Archivé — Évaluation de la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État

Rapport Final

Décembre 2010

Rapport présenté et approuvé à la réunion du Comité ministériel d'évaluation le 31 mars 2011

L'Évaluation de la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État est une évaluation conjointe entre Industrie Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor

Table des matières



Appendices (autre document)

(Note : Les annexes sont disponibles par demande d'accès à l'information)

  • Appendice A : Cadre d'évaluation
  • Appendice B : Membres du comité consultatif d'évaluation
  • Appendice C : Documents examinés
  • Appendice D : Participants aux entrevues
  • Appendice E : Guides d'entrevue
  • Appendice F : Résumé de l'analyse de l'environnement
  • Appendice G : Résumé du sondage
  • Appendice H : Résumé des études de cas
  • Appendice I : Comparaison détaillée de la Politique et de la Politique d'achats écologiques
  • Appendice J : Comparaison du recours aux exceptions entre les ministères
  • Appendice K : Secteurs nécessitant un soutien additionnel
  • Appendice M : Estimation de coûts de mise en œuvre de la Politique



Liste des acronymes
Acronyme Signification
BVG Bureau du vérificateur général
DP Demande de propositions
É.-U. États-Unis
IC Industrie Canada
PI Propriété intellectuelle
Politique Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État
RCN Région de la capitale nationale
RIR Retombées industrielles et régionales
SAEA Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones
SCT Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
SRAG Système de rapports sur les achats du gouvernement
TPSGC Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

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Résumé

En 2010, Industrie Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ont réalisé conjointement une évaluation de la pertinence, de l'efficacité et de l'efficience de la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État (2000) (« la Politique »).

Conclusions

Pertinence

L'évaluation montre que la Politique est conforme aux principes, aux approches et aux priorités du gouvernement du Canada. La Politique permet d'atteindre les objectifs sans être en contradiction avec d'autres programmes, politiques, lois ou règlements.

Plus précisément, la Politique a servi de moyen d'action pour favoriser l'atteinte des objectifs socioéconomiques d'autres initiatives stratégiques, notamment la Politique des retombées industrielles et régionales, la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones et la Politique d'achats écologiques. Dans ce contexte, la Politique est un mécanisme efficace qui crée une approche cohérente à l'échelle du gouvernement fédéral en ce qui concerne les décisions relatives à la titularité de la propriété intellectuelle (PI). La position du Canada, qui attribue par défaut à l'entrepreneur le titre de PI découlant des marchés publics, est adéquate. Sur la scène internationale, les États-Unis possèdent une politique similaire, tandis que d'autres pays ayant par défaut une position opposée (notamment l'Australie) adoptent progressivement une position semblable à celle du Canada.

Efficacité

La Politique a été mise en œuvre dans les ministères et intégrée dans les processus réguliers de passation des marchés. Les agents d'approvisionnement sont renseignés au sujet de la Politique; les données ont été recueillies, et les rapports ont été préparés. Cela dit, les processus des quatre ministères à l'étude étaient insuffisants en ce qui concerne la documentation de la justification des décisions d'invoquer les exceptions et de s'approprier la PI. Globalement, les processus ministériels étaient dénués de contrôles, de pistes de documentation et d'étapes de validation.

Dans ce contexte, Industrie Canada (IC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) ont l'occasion d'améliorer la surveillance des résultats et le suivi des données anormales pour s'assurer que la mise en application de la Politique s'est déroulée comme prévue à l'échelle du gouvernement du Canada. Malgré le fait que l'objectif de la Politique est d'attribuer la PI aux entrepreneurs dans la plupart des marchés publics, dans un pourcentage élevé de marchés publics, l'État a conservé le titre de PI.

La seule source d'information sur la titularité de la PI découlant des marchés publics est le Rapport annuel sur la PI fondé sur les données du système de rapports sur les achats gouvernementaux (SRAG). Selon ce rapport, l'État a conservé le titre de PI dans 59 % des marchés publics de 2009 censés générer de la PI, en hausse par rapport à 53 % en 2008. Un examen attentif a révélé que certains organismes fédéraux ont conservé la PI dans plus de 90 % des cas en 2009. Malheureusement, on ne sait pas si les pourcentages élevés de rétention de la PI sont imputables à des données erronées, à la nature des travaux ou au non-respect de l'intention de la Politique. Par ailleurs, l'examen des marchés de certains ministères a mis en évidence des cas où la justification de l'exception invoquée par l'État n'était pas claire.

Dans l'ensemble, la Politique a probablement contribué à la commercialisation accrue de la PI, mais cet effet ne peut être mesuré à partir des données disponibles actuellement. Il semble bien que la Politique favorise la réponse aux demandes de propositions (DP) parce que les entrepreneurs pourraient conserver la PI découlant des marchés. L'un des principaux avantages de la Politique a été d'apporter des éclaircissements aux agents d'approvisionnement; ainsi, la question de la titularité de la PI a été abordée dès le début du processus d'approvisionnement.

Efficience

La Politique a vraisemblablement généré des retombées économiques pour la société canadienne et des avantages opérationnels au sein du gouvernement. Ces avantages n'ont pas encore été mesurés — et il serait très difficile et coûteux de le faire —, mais ils pourraient être plus importants que les coûts de fonctionnement, lesquels sont assez faibles.

Recommandations

  1. Pour améliorer la surveillance et la mise en œuvre de la Politique, IC et le SCT devraient préciser les rôles et les responsabilités relativement à la Politique dans les trois mois. Conformément à la Politique, les efforts de surveillance devraient mettre l'accent sur les cas faisant intervenir des exceptions.
  2. Une fois les rôles et les responsabilités précisés, les ministères sélectionnés devraient :
    1. encourager les ministères à conserver dans les dossiers contractuels les documents qui justifient les exceptions relatives au titre de PI;
    2. encourager les ministères à examiner la qualité des données à inclure dans le rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG;
    3. conseiller les ministères qui déclarent un taux élevé de rétention de la PI ou qui invoquent une exemption sans avoir obtenu l'approbation du Conseil du Trésor;
    4. communiquer les résultats de l'analyse annuelle du rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG aux ministères à l'aide de tribunes appropriées;
    5. améliorer le Guide de mise en œuvre afin de fournir plus de précisions;
    6. recenser les pratiques exemplaires utilisées par les ministères et les diffuser à l'aide de tribunes appropriées;
    7. déterminer les taux de rétention de la PI un an après la mise en œuvre des mesures, et, si une utilisation des exceptions plus élevée que prévu est encore observée, évaluer la pertinence de leur utilisation, et prendre les mesures appropriées au besoin.

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1.0 Introduction

Cette évaluation effectuée conjointement par IC et le SCT avait pour but de déterminer la pertinence, l'efficacité et l'efficience de la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État (2000) (« la Politique »).

La présente section décrit les principes et le champ d'application de la Politique, les activités de surveillance et d'évaluation menées jusqu'à présent ainsi que l'analyse de la gestion fédérale de la PI par le Bureau du vérificateur général (BVG). La suite du rapport est structurée comme suit :

  • la section 2 décrit les objectifs de l'évaluation, l'approche, la méthodologie, les sources de données et leurs limites
  • la section 3 décrit les principales constatations relatives à la pertinence et au rendement (efficacité et efficience) de la Politique;
  • la section 4 résume les conclusions de l'étude et présente les recommandations.

