronyme Description
CAC Conseil des académies canadiennes
CANARIE Réseau canadien pour l'avancement de la recherche, de l'industrie et de l'enseignement
CPS Conseil des programmes et des services
DCPST Direction des conseils en matière de politiques de sciences et de technologies
DGPET Direction générale de la petite entreprise et du tourisme
DPS Direction des programmes et des services
FCI Fondation canadienne pour l'innovation
FCJE Fondation canadienne des jeunes entrepreneurs
LGFP Loi sur la gestion des finances publiques
SFCA Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration
SSAMTPE Secteur des services axés sur le marché, le tourisme et la petite entreprise
SSI Secteur science et innovation
STIT Secteur du spectre, des technologies de l'information et des télécommunications
TIC Technologies de l'information et des communications

1.0 Sommaire

1.1 Introduction

Industrie Canada (le Ministère) finance 18 organismes indépendants. Ce financement, qui est versé dans le cadre de divers programmes de paiements de transfert, a pour but de soutenir :

  • la science et l'innovation
  • le spectre, les technologies de l'information et les télécommunications; et,
  • les services aux petites entreprises et aux marchés.

Appelés « bénéficiaires uniques » dans le présent document, ces organismes doivent rendre des comptes au gouvernement du Canada, conformément aux dispositions de l'accord de financement conclu avec Industrie Canada. Certains d'entre eux sont aussi financés par d'autres sources que le gouvernement fédéral — par exemple, des universités ou d'autres ordres de gouvernement.

Même si les conditions générales des accords de financement conclus avec Industrie Canada diffèrent selon les bénéficiaires, le Ministère est généralement tenu de surveiller les activités et le rendement des bénéficiaires afin de veiller au respect de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Ce rôle de surveillance peut être assumé de diverses façons, par exemple : organiser des contacts officieux avec les bénéficiaires, assister aux réunions du conseil d'administration de l'organisme bénéficiaire, réaliser des évaluations, obtenir et examiner des rapports de l'organisme, ainsi que demander ou effectuer des vérifications sur l'optimisation des ressources ou d'autres types de vérifications.

Le financement de 7 des 18 organismes bénéficiaires a été approuvé au cours de l'exercice financier 2010–2011. Le budget total prévu à cet égard était de 248 millions de dollars (289 millions en 2009–2010). Les trois plus gros organismes reçoivent la majeure partie de ce financement, soit plus de 90 %. Pour l'exercice 2010–2011, les trois principaux bénéficiaires étaient la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI), Génome Canada et le Réseau canadien pour l'avancement de la recherche, de l'industrie et de l'enseignement (CANARIE).

Trois secteurs différents d'Industrie Canada sont chargés de la gestion des 18 accords de financement, soit :

  1. Secteur science et innovation (SSI) — La Direction des conseils en matière de politiques de sciences et de technologie (DCPST), qui fait partie de la Direction générale des politiques du SSI, est chargée de surveiller 15 des 18 accords de financement.
  2. Secteur du spectre, des technologies de l'information et des télécommunications (STIT) — La Direction des politiques et de la planification stratégique, qui fait partie de la Direction générale des technologies de l'information et des communications, assume la surveillance de deux accords de financement.
  3. Secteur des services axés sur le marché, le tourisme et la petite entreprise (SSAMTPE) — La Direction des politiques et de la liaison, qui fait partie de la Direction générale de la petite entreprise et du tourisme (DGPET) du SSAMTPE, est chargée de surveiller un accord de financement.

L'objectif global de la présente vérification consistait à évaluer la pertinence et l'efficacité de la gouvernance, des contrôles internes et de la gestion des risques en ce qui concerne les accords de financement d'un bénéficiaire unique. Les critères de vérification, décrits en détail à l'annexe A, s'articulent autour des secteurs d'intérêt suivants :

  • Les rôles, les responsabilités et les comptes à rendre relativement à la gestion des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont clairement définis et compris des personnes qui assument la gouvernance.
  • L'élaboration des accords de financement d'un bénéficiaire unique repose sur une approche fondée sur le risque et les accords renferment des mesures de rendement axées sur l'optimisation des ressources.
  • L'approche en matière de surveillance des accords de financement d'un bénéficiaire unique est appuyée par des mécanismes de surveillance et de contrôle efficients.
  • Les exigences administratives liées aux bénéficiaires uniques sont proportionnelles au niveau de risque présenté par le bénéficiaire, à l'importance du financement ainsi qu'au profil de risque des auteurs de la demande et des bénéficiaires.
  • Les possibilités de collaboration et de coordination sur le plan des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont envisagées, s'il y a lieu.

La portée de la vérification englobait l'examen de la surveillance des accords de financement comportant des paiements de transfert à des bénéficiaires uniques dans les secteurs responsables mentionnés ci-dessus. La vérification incluait également les responsabilités de surveillance du Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration, ainsi que la collaboration de chaque programme avec les Services juridiques et la Direction des programmes et des services. Les contrôles détaillés comprenaient un échantillonnage de huit accords de financement et portaient sur les exercices financiers allant de 2007–2008 à 2010–2011.

1.2 Conclusion générale

La présente vérification a permis de constater que les critères liés au caractère adéquat et efficace des contrôles internes, de la gouvernance et de la gestion du risque étaient généralement remplis, bien que certaines exceptions aient été relevées.

Les recommandations exposées dans le corps du présent document abordent

  1. les possibilités d'améliorer les normes de documentation de manière à mieux faire ressortir la conformité aux exigences en matière de surveillance, et
  2. les possibilités de tirer parti de la collaboration intraministérielle afin d'accroître l'efficacité, l'efficience et la cohérence de la surveillance des bénéficiaires uniques.

1.3 Principales constatations

Gouvernance

Les rôles, les responsabilités et les comptes à rendre en matière de gestion de programme étaient clairement définis dans les accords de rendement.