1.1 Principes et portée

La Politique a été approuvée en 2000 par le Conseil du Trésor du Canada et énonce les principes sous-jacents suivants :

  • en faisant appel aux marchés publics, le principal objectif du gouvernement du Canada est de recevoir les produits à livrer aux termes des contrats et de pouvoir utiliser ceux-ci ainsi que toute PI en découlant aux fins des activités du gouvernement du Canada
  • un des grands objectifs que vise le gouvernement du Canada est de stimuler la croissance économique et la création d'emplois au pays
  • le gouvernement du Canada est d'avis que l'exploitation commerciale de la PI favorise la croissance économique et la création d'emplois
  • le gouvernement du Canada est d'avis que le secteur privé est le mieux placé pour assurer l'exploitation commerciale de la PI1.

En conséquence, la Politique accorde par défaut le titre de PI découlant des marchés d'acquisition aux entrepreneurs. Cela dit, la Politique prévoit des exceptions spécifiques que l'État peut invoquer pour conserver la PI dans certaines situations, notamment pour des raisons de sécurité nationale, pour obtenir des connaissances et des renseignements qui seront diffusés au public, lorsque le matériel peut être protégé par le droit d'auteur, etc. D'autres circonstances peuvent, à l'occasion, justifier que l'État conserve la PI. Dans ces circonstances, les ministères responsables sont tenus d'obtenir préalablement l'approbation du Conseil du Trésor du Canada.

La Politique s'applique à la PI découlant d'un marché d'acquisition de l'État et crée par l'entrepreneur. Elle ne s'applique pas aux ententes de collaboration, de contribution ou de partenariat. Par ailleurs, le Politique ne vise pas les marques, les noms de commerce, ni les renseignements personnels aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

La Politique vise tous les ministères, à moins que ceux-ci ne soient nommément exemptés par une loi fédérale ou par le Conseil du Trésor du Canada. Conformément au Guide de mise en œuvre de la Politique, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence du revenu du Canada sont exemptées.

1.2 Surveillance et évaluation

IC et le SCT sont chargés de procéder à la surveillance et à l'évaluation de l'application de la Politique. En 2002, on a élaboré le cadre d'évaluation de la Politique. À ce moment-là, on a constaté qu'il serait difficile d'obtenir les renseignements à l'appui de cette évaluation. On a donc recommandé de procéder à une évaluation de base de la disponibilité des données.

Le rapport d'évaluation de base, rédigé en 2004, contient les conclusions suivantes :

  • les renseignements disponibles sont insuffisants pour évaluer les retombées en matière de commercialisation;
  • le soutien à la mise en œuvre de la Politique est inégal
  • l'application de la Politique varie énormément.

En raison de l'insuffisance des données exposée dans ce rapport, IC a décidé de mettre sur pied un groupe de travail interministériel chargé de préparer un plan d'action pour s'attaquer à ces lacunes. IC a présenté le plan d'action et les conclusions du rapport d'évaluation de base au Conseil du Trésor du Canada en 2007.

Le plan d'action interministériel a donné lieu à la modification du système de collecte de données, notamment par l'ajout d'un champ désignant les marchés qui ne sont pas censés générer de la PI. On a également ajouté un champ pour identifier les marchés conclus par les organismes qui ne sont pas assujettis à la Politique.

1.3 Activités déclarées avant la modification du système de collecte de données

Le tableau suivant montre l'attribution du titre de PI dans les marchés d'acquisition selon les données du système de rapports sur les achats du gouvernement (SRAG), de 2001 à 2007.

Pièce 1 : Répartition de la propriété de la PI dans les contrats d'acquisition (2001–2007)
  2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nombre de marchés de plus de 25 k$ déclarés à TPSGC 21 470 21 720 19 954 20 535 22 139 21 755 20 478
Marchés dans lesquels l'État a invoqué l'exception au titre de PI 934 1 195 1 443 1 311 1 440 1 361 1 232
Marchés dans lesquels la PI a été attribuée aux entrepreneurs 1 662 1 678 1 475 1 434 1 355 2 006 1 628
Nombre total de marchés générant de la PI (exception/État + entrepreneur) 2 596 2 873 2 918 2 745 2 795 3 366 2 860
Autre (y compris les marchés sans PI) 18 874 18 847 17 036 17 790 19 344 18 388 17 618

1.4 Activités déclarées d'après le système de collecte de données révisé

La première série de données sur les marchés recueillies grâce au système révisé a été compilée en 2008 et communiquée en septembre 2009. Pour l'année la plus récente, 78 ministères et organismes ont déclaré des marchés de plus de 25 000 dollars censés générer de la PI. Ces marchés représentent environ 17 % de tous les marchés publics, tandis que les marchés dans lesquels l'État a invoqué l'exception au titre de PI représentent un pourcentage encore plus faible (10 %) de l'ensemble des marchés.

Pièce 2 : Répartition de la propriété de la PI dans les contrats d'acquisition (2008–2009)
  2008 2009
Nombre de marchés de plus de 25 k$ déclarés à TPSGC 19 958 21 600
Marchés dans lesquels les ministères ont invoqué une exception au titre de PI 1 758 2 137
Marchés dans lesquels la PI a été attribuée aux entrepreneurs 1 588 1 500
Nombre de marchés générant de la PI (exception/État + entrepreneur) 3 346 3 637
Pourcentage des marchés censés générer de la PI 17 % 17 %
Pourcentage des marchés dans lesquels les ministères ont invoqué une exception au titre de PI 9 % 10 %
Organismes non assujettis à la Politique 416 640

Selon le rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG, tous les codes d'exception de la Politique ont été utilisés en 2008 et 2009. Le tableau suivant indique la fréquence du recours à chaque exception.

Pièce 3 : Utilisation des codes d'exception en fonction des types (2008–2009)
Motif d'exception 2008 2009
6.1 – Sécurité nationale 38 2 % 44 1 %
6.2 – Lois, règlements, obligations préexistantes 493 28 % 837 39 %
6.3 – Déclaration de non-intérêt de l'entrepreneur à l'égard de la PI 120 7 % 205 10 %
6.4.1 – Obtention de connaissances/renseignements qui seront diffusés au public 580 33 % 635 30 %
6.4.2 – Accroissement des acquis actuels de l'État 24 1 % 34 2 %
6.4.3 – Livraison d'un élément ou prérequis pour transfert au secteur privé 37 2 % 46 2 %
6.5 – Éléments originaux composés de matériel protégé par le droit d'auteur (sauf dans le cas des logiciels) 454 26 % 307 14 %
8.1 – Exception accordée par le Conseil du Trésor 12 1 % 29 1 %
Total 1 758 100 %  2 137 100 %

Même si des exceptions accordées par le Conseil du Trésor (8.1) sont déclarées dans le SRAG, le Conseil du Trésor du Canada n'a accordé aucune exemption du genre durant cette période.

1.5 Évaluation de la gestion de la PI fédérale par le Bureau du vérificateur général

Au printemps 2009, la vérificatrice générale du Canada a publié son rapport qui contenait un chapitre sur la gestion de la PI par le gouvernement fédéral2. Le Bureau du vérificateur général fait plusieurs constatations importantes :

  • le gouvernement fédéral n'est pas en mesure de savoir si la Politique atteint ses objectifs
  • le gouvernement fédéral ne peut pas déterminer la proportion de la PI qui est produite dans le cadre de travaux effectués à contrat
  • le Conseil national de recherches du Canada, Santé Canada et Pêches et Océans Canada ne repèrent ni ne signalent adéquatement la possibilité que le travail effectué dans le cadre des marchés d'acquisition de l'État puisse générer une PI. En outre, ces entités n'ont pas déterminé si la Politique avait été mise en œuvre et appliquée par leurs employés respectifs;
  • même s'il est précisé dans la Politique que la PI ne doit appartenir à l'État que dans des circonstances exceptionnelles, l'État a gardé le titre de propriété, souvent sans aucune justification claire, dans plus de la moitié des contrats que nous avons examinés à Santé Canada et à Pêches et Océans Canada
  • IC et le SCT n'ont pas rempli adéquatement leurs obligations, qui consistent à évaluer la Politique et à en surveiller l'application, plus particulièrement dans les cas comportant des exceptions.

En réponse, les ministères ont présenté leurs plans d'action au Comité permanent des comptes publics à l'automne 2009. Dans le cadre du Plan d'action d'IC et du SCT, IC a avancé la date de l'évaluation prévue de la Politique, de 2011 à 2010.


1 Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État (2000). (Retour au renvoi 1)

2 Chapitre 2, « Propriété intellectuelle », Rapport de la vérificatrice générale du Canada, printemps 2009. (Retour au renvoi 2)


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2.0 Méthodologie et approche

La présente section décrit les objectifs de l'évaluation, l'approche générale, les questions examinées, les méthodes de collecte de données utilisées et les limites de la méthodologie.

2.1 Objectif

L'évaluation avait pour objectif de déterminer dans quelle mesure l'intention de la Politique était respectée, et de cerner les facteurs ayant influé sur la mise en œuvre et la gestion de la Politique, ainsi que les impacts, intentionnels et non intentionnels, sur les entrepreneurs et l'État3.

2.2 Approche

La Direction générale de la vérification et de l'évaluation a confié à la firme TDV Global le mandat de réaliser l'évaluation. Le comité consultatif de l'évaluation, composé de représentants d'IC et des principaux intervenants, a fourni de l'aide et des conseils durant l'évaluation. L'appendice fournit la liste des membres du comité.

2.3 Questions d'évaluation

L'appendice B contient le cadre d'évaluation ainsi que les indicateurs, les sources de données et la méthodologie ayant servi pour chaque question d'évaluation. Les évaluateurs se sont penchés sur les questions suivantes :

Pertinence

  • La Politique est-elle conforme aux principes et à l'approche du gouvernement concernant les droits de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État?
  • La Politique offre-t-elle un moyen efficace pour atteindre l'objectif?

Rendement (efficacité)

  • La Politique est-elle mise en œuvre conformément au but recherché (selon la section sur les principes sous-jacents du Guide de mise en œuvre?)
  • Comment les ministères évalués ont-ils mis en œuvre la Politique, et comment pourraient-ils améliorer cette mise en œuvre?
  • Quels sont les résultats de la Politique?

Rendement (efficience)

  • Le coût d'administration de la Politique est-il proportionné aux avantages qu'elle procure?

2.4 Méthodes de collecte de données

L'évaluation a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation et en s'appuyant sur de multiples sources de données : étude de documents, un examen de la base de données, entrevues, analyse de l'environnement, sondage, études de cas.

2.4.1 Étude des documents

On a examiné un grand nombre de documents importants, notamment des documents d'orientation, des présentations au Conseil du Trésor, des guides de mise en œuvre, des discours du Trône, des circulaires du SCT sur la Politique, des documents ministériels liés à la Politique, le plan du programme d'apprentissage en ligne prévu, des rapports du Bureau du vérificateur général, le Plan d'action d'IC et du SCT, le rapport d'évaluation de base, l'examen des contrats générant de la PI par IC, le rapport du Comité permanent des comptes publics et la réponse du gouvernement. On a préparé un résumé des constatations de chaque document. On a également examiné les principaux sites intranet et sites Web. La liste complète des documents est fournie à l'appendice C.

2.4.2    Examen de la base de données

On a procédé à un examen des données provenant du système de rapports sur les achats gouvernementaux (SRAG) pour obtenir les statistiques clés aux fins de l'évaluation. La principale source de données a été le rapport annuel sur la PI basé sur les données du SRAG. On a également utilisé des données de ce système pour répertorier les contrats examinés de manière plus approfondie dans les études de cas.

2.4.3 Entrevues

On a mené des entrevues avec des représentants ayant des responsabilités à l'égard de la Politique, des agents d'approvisionnement et des autorités contractuelles, ainsi que des intervenants de l'extérieur du gouvernement (notamment des associations industrielles, des entrepreneurs et des universités). Une liste des personnes interrogées est présentée plus loin (la liste complète est fournie à l'appendice D). L'information recueillie durant ces entrevues a également fourni des renseignements utiles pour les études de cas et l'analyse de l'environnement.

Pièce 4 : Entrevues par groupe
Groupes Nombre Personnes interrogées

* Ces personnes ont également participé aux études de cas ou à l'analyse de l'environnement.

Spécialistes des politiques 3 SCT
2 Personnel des politiques d'IC
1 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC)
1 Justice Canada, section de la PI
Autres ministères 1 Gestionnaire de projet*
5 Spécialistes de la passation des marchés*
2 Spécialistes ministériels de la PI*
1 Membre des Partenaires fédéraux en transfert de technologie
Entrepreneurs ou leurs représentants 2 Associations commerciales/industrielles
4 Représentants d'universités qui sont des fournisseurs du gouvernement fédéral
10 Entrepreneurs*
Autres 2 Fonctionnaires provinciaux*
1 Universitaires qui étudient la PI découlant des marchés d'acquisition de l'État
1 Représentant de l'Office de la propriété intellectuelle du Canada*
Total 44  

On a remis un guide d'entrevue aux personnes interrogées avant l'entrevue. Ces guides sont inclus à l'appendice E. Les entrevues se sont déroulées dans la langue officielle choisie par la personne interrogée, et on a conservé un compte rendu de chaque entrevue.

2.4.4 Analyse de l'environnement

Les évaluateurs ont étudié le traitement de la PI découlant des marchés publics aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie, ainsi que dans les provinces suivantes : Colombie-Britannique, Alberta, Ontario et Québec. On a utilisé l'analyse de l'environnement pour comparer les approches du gouvernement du Canada et celles des pays ou des administrations comparables. Les résultats de l'analyse de l'environnement figurent à l'appendice F.

2.4.5 Sondage

On a envoyé un court sondage électronique aux agents de passation des marchés des ministères, aux chargés de projet et aux spécialistes de la PI. L'objectif était de réunir de l'information sur l'efficacité perçue de la Politique, ses outils, le processus permettant de détecter la PI dans les marchés, ainsi que leur niveau de connaissance à propos de la Politique proprement dite.