Les pouvoirs délégués ont été clairement attribués et respectés.

Il existe des lignes de communication claires et efficaces entre les gestionnaires de programme et les bénéficiaires, ainsi qu'au sein du Ministère, en ce qui concerne les résultats des activités de surveillance.

Constatation 1.0: Industrie Canada ne dispose d'aucun mécanisme qui permette de déterminer de manière efficace les possibilités de collaboration en ce qui a trait à la gestion des programmes de paiements de transfert.

Gestion des risques

Les secteurs ont procédé à une évaluation initiale des risques que présentent les bénéficiaires uniques et ils ont documenté cette évaluation dans le cadre du processus de présentation au Conseil du Trésor.

Constatation 2.0: Peu d'éléments attestent la mise en œuvre d'une approche fondée sur le risque dans l'élaboration des conditions générales et de la stratégie de surveillance des accords de financement.

Contrôles internes

Le processus d'élaboration des accords de financement semble judicieux et opportun.

Les modifications apportées sont justifiées et autorisées de manière appropriée.

Constatation 3.0: Il y a peu d'éléments démontrant que les indicateurs de rendement sont examinés et évalués par les gestionnaires de projet dans une optique de vérification du rapport coût-efficacité et d'atteinte des résultats escomptés.

Le financement est versé aux bénéficiaires en temps opportun et d'une manière prudente et efficace, qui appuie la réalisation des objectifs et qui respecte la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ainsi que la Politique sur les paiements de transfert et les directives connexes du Conseil du Trésor.

Les bénéficiaires disposent d'un soutien et d'outils adéquats pour les aider à s'acquitter de leurs obligations en matière de présentation de rapports.

Constatation 4.0: Les documents versés aux dossiers ne démontrent pas toujours une surveillance adéquate en ce qui concerne l'information sur les bénéficiaires et le suivi.

1.4 Recommandations

Gouvernance

Recommandation 1.0 : Le dirigeant principal des finances d'Industrie Canada devrait se pencher sur les possibilités de favoriser la collaboration au sein d'Industrie Canada en ce qui concerne la gestion des paiements de transfert, par exemple, le mandat du Conseil des programmes et des services (CPS) pourrait être élargi afin d'y inclure des échanges périodiques visant à favoriser la collaboration, notamment en partageant des pratiques exemplaires.

Gestion du risque

Recommandation 2.0 : Les directeurs généraux des Technologies de l'information et des communications, de la Petite entreprise et du tourisme et de la Politique stratégique devraient mettre en œuvre des politiques afin de mieux attester la réalisation des évaluations des risques ainsi que leur lien avec les conditions générales des accords et avec les activités de suivi continu.

Contrôles internes

Recommandation 3.0 : Les gestionnaires de programme devraient réaliser des examens périodiques des stratégies de mesure du rendement afin de s'assurer que les mesures ou les indicateurs de rendement sont valides, fiables, abordables, disponibles et pertinents, en plus d'inclure des mesures tant qualitatives que quantitatives qui cadrent avec les objectifs de l'accord de financement.

Recommandation 4.0 : Les gestionnaires de programme devraient élaborer des outils ou des modèles, ou mettre à jour les outils ou modèles existants, afin de s'assurer que les éléments suivants sont bien documentés :

  • examens des données sur le rendement (p. ex., les résultats des évaluations)
  • conclusions quant à la pertinence et au caractère suffisant des données reçues
  • répercussions possibles d'un examen sur un accord de financement; et,
  • mesures de suivi mises en œuvre (p. ex., surveiller le plan d'un bénéficiaire en vue de répondre aux principales constatations des évaluations ou vérifications indépendantes).

1.5 Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel, en tant que dirigeante principale de la vérification, des procédés de vérification suffisants et appropriés ont été effectués et des données probantes ont été recueillies pour étayer l'exactitude de l'opinion fournie dans le présent rapport. Cette opinion est fondée sur une comparaison des conditions qui prévalaient au moment de la vérification par rapport à des critères de vérification préétablis et dont la direction était en accord. Cette opinion s'applique uniquement aux entités examinées dans les limites de la vérification. Cette vérification a été menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada .

1.6 Opinion de vérification

À mon avis, la gestion des accords de financement comportant des paiements de transfert à des bénéficiaires uniques ne présente aucune faiblesse importante en lien avec les processus de gouvernance. Il existe des risques modérés en ce qui concerne les processus de gestion des risques et de contrôle interne, qui devraient être renforcés.

Susan Hart
Dirigeante principale de la vérification,
Industrie Canada


2.0 À propos de la vérification

2.1 Contexte

Industrie Canada (le Ministère) a pour mandat de contribuer à rendre l'industrie du pays plus productive et plus concurrentielle dans l'économie mondiale, et d'améliorer ainsi le bien-être social et économique des Canadiens.

Dans le cadre de ce mandat ministériel, Industrie Canada accorde du financement à 18 organismes indépendants, tels que des fondations et d'autres organismes à but non lucratif. Ce financement, qui est versé dans le cadre de divers programmes de paiements de transfert, a pour but de soutenir :

  • la science et l'innovation
  • le spectre, les technologies de l'information et les télécommunications et
  • les services aux petites entreprises et aux marchés.

Ces 18 organismes sont tenus de rendre des comptes au gouvernement du Canada, conformément aux dispositions de l'accord de financement conclu avec Industrie Canada. Certains d'entre eux sont aussi financés par d'autres sources que le gouvernement fédéral — par exemple, des universités ou d'autres ordres de gouvernement.