Le sondage a été réalisé en septembre 2010 à l'aide d'un outil en ligne. Au total, 441 des 1 525 personnes ayant reçu le sondage y ont répondu, ce qui représente un taux de réponse global de 29 %. Le sondage a été mené sous le couvert de l'anonymat afin d'encourager la participation. Le profil des répondants montre une participation très large de nombreux ministères. Le groupe de plus important est celui des agents d'approvisionnement et des employés qui gèrent les unités d'approvisionnement. Les résultats ont été analysés et intégrés dans les conclusions. Aucune réponse n'était attribuée directement à des personnes ou à des ministères. L'appendice G comprend un résumé des constatations du sondage.

2.4.6 Études de cas

On a utilisé deux types d'études de cas :

  • Études de cas ministérielles (quatre), notamment l'examen général de 95 contrats
  • Études de cas contractuelles (sept contrats).

Quatre ministères ont été choisis en vue d'un examen de leur mise en œuvre de la Politique. Les choix ont été effectués de façon à réunir des ministères à vocation scientifique (marchés de recherche et développement) et des ministères à vocation non scientifique.

Le tableau suivant indique les caractéristiques des ministères choisis d'après les données du SRAG de 2008, les plus récentes disponibles au moment de la sélection :

Pièce 5 : Ministères sélectionnés pour les études de cas
Ministère Nombre de marchés
>25 k$
Nombre d'exceptions invoquées par l'État pour conserver la PI en 2008 Justification
Environnement Canada 477 145 Deuxième plus important utilisateur d'exceptions en 2008; plus important utilisateur de l'exception 6.4.1 (Obtenir des connaissances et des renseignements qui seront diffusés au public)
Ressources humaines et Développement des compétences Canada 390 95 Volume relativement élevé d'exceptions invoquées
Industrie Canada 222 18 Grand ministère doté de personnel qui s'occupe de la Politique
Données ministérielles facilement accessibles
Transport Canada 393 80 Volume relativement élevé d'exceptions invoquées
Total 1 482 338  

Les ministères choisis ont contribué à hauteur de 18 % au nombre total d'exceptions invoquées par l'État relativement à la PI en 2008.

Dans le cadre des études de cas ministérielles, on a examiné comment les ministères choisis avaient mis en œuvre la Politique (p. ex., la formation et les politiques internes qu'ils avaient créées et mises en place). On a interrogé le responsable de l'approvisionnement de chaque ministère, et on a consulté des documents, notamment les outils didactiques, les politiques et les procédures. On a examiné un échantillon stratifié de 20 à 30 contrats dans chaque ministère pour savoir comment la PI avait été recensée, et pour déterminer si les exceptions avaient été utilisées adéquatement. Cette analyse était basée sur un examen de haut niveau des activités effectuées à contrat. On a également interrogé les autorités contractantes.

Sur les 95 contrats examinés dans le cadre des études de cas ministérielles, on a choisi au hasard sept contrats en vue d'un examen plus approfondi visant à déterminer comment les décisions sur la PI avaient été prises et consignées. Pour chacun de ces sept contrats, on a interrogé l'autorité contractante et l'entrepreneur, en plus d'examiner le dossier contractuel.

Les résultats des études de cas ministérielles et des études de cas contractuelles sont fournis à l'appendice H.

2.5 Qualité des données et limites de la méthodologie

La présente évaluation ne se concentrait pas sur la commercialisation de la PI résultant de la Politique, mais plutôt sur l'application et la mise en œuvre de la Politique dans les ministères. Lors des entrevues et à la lecture des documents, on a constaté qu'il y avait peu des données disponibles permettant d'attribuer directement les avantages économiques à la Politique. La commercialisation de la PI découlant des marchés d'acquisition de l'État ne fait pas l'objet d'un suivi systématique.

L'évaluation a également été affectée par les limites suivantes pour chaque élément de preuve :

  • Étude des documents : Les renseignements financiers qui n'étaient pas disponibles pour l'évaluation comprenaient les coûts de la modification du SRAG afin d'y inclure des données sur les décisions relatives au titre de PI et les coûts de développement d'une application d'apprentissage en ligne (toujours à l'étape de l'essai). Puisque ces coûts sont considérés comme relativement modestes, l'absence d'information à leur sujet n'a pas eu de répercussions importantes sur l'évaluation.
  • Examen de la base de données : À l'origine, le SRAG ne contenait pas d'indicateur sur la possibilité de création d'une PI dans le cadre du marché. Les marchés qui n'étaient pas censés générer de la PI étaient inclus dans la catégorie « Autre ». En réponse au rapport d'évaluation de base, on a modifié le système pour corriger cette lacune. Depuis 2008, le système contient un code additionnel indiquant que le marché doit générer de la PI. Les données de 2002–2007 ne pouvaient donc pas être comparées directement à celles de 2008–2009, ce qui a limité la capacité de déterminer les tendances.

    En outre, il faut préciser que les données du SRAG correspondent aux attentes à la date d'émission du marché. Elles ne contiennent pas d'information sur la création réelle de PI. En conséquence, il y a probablement une lacune entre les données déclarées et les résultats réels.

  • Analyse de l'environnement : L'analyse de l'environnement a été réalisée à partir d'un examen de la littérature et de recherches sur Internet. Il a été impossible de valider l'information en discutant avec les représentants des administrations étudiées. Cette limite a été atténuée par la consultation de documents officiels, dans la mesure du possible. En conséquence, l'analyse de l'environnement doit être vue comme une indication de la situation canadienne par rapport aux pays comparables, et non comme un examen scientifique complet de la situation globale.
  • Sondage : Le sondage en ligne a probablement été affecté par un biais de sélection. Les participants devaient choisir de répondre. On peut raisonnablement présumer que les personnes qui ne connaissaient pas la Politique étaient moins enclines à répondre au sondage. Pour réduire le biais de sélection et inclure une représentation plus large du milieu de l'approvisionnement, l'invitation par courriel précisait qu'aucune connaissance de la Politique n'était requise pour répondre au sondage.

    Si l'anonymat du sondage a probablement contribué à augmenter le taux de réponse et à obtenir des réponses franches, il suppose également qu'il a été impossible de faire un suivi auprès des répondants pour approfondir leurs réponses. En particulier, un faible pourcentage de répondants ont dit que leur ministère avait voulu conserver la PI dans certains cas, mais que la Politique ne prévoyait aucune exception correspondante. Pour évaluer la pertinence et l'exhaustivité des exceptions, il aurait été utile d'approfondir ces cas.

  • Études de cas : Habituellement, les contrats contenaient soit une clause relative à la PI, soit aucune clause à ce sujet. Cependant, on n'a trouvé aucune note explicative dans les dossiers contractuels expliquant ou justifiant la décision d'invoquer l'exception. En raison de cette lacune, il a été impossible d'explorer la validité de l'utilisation des exceptions.

    Au départ, on voulait examiner une dizaine de contrats de manière approfondie, soit trois ou quatre par ministère. Malheureusement, comme le SRAG ne fait pas le suivi des numéros de contrats, les évaluateurs ont subi des contretemps pour obtenir les numéros de contrats, sans numéro de référence, pour trois des quatre ministères. Dans un ministère, ces problèmes ont empêché l'examen des contrats. Donc, seulement sept contrats ont été examinés de manière approfondie.

    Les études de cas ne se penchaient pas sur les pratiques du Service correctionnel du Canada, ni du Ministère des Affaires indiennes et du Nord du Canada. Selon les données centralisées de 2009, ces deux ministères ont invoqué des exceptions relatives au titre de PI dans un pourcentage élevé de leurs marchés ayant généré de la PI. Ils représentaient en outre une part importante du nombre total d'exceptions au sein du gouvernement du Canada.


3 TB 2000 Policy on Title to IP Arising Under Crown Procurement Contracts, Evaluation Framework – Final Report [Rapport définitif sur le cadre d'évaluation de la Politique], Performance Management Network, mars 2001. (Retour au renvoi 3)


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3.0 Constatations

3.1 Pertinence

La présente section contient une évaluation de la pertinence de la Politique. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure la Politique cadre avec l'approche du gouvernement du Canada concernant la PI et offre un moyen approprié pour atteindre ses objectifs.

3.1.1 : La Politique est-elle conforme aux principes et à l'approche du gouvernement concernant la propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'État?

Cette question a été abordée sous trois angles :

  • La Politique est-elle conforme aux principes du gouvernement du Canada concernant la titularité de la PI?
  • Les principes de la Politique cadrent-ils avec les priorités du gouvernement du Canada?
  • La Politique est-elle conforme aux autres approches des marchés d'acquisition de l'État du gouvernement du Canada?

Résumé des constatations : La Politique est conforme à l'approche du gouvernement concernant la PI. Elle ne contredit aucun principe établi et n'oblige pas les agents d'approvisionnement à gérer des priorités ou des orientations incompatibles.

La Politique est conforme aux priorités du gouvernement du Canada exprimées dans les discours du Trône et ses documents stratégiques clés. Elle cadre également avec l'importance que le gouvernement fédéral accorde à la recherche et à l'innovation, et à la croissance économique. Enfin, la Politique s'apparente aux autres approches qui font appel aux marchés d'acquisition de l'État pour atteindre des objectifs sociaux et économiques.

Conformité avec les principes du gouvernement du Canada concernant la titularité de la PI

La Politique et le Guide de mise en œuvre exposent une position très claire, qui est résumée par le principe énoncé suivant : « Le gouvernement du Canada est d'avis que le secteur privé est le mieux placé pour assurer l'exploitation commerciale de la propriété intellectuelle. » La Politique précise que cela soutient l'un des grands objectifs, à savoir « stimuler la croissance économique et la création d'emplois au pays ».

L'Avis sur la Politique sur les marchés du SCT du 17 juillet 2000 qui informe les ministères des modifications apportées à la Politique réitère ces objectifs et les principes sous-jacents4. Dans la Politique, on fait d'ailleurs mention de sa conformité avec la Politique sur les marchés. La section 2c de la Politique sur les marchés précise que les marchés publics doivent « favoriser le développement industriel et régional à long terme et les autres objectifs nationaux pertinents »5.

La Politique contient un autre principe important. Selon la section 5.2, l'État doit avoir des droits illimités sur l'utilisation des éléments originaux6 pour lesquels il obtient une licence dans le cadre de marchés d'acquisition de l'État. Cela correspond bien au principe fondamental de la Politique sur les marchés, selon lequel les marchés publics doivent « donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d'acquisition ».

On a demandé aux responsables de l'approvisionnement et des politiques s'il y avait des tensions ou des contradictions entre la Politique et d'autres principes ou approches du gouvernement. Selon les réponses obtenues lors des entrevues, aucune incompatibilité n'a été constatée avec d'autres principes ou approches du gouvernement.

L'analyse de la Loi sur les brevets, de la Loi sur les marques de commerce, de la Loi sur les inventions des fonctionnaires et de la Loi sur le droit d'auteur permet d'attester que la Politique est conforme à la législation.

Conformité avec les priorités du gouvernement du Canada

L'examen des discours du Trône n'a révélé aucune incompatibilité avec les principes énoncés dans la Politique. Le tableau suivant contient des extraits de documents clés qui montrent l'importance que le gouvernement du Canada accorde à la recherche et à l'innovation, et son engagement envers la croissance économique.

Pièce 6 : Discours du Trône et propriété intellectuelle de la Couronne
Source Citation Analyse
Discours du Trône de 2006 « Le gouvernement travaillera sans relâche à atteindre des résultats concrets. Il fera la promotion d'une économie plus compétitive et productive. » Met en évidence la priorité du gouvernement fédéral : améliorer l'économie canadienne
Discours du Trône de 2008 « Notre gouvernement commencera d'abord chez nous. Il travaillera avec l'industrie à appliquer le savoir-faire scientifique et technologique canadien de pointe à la création de nouvelles solutions d'affaires. » Montre un soutien général à l'innovation dans le secteur privé
Discours du Trône de 2009 « Notre gouvernement dépensera ce qu'il faut pour relancer l'économie et fera les investissements nécessaires pour préserver notre prospérité. » Met en évidence la priorité du gouvernement fédéral : améliorer l'économie canadienne
Discours du Trône de 2010 « Afin de soutenir les idées nouvelles et de protéger les droits des Canadiens dont les recherches, les efforts au chapitre du développement et la créativité artistique contribuent à la prospérité du Canada, notre gouvernement renforcera aussi les lois régissant la propriété intellectuelle et le droit d'auteur. » Montre l'importance accordée par le gouvernement fédéral à la PI par rapport à la prospérité

Un examen des documents stratégiques et d'orientation clés d'IC et du SCT a permis de confirmer la conformité de la Politique avec les priorités du gouvernement.

Conformité avec les autres approches des marchés d'acquisition de l'État

D'autres politiques sur les marchés publics sont également utilisées pour obtenir des avantages précis qui correspondent aux priorités du gouvernement. Les exemples comprennent la Politique d'achats écologiques, la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) et la Politique sur les retombées industrielles et régionales.

  • Politique d'achats écologiques : « La présente politique a pour objectif de favoriser la protection de l'environnement et d'appuyer le développement durable en intégrant des facteurs de performance environnementale au processus de prise de décision en matière d'achats. »
  • Avis sur la Politique des marchés (1997-6)/SAEA : « La politique sur laquelle repose la SAEA vise à favoriser le développement des entreprises autochtones en augmentant leur part des marchés des ministères et des organismes fédéraux. La SAEA est destinée à faire appel aux systèmes d'achat du gouvernement fédéral pour aider les entreprises autochtones à prendre de l'expansion. »
  • Politique des retombées industrielles et régionales : « La Politique de RIR fournit le cadre permettant d'utiliser les marchés de défense du gouvernement fédéral pour maximiser le développement industriel et régional à long terme au Canada. »

L'utilisation des pratiques de passation des marchés afin de créer des retombées socioéconomiques cadre donc avec les approches similaires du gouvernement du Canada.


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3.1.2 : La Politique offre-t-elle un moyen efficace pour atteindre l'objectif?