Ces programmes, de nature et de durée variables, appuient une vaste gamme de projets de recherche et d'initiatives connexes dans divers domaines, par exemple :

  • des travaux de recherche à grande échelle en génomique et en protéomique
  • une infrastructure numérique d'avant-garde en soutien aux chercheurs et innovateurs canadiens
  • la biotechnologie et les sciences de la vie
  • des surexpertises (études) indépendantes, à vocation scientifique, qui éclairent l'élaboration de politiques publiques au Canada
  • les principaux enjeux qui touchent notre société et notre avenir par la voie de la recherche, de l'apprentissage, de bourses d'études et de débats
  • des travaux de recherche menés en collaboration par des chercheurs de l'industrie, des universités et des gouvernements, qui mettent en lumière l'importance des technologies de l'information et des communications intelligentes dans l'ensemble de l'économie canadienne.

Les décisions de financement en ce qui concerne les programmes de paiements de transfert aux divers organismes bénéficiaires sont prises et diffusées dans le budget annuel qui établit les grands paramètres et l'objet du financement. Le rôle d'Industrie Canada consiste dès lors à déterminer et à confirmer les détails des dispositions requises en matière de financement, au moyen d'une présentation au Conseil du Trésor (CT). Lorsque ce dernier a donné son aval, IC élabore un accord de financement qui décrit les conditions générales s'appliquant à chacun des organismes bénéficiaires.

La Politique sur les paiements de transfert publiée par le Conseil du Trésor en 2008 et ses directives connexes ont été élaborées afin de veiller à ce que les programmes de paiements de transfert soient administrés d'une manière intègre, transparente et responsable qui

  1. tient compte des risques;
  2. met l'accent sur les citoyens et les bénéficiaires et
  3. satisfait aux priorités du gouvernement en ce qui concerne l'atteinte de résultats au bénéfice des Canadiens.

Dans cette optique, les conditions générales des accords de financement doivent se conformer à la Politique sur les paiements de transfert et à ses directives connexes qui exigent une grande collaboration entre les secteurs d'Industrie Canada d'une part, y compris les Services juridiques, la Direction des programmes et des services, le Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration et la Direction de l'évaluation, et à l'externe, avec le Conseil du Trésor, le ministère des Finances Canada et l'organisme bénéficiaire.

Les conditions générales des accords de financement diffèrent selon les bénéficiaires, mais dans tous les cas, le mandat d'Industrie Canada inclut la surveillance des activités et du rendement afin de veiller au respect de la Politique sur les paiements de transfert et de ses directives connexes. Industrie Canada doit s'assurer que les bénéficiaires se conforment aux conditions générales des accords de financement, afin d'être en mesure de rendre compte de l'utilisation des fonds et des résultats.

Le Ministère dispose de procédures diverses pour s'acquitter de sa responsabilité de surveillance des accords de financement, y compris organiser des contacts officieux avec les bénéficiaires, assister aux réunions du conseil d'administration de l'organisme bénéficiaire, réaliser des évaluations, obtenir des rapports annuels, demander que des vérifications indépendantes soient menées et effectuer des vérification de gestion ou des vérifications de l'optimisation des ressources.

Depuis janvier 2011, trois directions de trois secteurs différents d'Industrie Canada s'occupent de la gestion des accords de financement.

  1. Le Secteur science et innovation (SSI)

    La Direction des conseils en matière de politiques de sciences et de technologie (DCPST), qui relève de la Direction générale des politiques, est responsable de la surveillance de 15 des 18 accords de financement, y compris la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI), Génome Canada et d'autres organismes indépendants.

    Avant janvier 2011, la DCPST n'était responsable de la surveillance que d'un seul bénéficiaire, le Conseil des académies canadiennes (CAC), tandis que la Direction des accords de financement de la Direction générale des politiques assumait la responsabilité des 14 autres. En janvier 2011, les 14 accords de financement ont été transférés à la DCPST, de même que les personnes chargées de leur surveillance.

  2. Secteur du spectre, des technologies de l'information et des télécommunications (STIT)

    La Direction des politiques et de la planification stratégique est chargée de la surveillance de deux accords de financement, soit un avec le réseau CANARIE et l'autre avec Precarn Incorporated.

  3. Secteur des services axés sur le marché, le tourisme et la petite entreprise (SSAMTPE)

    La Direction des politiques et de la liaison, qui relève de la Direction générale de la petite entreprise et du tourisme (DGPET), est chargée de surveiller un accord de financement, soit avec la Fondation canadienne des jeunes entrepreneurs (FCJE).

2.2 Objectif

L'objectif global de la présente vérification consistait à évaluer la pertinence et l'efficacité de la gestion du risque (GR), des contrôles internes (CI) et de la gouvernance (G) en ce qui concerne les accords de financement d'un bénéficiaire unique. Plus précisément, la vérification s'articulait autour des secteurs d'intérêt suivants :

L'objectif global de la présente vérification
Secteurs d'intérêt GR CI G
1. Les rôles, les responsabilités et les comptes à rendre relativement à la gestion des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont clairement définis et compris des personnes qui assument la gouvernance. X
2. L'élaboration des accords de financement d'un bénéficiaire unique repose sur une approche fondée sur le risque et les accords renferment des mesures de rendement axées sur l'optimisation des ressources. X X
3. L'approche en matière de surveillance des accords de financement d'un bénéficiaire unique est appuyée par des mécanismes de surveillance et de contrôle efficients. X X
4. Les exigences administratives liées aux bénéficiaires uniques sont proportionnelles au niveau de risque présenté par le bénéficiaire, à l'importance du financement ainsi qu'au profil de risque des auteurs de la demande et des bénéficiaires. X X
5. Les possibilités de collaboration et de coordination sur le plan des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont envisagées, s'il y a lieu. X X

2.3 Portée

La vérification englobait la surveillance des accords de financement d'Industrie Canada comportant des paiements de transfert à des bénéficiaires uniques. Elle a porté notamment sur les secteurs, directions générales et directions qui suivent :

  • SSI, Direction générale de la coordination de programme — Direction des accords de financement
  • SSI, Direction générale des politiques — Direction des conseils en matière de politiques de sciences et de technologie (DCPST)
  • STIT, Direction générale des technologies de l'information et des communications — Direction des politiques et de la planification stratégique
  • SSAMTPE, Direction générale de la petite entreprise et du tourisme (DGPET) — Direction des politiques et de la liaison
  • Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration (SFCA) — Direction des programmes et des services (DPS)

Plus précisément, la vérification a consisté à examiner un échantillonnage de huit accords de financement issus des exercices financiers de 2007–2008 à 2010–2011 :

  • SSI : la Fondation canadienne pour l'innovation (FCI), Génome Canada, la Fondation Pierre-Elliott-Trudeau, le Brain Research Centre, le Ivey Centre for Health Innovation and Leadership, et le Conseil des académies canadiennes
  • STIT : le réseau CANARIE
  • SSAMTPE : la Fondation canadienne des jeunes entrepreneurs (FCJE).