Résumé des constatations : Les intervenants de l'administration fédérale sont satisfaits de l'approche actuelle et estiment qu'un mécanisme plus rigoureux (p. ex, une loi) est inutile et injustifié pour garantir une approche claire et cohérence à l'échelle du gouvernement du Canada.

Il est à noter que la Politique s'apparente davantage à une directive (selon la définition actuelle) qu'à une politique aux termes du Cadre principal des politiques du Conseil du Trésor (2005). Parmi les politiques comparables, la Politique s'apparente à bien des égards à la Politique d'achats écologiques.

Par rapport aux approches d'autres pays et des provinces, la position par défaut (c.-à-d. laisser l'entrepreneur conserver la PI) est semblable à celle des États-Unis, mais différente des positions adoptées ailleurs. Cela dit, certaines de ces administrations (p. ex, l'Ontario et l'Australie) se dirigent progressivement vers la position et l'approche canadienne.

Objectifs visés

La Politique vise à « accroître les possibilités d'exploitation commerciale de la propriété intellectuelle créée par un entrepreneur dans le cadre d'un marché d'acquisition de l'État ». Toutefois, elle reconnaît que l'objectif premier des marchés publics est d'obtenir des produits à livrer aux termes des contrats et de pouvoir utiliser ceux-ci, ainsi que toute propriété intellectuelle en découlant, aux fins des activités du gouvernement du Canada. La Politique doit donc concilier les intérêts du gouvernement, de l'entrepreneur et du public. La Politique vise également à apporter des éclaircissements au sujet des exceptions et à améliorer la production de rapports et la surveillance.

Moyens choisis et autres possibilités

La Politique a été approuvée par le Conseil du Trésor du Canada. IC et le SCT s'occupent ensemble de la surveillance. Le Guide de mise en œuvre a été rédigé par IC, avec la participation de TPSGC, d'IC, du SCT, du Comité consultatif du Conseil du Trésor et des Partenaires fédéraux en transfert de technologie (PFTT). La Politique charge les sous-ministres de mettre en œuvre la Politique dans leur ministère ou organisme, mais n'exige pas de rapports sur le rendement outre la collecte des statistiques que l'on retrouve dans le rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG.

Il y avait plusieurs solutions de rechange en 2000 pour atteindre les objectifs. Au lieu d'élaborer une politique, le gouvernement du Canada aurait pu adopter une loi du Parlement, prendre un règlement, ou encore émettre des directives sous divers formats. Les exemples provenant d'autres pays illustrent les approches possibles :

  1. Lois et règlements : Aux États-Unis, la PI est visée par un mélange de lois et de règlements. La Bayh-Dole Act, adoptée en 1980, vise les questions relatives à la PI découlant des projets de recherche menés par des PME et des universités grâce à des fonds publics. Par ailleurs, la Government Services Administration (GEA), le Department of Defense (DOD) et la National Aeronautics and Space Administration (NASA) administrent conjointement les Federal Acquisition Regulations pris en application de l'Office of Federal Procurement Policy Act (1974).
  2. Lignes directrices ou directives : Le Royaume-Uni fournit des lignes directrices, notamment les Property in Government Research Contracts Guidelines for Public Sector Purchasers of Research and Research Providers émises par le Bureau des brevets. Ces lignes directrices contiennent un énoncé de politique ainsi que des « directives », mais elles n'incluent pas de mandat explicitement libellé.En Australie, dans certaines provinces canadiennes et dans la plupart des États américains, il n'existe pas d'approche gouvernementale unifiée de la PI découlant des marchés d'acquisition de l'État. On donne plutôt des indications qui déconseillent l'appropriation de la PI par le gouvernement, sauf s'il y a lieu de le faire. Par ailleurs, on permet aux ministères et aux organismes d'élaborer leurs propres politiques.
  3. Approche au cas par cas : L'Ontario n'a pas de politique systématique qui s'applique à tous les ministères. Les marchés d'acquisition importants sont traités au cas par cas. De même, en Colombie-Britannique, la PI est gérée par un programme centralisé qui examine au cas par cas les demandes de mise sous licence de la PI conservée par l'État7.
Pertinence de la Politique

On a utilisé les indicateurs suivants pour déterminer la pertinence de la Politique :

  • Les intervenants internes considèrent-ils que la Politique est pertinente?
  • Comment la Politique se compare-t-elle aux autres approches gouvernementales en matière d'acquisition (par exemple la Politique d'achats écologiques)?
  • Comment la Politique se compare-t-elle aux approches des autres pays et provinces en matière d'acquisition et de titularité de la PI?
Perceptions des intervenants

Selon presque toutes les personnes interrogées, la Politique est un outil satisfaisant qui n'impose pas de fardeau excessif aux ministères responsables de la mise en œuvre. Les chefs de l'approvisionnement sont d'avis que la Politique est utile à leurs activités et ne nuit pas au processus de passation des marchés. Selon eux, une disposition législative serait trop normative et contraignante, tandis que des lignes directrices seraient trop laxistes. La Politique n'impose pas de fardeau financier ou administratif notable aux ministères en ce qui concerne la mise en œuvre, la gestion ou la production de rapports. Dans les quatre ministères visés par les études de cas, les responsables n'ont pas fait état de dépenses de mise en œuvre ou de délais administratifs importants résultant de la Politique.

Selon les spécialistes des politiques d'IC, l'utilisation d'une politique approuvée par le Conseil du Trésor permet d'influer sur le comportement des autres ministères, particulièrement en ce qui concerne la surveillance des exceptions au titre de PI invoquées par l'État. La Politique met également à contribution les capacités de production de rapports de TPSGC.

Comparaison avec les autres approches du gouvernement fédéral

Quand on évalue des possibilités d'action, il est important de noter que le SCT et l'Agence de la fonction publique du Canada ont lancé un vaste examen des politiques du CT et publié le Cadre principal des politiques du Conseil du Trésor en 2005. Le Cadre définit les objectifs des politiques, des cadres, des directives, des normes et des lignes directrices. Selon le Cadre, les politiques « expliquent les réalisations attendues des administrateurs généraux et de leurs fonctionnaires », tandis que les directives « expliquent comment les fonctionnaires qui relèvent des administrateurs généraux doivent atteindre l'objectif d'une politique ». Les directives sont obligatoires et elles s'adressent aux directeurs et aux spécialistes fonctionnels.

La Politique s'adresse aux sous-ministres (ou administrateurs généraux). Elle explique les attentes (que la PI est conservée par l'entrepreneur), mais indique également comment l'État peut conserver la PI (p. ex., en prévoyant des exceptions et en donnant de l'information sur la mise sous licence). La Politique n'est donc pas une politique au sens nouveau de ce terme; elle s'apparente davantage à une directive, selon la nouvelle définition.

Comparaison avec la Politique d'achats écologiques

Même si les deux politiques ont été approuvées par le Conseil du Trésor du Canada, la Politique est administrée conjointement par IC et le SCT, tandis que la Politique d'achats écologiques est administrée par TPSGC, avec l'aide d'autres ministères. Malgré ces différences, les deux politiques :

  • utilisent les marchés publics pour atteindre un objectif stratégique tout en visant un rapport qualité-prix
  • établissent des principes fondamentaux;
  • confient les responsabilités aux administrateurs généraux.