2.4 Méthode

Durant la phase de planification de la présente mission de vérification, l'équipe de la vérification a effectué une évaluation des risques sur le plan des processus de gouvernance, de contrôle interne et de gestion des risques relatifs aux bénéficiaires uniques. Des éléments probants ont été recueillis au cours d'entrevues menées avec des intervenants clés (sept personnes), par l'examen de documents et dans le cadre de revues générales. Les résultats ont été regroupés afin de cerner les domaines à risque plus élevé, ce qui a jeté les bases de l'élaboration des critères de vérification et du programme de vérification à utiliser au cours de la phase d'exécution.

Au cours de la phase d'exécution de la présente mission de vérification, l'équipe de la vérification a étudié la documentation relative à huit accords de financement d'un bénéficiaire unique, examiné les documents clés relatifs à la surveillance et effectué 13 entrevues avec des intervenants clés, y compris :

  • le sous-ministre adjoint (SMA) du SSI et les sous-ministres adjoints associées du SSI et du STIT
  • les directeurs généraux (DG) de la Direction générale des technologies de l'information et des communications, de la Direction générale des politiques et de la Direction générale de la petite entreprise et du tourisme (DGPET)
  • les directeurs, analystes principaux et analystes de diverses directions et directions générales.

Cinq critères ont été employés pour sélectionner les bénéficiaires à évaluer dans le cadre de la présente mission de vérification : responsabilité, importance relative, nature de l'accord, complexité de l'accord et continuité du projet.

L'information recueillie grâce aux procédures susmentionnées a été analysée par rapport aux critères de vérification énoncés à l'annexe A. Les critères de vérification sélectionnés reposaient sur les Contrôles de gestion de base du Conseil du Trésor et sur les contrôles axés sur les risques propres à un programme de subventions et contributions ainsi que les conditions de recours au levier financier provenant de la Politique sur les paiements de transfert et les directives connexes du Conseil du Trésor. Les critères de vérification ont été établis en vue de permettre une évaluation des pratiques, procédures et contrôles clés en place au sein des accords de financement d'un bénéficiaire unique.

La planification de la présente mission s'est déroulée d'octobre 2010 à janvier 2011. Le travail de vérification sur le terrain a été effectué en janvier et février 2011.


3.0 Constatations et recommandations

3.1 Introduction

Cette section présente en détail les constatations de la Vérification horizontale de la gestion des accords de financement — Paiements de transfert à des bénéficiaires uniques. Les constatations reposent sur les éléments probants recueillis tant lors de l'évaluation initiale des risques que dans le cadre de la vérification détaillée, et sur l'analyse de ces données.

Outre les constatations décrites ci-après, des observations concernant les situations non systémiques, peu importantes et présentant un risque faible ont été transmises verbalement aux gestionnaires.

3.2 Gouvernance

Les rôles, les responsabilités et les comptes à rendre en matière de gestion de programme étaient clairement définis dans les accords de rendement.

Dans le cadre de nos contrôles, nous avons examiné les accords de rendement qui sont élaborés chaque année à l'intention des personnes chargées de la surveillance des accords de financement d'un bénéficiaire unique. Nous avons noté que, dans l'ensemble, les rôles, responsabilités et les comptes à rendre étaient clairement définis dans les accords de rendement, qui comportaient des objectifs de travail précis, en lien direct avec la surveillance des accords de financement et qui étaient appropriés au rôle de chacune des personnes en cause. Des plans de formation ont été élaborés, conformément aux accords de rendement pour la gestion de programme.

Les pouvoirs délégués ont été clairement attribués et respectés.

Plus précisément, les contrôles effectués ont compris l'examen d'un échantillonnage de paiements faits aux bénéficiaires afin de s'assurer que les approbations appropriées avaient bien été obtenues avant le décaissement des fonds (c'est-à-dire les approbations en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques ). Les signatures autorisant le paiement ont été confrontées aux fiches de spécimen de signature « Pouvoir de signer des documents financiers » pour s'assurer que les approbations appropriées avaient bien été obtenues. Le contrôle a permis de conclure que les pouvoirs délégués avaient été clairement attribués et qu'ils étaient respectés.

Il existe des lignes de communication claires et efficaces entre les gestionnaires de programme et les bénéficiaires, ainsi qu'au sein du Ministère, en ce qui concerne les résultats des activités de surveillance.

Des entrevues et l'examen des documents versés aux dossiers ont permis de constater qu'il existe des lignes de communication claires entre les gestionnaires de programme et les bénéficiaires. Les communications avec les bénéficiaires incluaient un contact continu, par courrier électronique, afin d'assurer le suivi ou d'obtenir des éclaircissements sur les exigences en vertu de l'accord de financement, la participation à des réunions du conseil d'administration de l'organisme bénéficiaire ainsi que des visites à ses locaux.

En outre, nous avons noté que les directions générales et les directions disposent de protocoles de communication efficaces, qui prévoient notamment la présentation de rapports à la haute direction relativement aux résultats de la surveillance des accords de financement, ainsi que l'ont démontré les séances d'information destinées aux supérieurs et les communications régulières entre les personnes libérées de leurs responsabilités de surveillance.

Constatation 1.0 Collaboration dans le cadre des programmes de paiements de transfert

Industrie Canada ne dispose actuellement d'aucun mécanisme qui permette de déterminer de manière efficace les possibilités de collaboration en ce qui a trait à la gestion des programmes de paiements de transfert.

La Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert précise qu'il y a lieu d'instaurer une collaboration et une coordination, tant au sein des ministères qu'à l'échelle interministérielle, en vue d'harmoniser les programmes de paiements de transfert et de normaliser leur gestion, s'il y a lieu.

Nous avons noté que l'élaboration des accords de financement d'un bénéficiaire unique exige beaucoup de collaboration entre les secteurs d'Industrie Canada, notamment les Services juridiques, la Direction des programmes et des services (DPS), le Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration (SFCA) et la Direction de l'évaluation. Toutefois, il n'existe pas de mécanisme qui permette de bien cerner les possibilités de collaboration entre les divers secteurs responsables de la surveillance des accords de financement d'un bénéficiaire unique. Par ailleurs, il existe des possibilités de collaboration dans certains domaines précis, entre autres :

  • le partage des pratiques exemplaires au sein du Ministère, en ce qui a trait à la surveillance de l'information en matière de finances et de rendement
  • l'établissement de lignes directrices et d'attentes en ce qui concerne la participation aux réunions de conseil d'administration à titre de membre d'office
  • l'élaboration d'un modèle ministériel d'accord de financement afin de veiller à l'uniformité des clauses relatives aux exigences de base de la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

En l'absence d'un mécanisme ministériel de partage de l'information, il se pourrait que les connaissances, les outils et les ressources qui existent au Ministère ne soient pas exploités à leur plein potentiel.

Recommandation 1.0

Le dirigeant principal des finances d'Industrie Canada devrait se pencher sur les possibilités de favoriser la collaboration au sein d'Industrie Canada en ce qui concerne la gestion des paiements de transfert, par exemple, le mandat du Conseil des programmes et des services (CPS) pourrait être élargi afin d'y inclure des échanges périodiques visant à favoriser la collaboration, notamment en partageant des pratiques exemplaires.

3.3 Gestion du risque

Les secteurs ont procédé à une évaluation initiale des risques que présentent les bénéficiaires uniques et ils ont documenté cette évaluation dans le cadre du processus de présentation au Conseil du Trésor.

Dans le cadre de nos contrôles, nous avons obtenu des présentations au Conseil du Trésor pour vérifier si des évaluations des risques étaient effectuées, comme l'exige la Politique sur les paiements de transfert. En ce qui concerne les accords de financement élaborés après la mise en œuvre de la politique, nous avons constaté qu'une première évaluation des risques liés aux bénéficiaires uniques était effectuée dans le cadre du processus de présentation au Conseil du Trésor.

Constatation 2.0 Approche fondée sur le risque en ce qui concerne l'élaboration et la surveillance des accords

Peu d'éléments attestent la mise en œuvre d'une approche fondée sur le risque dans l'élaboration des conditions générales et de la stratégie de surveillance des accords de financement.

La Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert recommande une approche fondée sur le risque dans le cadre de l'élaboration des conditions générales des accords de financement, des modifications apportées à ces accords et en ce qui concerne la surveillance et la vérification des bénéficiaires.

Au cours de l'examen de l'échantillonnage d'accords de financement, nous avons relevé des éléments démontrant qu'une évaluation des risques avait été faite dans le cadre du processus de présentation au Conseil du Trésor; toutefois, nous n'avons pas trouvé d'éléments démontrant clairement si ou en quoi les conditions générales des accords de financement étaient conçues pour répondre efficacement à la nature et à l'importance des risques déterminés dans le cadre de l'évaluation des risques.

En outre, l'examen n'a permis de relever que très peu d'éléments démontrant que les évaluations des risques avaient été mises à jour périodiquement afin de veiller à maintenir, sur une base continue, une approche appropriée et fondée sur le risque en matière de surveillance des bénéficiaires.

Si l'on ne démontre pas de quelle manière les gestionnaires ont lié les résultats de l'évaluation des risques initiale aux conditions générales des accords de financement, de même que le lien entre les mises à jour périodiques de l'évaluation des risques et les activités de surveillance continue, il est plus risqué que la surveillance des accords de financement :

  • ne soit pas réalisée de manière à tenir compte des risques
  • ne réussisse pas à concilier le contrôle et la souplesse
  • ne parvienne pas à maintenir une combinaison judicieuse de bonnes pratiques de gestion et d'administration rationalisée.

Recommandation 2.0

Les directeurs généraux des Technologies de l'information et des communications, de la Petite entreprise et du tourisme et de la Politique stratégique devraient mettre en œuvre des politiques afin de mieux attester la réalisation des évaluations des risques ainsi que leur lien avec les conditions générales des accords et avec les activités de suivi continu.

Cela pourrait nécessiter la collaboration de l'ensemble des directions générales touchées afin d'élaborer des pratiques communes d'évaluation des risques aux fins des accords de financement et d'assurer ainsi l'uniformité au sein du Ministère.

3.4 Contrôle interne

Le processus d'élaboration des accords de financement semble judicieux et opportun.

Dans le cadre de nos contrôles, nous avons évalué tous les accords de financement afin de vérifier si les approbations appropriées avaient été obtenues, conformément aux limites des pouvoirs délégués. Nous avons également examiné la rapidité du processus (par exemple, le laps de temps écoulé entre la présentation au Conseil du Trésor et l'élaboration d'un accord de financement) afin de déceler tous délais importants. Dans l'ensemble, le processus d'élaboration des accords de financement semble bien conçu (par exemple, les approbations respectent les pouvoirs délégués, les personnes appropriées travaillent à la préparation, etc.) et les délais sont respectés (c'est-à-dire que nous n'avons pas noté de retards importants).