Une analyse plus approfondie des ressemblances et des différences entre les deux politiques est fournie à l'appendice I.

Les deux politiques ont des objectifs comparables, mais leurs approches sont très différentes. D'abord, la Politique d'achats écologiques est axée sur un résultat, mais elle ne dicte pas comment obtenir ce résultat. En comparaison, la Politique établit des exigences très précises (notamment en décrivant les exceptions possibles), mais elle énonce un résultat général. Par ailleurs, la Politique exige moins de rapports. La Politique d'achats écologiques contient des exigences en matière de production de rapports qui obligent les ministères à élaborer des paramètres et à les inclure dans leur rapport sur le rendement ministériel. Si la Politique suivait cet exemple, il y aurait plus d'information sur ces décisions d'approvisionnement, et on se préoccuperait probablement davantage de la qualité des données.

Comparaison avec d'autres pays et administrations

L'analyse de l'environnement s'est penchée sur les pratiques relatives aux droits de PI dans les marchés publics en Australie, au Royaume-Uni, aux États-Unis et dans certaines provinces canadiennes (voir l'appendice F). L'analyse de l'environnement a comparé la position par défaut concernant le titre de PI et les mécanismes de mise en œuvre.

Dans l'ensemble, l'orientation stratégique adoptée par le Canada est différente de la position par défaut d'un grand nombre de provinces (c.-à-d., État propriétaire) et de deux pays (Royaume-Uni et Australie), mais semblable à celle des États-Unis. Cela dit, les pays et les administrations qui accordent par défaut la PI à l'État encouragent également les autorités contractantes à déterminer si l'État a vraiment besoin de détenir la PI. La plupart des gouvernements pensent aussi qu'en permettant au secteur privé de conserver la PI, on favorise la croissance économique. L'Australie, qui fait partie des administrations dont l'approche est différente, se réoriente vers une position par défaut permettant à l'entrepreneur de conserver la PI dans les marchés relatifs aux technologies de l'information et des communications8. De même, l'Ontario est en train de revoir son approche. Récemment, les autorités provinciales ont envisagé la possibilité d'élaborer une politique semblable à celle du gouvernement fédéral9. Dans ce contexte, la position du gouvernement du Canada, qui accorde par défaut le titre de PI aux entrepreneurs (sauf quand une exception est invoquée), semble raisonnable. De même, l'utilisation d'une politique pangouvernementale au lieu d'une loi ou d'un règlement cadre avec les approches des autres administrations.


4 Avis sur la Politique des marchés 2000-2, dossier no 3800-007-001, paragraphe 12. (Retour au renvoi 4)

5 Politique sur les marchés, section 2c, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=14494&section=text (Retour au renvoi 5)

6 Les éléments originaux sont définis comme suit : Toute propriété intellectuelle conçue, produite ou mise en œuvre pour la première fois dans le cadre des travaux exécutés aux termes d'un marché d'acquisition de l'État. Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisitions de l'État, section 4. (Retour au renvoi 6)

7 Core Policy Manual [guide politique des politiques], sections 6.3.4(f), gouvernement de la Colombie-Britannique (Retour au renvoi 7)

8 IP Intellectual Property Principles for Australian Government Agencies [Principes de la PI à l'intention des organismes gouvernementaux australiens], section 8(a), révisée en octobre 2010. (Retour au renvoi 8)

9 Présentation à l'Association canadienne de la technologie de l'information le 27 mai 2010 par Marian Macdonald, sous-ministre adjointe, Gestion de la chaîne d'approvisionnement, gouvernement de l'Ontario. (Retour au renvoi 9)

3.2 Rendement (efficacité)

« Efficacité » s'entend de la mesure dans laquelle une politique (ou sa mise en œuvre) produit les résultats prévus. Pour déterminer l'efficacité de la Politique, trois questions ont été examinées :

  • La Politique est-elle mise en œuvre conformément au but recherché (selon la section sur les principes sous-jacents du Guide de mise en œuvre)?
  • Comment les ministères évalués ont-ils mis en œuvre la Politique, et comment pourraient-ils améliorer cette mise en œuvre?
  • Quels sont les résultats de la Politique?

3.2.1 : La Politique est-elle mise en œuvre conformément au but recherché?

Les attentes relatives à la mise en œuvre de la Politique ont été comparées aux activités quotidiennes de mise en œuvre dans les ministères. On a également étudié les attentes relatives à la surveillance de la Politique par IC et le SCT.

Résumé des constatations : Tous les ministères ont mis en œuvre la Politique. IC et le SCT, avec l'aide de Justice Canada et de TPSGC, ont donné les indications voulues pour sa mise en œuvre. Les agents d'approvisionnement ont déclaré qu'ils étaient renseignés au sujet de la Politique, qu'ils consultaient habituellement la Politique, ses lignes directrices et directives ministérielles pour obtenir des éclaircissements, et qu'ils tenaient compte des questions relatives à la PI dans leurs activités de passation de marché. Les indications d'IC et du SCT étaient bien utilisées.

Selon le rapport sur la PI du SRAG, l'État a conservé la PI dans la majorité des marchés générant de la PI. En fait, certains ministères ont invoqué les exceptions dans plus de 90 % de leurs marchés générant de la PI. Les taux élevés de rétention de la PI par l'État peuvent être attribuables à des données erronées, à la nature des travaux ou à une inobservation de la Politique. Il a été difficile d'évaluer la pertinence de l'utilisation des exceptions parce que la justification des décisions relatives au titre de PI n'était pas incluse dans les dossiers contractuels.

La Politique précise qu'IC et le SCT sont conjointement responsables de « contrôler l'application de la politique, en mettant l'accent sur les cas où des exceptions sont invoquées ». Cela dit, les responsabilités individuelles ne sont pas énoncées clairement et convenues par IC et le SCT. En conséquence, aucune de deux organisations n'a joué un rôle actif dans la surveillance de la Politique.

3.2.1.1 Mise en œuvre par les ministères

Mise en œuvre visée

L'objectif de la Politique est que tous les ministères appliquent la Politique dans leurs activités d'approvisionnement et modifient leurs systèmes de production de rapports. Les exigences suivantes ont été trouvées dans la Politique :

  • lorsqu'il y a appel d'offres ou attribution d'un contrat à un fournisseur unique, les ministères doivent préciser le détenteur de la PI
  • les autorités contractantes doivent s'assurer que leurs clauses types remplissent les exigences de la Politique
  • les sous-ministres doivent veiller à ce que des ressources suffisantes soient affectées à l'orientation et à la formation de leur personnel pour assurer le respect des exigences en matière de rapports de la Politique
  • les ministères doivent modifier leurs systèmes de production de rapports pour saisir l'information sur la PI.

Mise en œuvre observée

On a examiné les secteurs suivants pour déterminer si la Politique était mise en œuvre par les ministères dans le but recherché :

  • l'application générale de la Politique, y compris les rapports, la prise en compte de la PI dans le processus de passation des marchés et les indications ministérielles
  • la pertinence du recours aux exceptions
  • la connaissance de la Politique et la formation.