Les modifications apportées sont justifiées et autorisées de manière appropriée.

Nous avons examiné les modifications apportées aux accords de financement entre 2007 et 2010 afin de s'assurer qu'elles ont été justifiées et autorisées de manière adéquate. Nous avons remarqué, au cours de notre examen, que les modifications étaient autorisées par le pouvoir délégué approprié et que la justification donnée était adéquate.

Constatation 3.0 Évaluation des indicateurs de rendement

Il y a peu d'éléments démontrant que les indicateurs de rendement sont examinés par les gestionnaires de programme et évalués dans une optique de vérification du rapport coût-efficacité et d'atteinte des résultats escomptés.

Afin de favoriser l'atteinte des objectifs de programme de manière économique, la Politique du Conseil du Trésor sur l'évaluation exige que les gestionnaires de programme élaborent et mettent en œuvre des stratégies permanentes de mesure du rendement de leurs programmes et qu'ils s'assurent de recueillir des données sur le rendement qui soient crédibles et fiables, tout en appuyant efficacement l'évaluation.

Bien que certaines de ces stratégies aient été élaborées à l'interne, dans la majorité des cas, les conditions générales des accords de financement d'un bénéficiaire unique exigeaient que les bénéficiaires élaborent leurs propres stratégies de mesure du rendement. Dans un cas comme dans l'autre, nous n'avons observé que peu d'éléments démontrant que les gestionnaires de programme avaient évalué les stratégies de mesure du rendement en fonction des exigences énoncées dans la Politique sur l'évaluation ou par rapport à d'autre exigences ou objectifs, quels qu'ils soient.

En l'absence de stratégies de mesure du rendement pour vérifier la pertinence des données sur le rendement fournies, le risque est plus grand que les mesures ou les indicateurs de rendement ne permettent pas de bien évaluer le rapport coût-efficacité et l'atteinte des résultats escomptés.

Recommandation 3.0

Les gestionnaires de programme devraient attester la réalisation d'examens périodiques des stratégies de mesure du rendement afin de s'assurer que les mesures ou les indicateurs de rendement sont valides, fiables, abordables, disponibles et pertinents, en plus d'inclure des mesures tant qualitatives que quantitatives qui cadrent avec les objectifs de l'accord de financement.

Le financement est versé aux bénéficiaires en temps opportun et d'une manière prudente et efficace, qui appuie la réalisation des objectifs et qui respecte la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi que la Politique sur les paiements de transfert et les directives connexes du Conseil du Trésor.

Des contrôles détaillés nous ont permis de voir que l'approbation appropriée était obtenue avant que les paiements ne soient versés aux bénéficiaires, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques (c'est-à-dire les approbations en vertu de l'article 34 de cette loi). Nous nous sommes assuré aussi que les paiements étaient faits aux bénéficiaires en temps opportun et seulement après la signature des accords de financement. De plus, nous avons relevé des éléments démontrant que le bénéficiaire avait satisfait aux exigences en matière de présentation de rapports et aux conditions générales de l'accord de financement avant que le paiement ne soit fait.

Les bénéficiaires disposent d'un soutien et d'outils adéquats pour les aider à s'acquitter de leurs obligations en matière de présentation de rapports.

Des entrevues nous ont permis de constater que la nature et l'importance du soutien offert aux bénéficiaires variait selon l'expérience de l'organisme financé (ainsi, les bénéficiaires d'un nouvel accord de financement exigent plus de soutien qu'un bénéficiaire de longue date). Dans le cadre de l'examen des communications entre le Ministère et les bénéficiaires, nous avons noté qu'un soutien adéquat est offert aux bénéficiaires afin de s'assurer qu'ils disposent de tous les outils nécessaires pour les aider à s'acquitter de leurs obligations de présentation de rapports.

Constatation 4.0 Documentation des activités de surveillance

Les documents versés aux dossiers ne démontrent pas toujours une surveillance adéquate en ce qui concerne l'information sur les bénéficiaires et le suivi.

Les gestionnaires de programme sont tenus de surveiller le rendement réel des bénéficiaires en fonction des résultats prévus et de modifier le cap au besoin. Dans le cadre de la vérification, nous avons noté que les bénéficiaires font l'objet d'une surveillance active. Par exemple, les secteurs utilisaient des modèles pour attester la réception des rapports et autres renseignements exigés des bénéficiaires.

Cependant, nous avons également noté que les documents versés aux dossiers ne démontrent pas toujours que la surveillance est suffisante. Plus précisément, il y avait très peu ou pas de documentation prouvant que le gestionnaire de programme avait examiné l'information reçue ou qu'il en avait évalué les implications, et qu'il avait fait un suivi relativement à toute constatation ou observation importante.

En l'absence de documentation suffisante, il est possible que le secteur ne soit pas en mesure de démontrer le caractère adéquat de la surveillance qu'il a exercée dans le cadre de ses responsabilités.

Recommandation 4.0

Les gestionnaires de programme devraient élaborer des outils ou des modèles, ou mettre à jour les outils ou modèles existants, afin de s'assurer que les éléments suivants sont bien documentés :

  • examen des données sur le rendement (p. ex., les résultats des évaluations);
  • conclusions quant à la pertinence et à la suffisance des données reçues;
  • répercussions possibles de l'examen sur l'accord de financement;
  • mesures de suivi mises en œuvre (p. ex., surveiller le plan du bénéficiaire en vue de répondre aux principales constatations des évaluations ou vérifications indépendantes).

4.0 Conclusion générale

La présente vérification a permis de constater que les critères liés au caractère adéquat et efficace des contrôles internes, de la gouvernance et de la gestion des risques étaient généralement remplis, bien que certaines exceptions aient été relevées. Les recommandations exposées dans le corps du présent document abordent :

  1. les possibilités d'améliorer les normes de documentation de manière à mieux faire ressortir la conformité aux exigences en matière de surveillance; et
  2. les possibilités de tirer parti de la collaboration intraministérielle afin d'accroître l'efficacité, l'efficience et la cohérence de la surveillance des bénéficiaires uniques.

Annexe A : Critères de vérification

Annexe A : Critères de vérification
Critères de vérification Contrôles internes Gestion du risque Gouvernance Critères satisfaits ou non satisfaits
1. Les rôles, les responsabilités et les comptes à rendre relativement à la gestion des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont clairement définis et compris des personnes qui assument la gouvernance.
1. Le (les) organisme (s) de surveillance a (ont) un mandat clairement diffusé qui définit les rôles en ce qui a trait à la gouvernance, à la gestion du risque et au contrôle. X Satisfait
2. Les responsabilités et les comptes à rendre relativement à la gestion des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont clairement définis. X Satisfait
3. Des lignes directrices sur la surveillance ont été établies et diffusées de manière efficace. X Satisfait
4. La formation, les outils, les ressources et l'information nécessaires ont été fournis aux employés chargés de la surveillance afin de les aider à s'acquitter de leurs responsabilités. X Satisfait
2. L'élaboration des accords de financement d'un bénéficiaire unique repose sur une approche fondée sur le risque et les accords renferment des mesures de rendement axées sur l'optimisation des ressources.
1. La préparation des conditions générales des accords de financement repose sur une approche fondée sur le risque. X Satisfait à quelques exceptions près
2. Les accords de financement sont élaborés de manière adéquate et signés tant par le Ministère que par le bénéficiaire. X Satisfait
3. Des conditions générales appropriées sont établies de concert avec le bénéficiaire. X Satisfait
4. La direction a déterminé des mesures de rendement appropriées en lien avec les résultats escomptés. X Satisfait à quelques exceptions près
3. L'approche en matière de surveillance des accords de financement d'un bénéficiaire unique est appuyée par des mécanismes de surveillance et de contrôle efficients.
1. Les secteurs responsables surveillent le rendement réel du bénéficiaire en fonction des résultats escomptés et modifient le cap au besoin. X Satisfait
2. Une approche fondée sur le risque a été élaborée aux fins de la surveillance et de la vérification. X Satisfait à quelques exceptions près
3. Les secteurs responsables surveillent la conformité avec la Politique sur les paiements de transfert et les directives connexes. X Satisfait
4. Les exigences administratives liées aux bénéficiaires uniques sont proportionnelles au niveau de risque présenté par le bénéficiaire, à l'importance du financement ainsi qu'au profil de risque des auteurs de la demande et des bénéficiaires.
1. Le financement est versé aux bénéficiaires en temps opportun et d'une manière prudente et efficace, qui appuie la réalisation des objectifs et qui tient compte des risques. X X Satisfait
2. Les modifications apportées aux accords de financement reflètent le niveau de risque que présente le bénéficiaire. X X Satisfait à quelques exceptions près
5. Les possibilités de collaboration et de coordination sur le plan des accords de financement d'un bénéficiaire unique sont envisagées, s'il y a lieu.
1. Les accords de financement d'un bénéficiaire unique font l'objet de la surveillance de plusieurs organismes qui sont en mesure de déterminer les possibilités de collaboration et de coordination. X Satisfait à quelques exceptions près
2. Lorsque la situation s'y prêtait, les processus de surveillance ont été normalisés afin de favoriser l'uniformité dans l'ensemble du Ministère — par exemple, liste de vérification standard, outils d'évaluation des risques, outils de présentation de rapports, gestion des dossiers, etc. X Satisfait
3. Lorsque la situation s'y prêtait et que cela permettait des économies, les contrôles pour s'assurer du respect de la politique du Conseil du Trésor ont été automatisés. X Satisfait
4. Des lignes de communication claires avec les bénéficiaires favorisent une saine gestion du programme. X Satisfait

Annexe B : Plan d'action de la direction

Annexe B : Plan d'action de la direction
Recommandation (page/section) Mesure prévue ou justification si aucune mesure n'est planifiée Personne responsable Date d'achèvement
ciblée
État actuel

Recommandation 1.0 :

Le dirigeant principal des finances d'Industrie Canada devrait se pencher sur les possibilités de favoriser la collaboration au sein d'Industrie Canada en ce qui concerne la gestion des paiements de transfert, par exemple, en élargissant le mandat du Conseil des programmes et des services (CPS), afin d'y inclure des échanges périodiques visant à favoriser la collaboration, notamment en partageant des pratiques exemplaires.

Il est convenu que le dirigeant principal des finances favorisera la collaboration au sein d'IC en ce qui concerne la gestion des paiements de transfert. Cela passera notamment par le partage des pratiques exemplaires au cours de divers événements et forums, y compris : de plus amples renseignements dans le site du SFCA au moyen de séances de formation sur les subventions et contributions données par la DPS, de structures de gouvernance (CPS, Comité consultatif du secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration (CCSFCA) et Comité de gestion) et un accroissement des communications proactives avec les secteurs chargés des subventions et contributions.

Cette activité accrue sera coordonnée par la Direction des programmes et des services (DPS). En tant que comité ministériel principal, le CPS assumera la surveillance des subventions et des contributions, recevra un nouvel état récapitulatif annuel des améliorations apportées et des pratiques exemplaires partagées au cours de la dernière année.

Directeur, Direction des programmes et des services (DPS), Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration (SFCA)

D'ici au 30 avril 2011, les récentes modifications à la politique sur les paiements de transfert seront affichées dans le site du SFCA, de même que les répercussions pour les secteurs. Les évaluations de risques seront affichées pour au moins deux des principaux programmes.

Le CPS recevra un état récapitulatif des activités d'amélioration d'ici le 31 mai 2011.

Matériel élaboré. Présentement en approbation avant l'envoi en traduction.

L'évaluation des risques pour les services à large bande est approuvée; elle sera déposée au CPS l'automne prochain. L'évaluation des risques pour l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est à l'étape d'approbation; celle du Programme de développement du Nord de l'Ontario (PDNO) est en cours.

Information recueillie au cours de l'année. État récapitulatif à élaborer.

Recommandation 1.0 :
(suite)

Pour tous les nouveaux programmes lancés, la DPS offrira des séances de formation et partagera les outils susceptibles d'être utiles, et ce, de manière proactive.

L'information en ligne sera accrue par l'ajout d'outils et d'information destinés à soutenir les gestionnaires de programme.

Directeur, Direction des programmes et des services (DPS), Secteur de la fonction de contrôleur et de l'administration (SFCA)

Le partage d'information et la promotion accrue d'activités telles que la formation seront continus.

La DPS offre de cinq à dix séances par année.

Recommandation 2.0 :

Le directeur général des Technologies de l'information et des communications, le directeur général de la Petite entreprise et du tourisme et le directeur général des Politiques devraient mettre en œuvre des politiques afin de mieux attester la réalisation des évaluations de risques ainsi que leur lien avec les conditions générales des accords et avec les activités de suivi continu.

Cela pourrait nécessiter la collaboration de l'ensemble des directions générales touchées afin d'élaborer des pratiques communes d'évaluation des risques aux fins des accords de financement et d'assurer ainsi l'uniformité au sein du Ministère.

Les trois directions générales sont d'accord avec la recommandation.

Les trois directions générales organiseront une première réunion afin de comparer leurs approches et se pencher sur les pratiques exemplaires.

Les directions générales demanderont l'orientation et le leadership du SFCA en ce qui a trait à l'élaboration de pratiques communes d'évaluation des risques relativement aux accords de financement de bénéficiaires uniques, afin d'assurer une plus grande uniformité au sein du Ministère; elles collaboreront avec les directeurs généraux identifiés afin de mettre ces pratiques en œuvre dans les futurs accords.

La pratique courante de consulter la DGVE, le SFCA, les Services juridiques et les bénéficiaires pour élaborer le nouvel accord de financement afin de bien prendre en compte tous les facteurs de risque additionnels ainsi que leur lien avec l'élaboration des conditions générales de l'accord continuera.

Elles tiendront aussi des réunions périodiques afin de se pencher sur les faits nouveaux relativement aux accords de financement de bénéficiaires uniques.

Directeurs généraux identifiés (ou délégués)

Première réunion de discussion en collaboration avec les directeurs généraux identifies et la SFCA auront lieu en mai 2011.

Des réunions semestrielles de discussion relativement aux grandes questions et à la surveillance des conditions générales actuelles.

Recommandation 3.0 :

Les gestionnaires de programme devraient attester la réalisation d'examens périodiques des stratégies de mesure du rendement afin de s'assurer que les mesures ou les indicateurs de rendement sont valides, fiables, abordables, disponibles et pertinents, en plus d'inclure des mesures tant qualitatives que quantitatives qui cadrent avec les objectifs de l'accord de financement.

Les trois directions générales sont d'accord avec la recommandation.

Les stratégies de mesure du rendement (SMR) seront examinées pour s'assurer :

  • que les indicateurs de rendement sont valides, fiables, abordables, disponibles et pertinents.
  • qu'elles sont conformes aux objectifs des accords de financement dès les premières étapes d'un nouvel accord; et
  • que l'application et les résultats de la SMR seront surveillés sur une base annuelle (au moment de la révision des plans directeurs des organismes bénéficiaires ou les rapports annuels de performance).

Cet examen sera matérialisé et documenté.

Directeurs et gestionnaires de programme

Les examens annuels seront effectués d'ici l'automne 2011.

Les nouvelles SMR seront révisées à la lumière des nouveaux accords de financement.

Les examens de l'avancement et des résultats des accords de financement sont normalement effectués au courant de l'été, y compris une analyse du rendement; les examens futurs comporteront officiellement un examen des SMR.

Recommandation 4.0 :

Les gestionnaires de programme devraient élaborer des outils ou des modèles, ou mettre à jour les outils ou modèles existants, afin de s'assurer que les éléments suivants sont bien documentés :

  • examen des données sur le rendement (p. ex., les résultats des évaluations)
  • conclusions quant à la pertinence et à la suffisance des données reçues
  • répercussions possibles de l'examen sur l'accord de financement
  • mesures de suivi mises en œuvre (p. ex., surveiller le plan du bénéficiaire en vue de répondre aux principales constatations des évaluations ou vérifications indépendantes).

Les trois directions générales sont d'accord avec la recommandation.

Le gestionnaire de programme élaborera, en collaboration avec le SFCA, un modèle standard qui permettra de s'assurer que les éléments suivants sont documentés :

  • examen des données sur le rendement
  • conclusions quant à la pertinence et à la suffisance des données reçues
  • répercussions possibles sur l'accord de financement
  • mesures de suivi mises en œuvre.

Les gestionnaires de programme examineront les outils ou modèles existants afin de s'assurer qu'ils présentent suffisamment de documentation pour confirmer qu'un examen périodique a été effectué en ce qui concerne le rendement, la présentation de rapports et le suivi des évaluations indépendantes commandées par IC.

Directeurs et gestionnaires de programme

Les outils et modèles courants seront mis à jour ou développés d'ici l'automne 2011 et seront partagés avec les autres directions générales du secteur (conformément à la recommandation 1).

Les outils et modèles courants ne tiennent pas compte des données de l'examen annuel du rendement, bien que les données sur le rendement des bénéficiaires soient examinées lorsqu'elles sont fournies dans les rapports annuels et les plans directeurs.

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