Application générale

À la lecture des rapports sur la PI du SRAG, on constate que tous les ministères présentent des rapports sur leurs marchés d'acquisition de plus de 25 000 dollars. Leurs rapports indiquent qu'ils ont modifié leurs systèmes de rapports pour saisir l'information sur la PI, qu'ils présentent maintenant à TPGSC.

Selon les indications disponibles, la PI était prise en considération dans tous les ministères visés par l'évaluation approfondie. Deux ministères avaient adopté des procédures prévoyant l'examen, par un spécialiste, des droits de PI, dans le cadre des activités de rédaction du contrat ou de demande de propositions. L'une de ces procédures était utilisée à l'échelle du ministère, tandis que l'autre était utilisée à l'échelle locale, dans une organisation du ministère. Dans tous les autres cas, la détermination de la PI était prescrite dans le cadre des discussions régulières entre le chargé de projet et l'autorité contractante. Toutefois, rien ne garantit que cette pratique était systématique ou que ces discussions étaient fondées sur l'esprit et le contenu de la Politique.

Les indications ministérielles étaient essentiellement constituées d'extraits du Guide de mise en œuvre de la Politique, de contenu ou de listes de vérification ou autres éléments copiés ou modifiés provenant des documents de formation ministériels. Rien n'indiquait que les ministères avaient subi des contretemps dans l'élaboration des indications ministérielles, mais il est vrai que les études de cas et les entrevues ne portaient pas sur les premières années de la nouvelle Politique. Le Guide de mise en œuvre était complet, en ce sens qu'il abordait toutes les clauses de la Politique et comprenait des exemples de clauses contractuelles et une foire aux questions.

Pertinence de l'utilisation des exceptions

Les entrepreneurs et les universitaires interrogés étaient d'avis que les exceptions prévues dans la Politique étaient complètes et pertinentes. Cela dit, puisque ces personnes traitent avec plusieurs ministères, ils ont remarqué que les ministères n'appliquent pas tous la Politique de la même manière.

En outre, un entrepreneur était convaincu que les agents d'approvisionnement ne mettent pas en œuvre la Politique conformément à son esprit. Selon lui, étant donné que l'attribution des droits de PI à l'entrepreneur peut poser certains risques, les agents de passation des marché et les chargés de projet ont souvent opté pour la ligne de conduite la plus sûre — la rétention de la PI par l'État. Cet entrepreneur pensait également que les exceptions n'avaient pas été contestées assez rigoureusement. Cette opinion était partagée par une association industrielle de haute technologie et deux personnes du milieu universitaire.

Le sondage mené auprès du milieu de l'approvisionnement a confirmé qu'il y avait des divergences d'opinions entre les entrepreneurs et les ministères. Environ 12 % des répondants (49 sur 412) ont signalé des cas où l'entrepreneur était en désaccord avec la décision de l'État d'invoquer une exception et de conserver les droits de PI.

Dans l'ensemble, les responsables de l'approvisionnement estimaient que la liste des exceptions de la Politique était complète. Lors des entrevues, les représentants ministériels n'ont pas été en mesure de citer des cas où aucune exception convenable ne répondait à leurs besoins.

Recours aux exceptions au niveau agrégé

Selon les données du rapport sur la PI du SRAG, la majorité des marchés publics censés générer de la PI n'ont pas attribué les droits de PI à l'entrepreneur. En 2008, l'État s'est approprié les droits de PI dans 53 % de ces marchés. En 2009, cette proportion a grimpé à 59 %.

Deux raisons permettent de croire que les données du SRAG indiquent les niveaux de conformité à la Politique sans toutefois être une source fiable pour évaluer la conformité.

  1. Erreurs dans la saisie des données : Selon les indications disponibles, les données saisies dans le SRAG ne rendent peut-être pas compte des décisions réellement prises par les agents d'approvisionnement.

    En 2010, IC a examiné 17 contrats d'une valeur supérieure à 25 000 dollars exécutés en 2008 et dans lesquels le Ministère avait invoqué une exception au titre de PI. Dans 18 % de ces cas (3 contrats sur 17), l'examen a révélé des erreurs dans la saisie des données. Aucune de ces erreurs ne représentait un risque pour l'État.

    Les études de cas ont permis de constater que les données déclarées dans le SRAG ne correspondaient pas aux contrats réels dans 22 % des cas. Même si le nombre d'occurrences de rétention de la PI par l'État dénombrées en trop était à peu près égal au nombre d'occurrences sous-dénombrées, il est possible que les données du SRAG aient surévalué le nombre d'exceptions invoquées par certains ministères.

  2. L'utilisation adéquate des exceptions peut donner lieu à des taux élevés de rétention de la PI. Même si l'objectif de la Politique est que l'entrepreneur conserve le titre de PI dans la majorité des cas, l'application adéquate des exceptions en vue de protéger les intérêts de l'État pourrait, en théorie, donner lieu à la rétention de la PI par l'État dans la majorité des cas.

    Malheureusement, on n'a pas été en mesure d'évaluer la pertinence du recours aux exceptions dans les contrats individuels, parce que les dossiers contractuels examinés dans le cadre des études de cas n'incluaient pas de documentation détaillée justifiant la décision concernant la PI. En l'absence de documents justificatifs, il était impossible d'examiner ou de valider les arguments sur lesquels reposent les décisions relatives à la PI.

Utilisation des exceptions à l'échelle ministérielle

Une analyse plus détaillée de l'utilisation des exceptions a révélé que les taux de rétention de la PI variaient beaucoup au sein de l'administration fédérale. L'appendice J présente les calculs relatifs à l'utilisation des exceptions par les ministères qui ont conclu plus de dix marchés générant de la PI en 2008 et 2009.

Selon les données du SRAG pour 2009, six ministères affichaient un taux de rétention de la PI supérieur à 90 %. Ces constatations sont préoccupantes en ce qui concerne le respect de la Politique. Si l'on exclut ces six ministères des totaux cumulatifs, le taux global de rétention de la PI pour le gouvernement du Canada chute de 59 % à 45 %. Autrement dit, la PI créée dans le cadre d'un marché d'acquisition de l'État serait, dans la plupart des cas, conservée par l'entrepreneur — conformément à l'intention de la Politique.

Pièce 7 : Ministères ayant utilisé le plus grand nombre d'exceptions en matière de PI en 2009 — Données du SRAG de 2009
Organisation fédérale Nombre total de marchés générant de la PI Nombre total d'exceptions au titre de PI Pourcentage des marchés générant de la PI ayant fait l'objet d'une exception
(rétention de la PI par l'État)
École canadienne de la fonction publique 45 45 100 %
Diversification de l'économie de l'Ouest Canada 10 10 100 %
Bureau du Directeur général des élections du Canada 83 82 99 %
Bureau du surintendant des institutions financières 61 60 98 %
Affaires indiennes et du Nord Canada 416 404 97 %
Service correctionnel du Canada 400 362 91 %

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Les données du SRAG pour 2008 montrent une tendance semblable. Trois ministères ont invoqué des exceptions relatives à la PI dans plus de 90 % de leurs marchés générant de la PI. Si ces trois ministères sont exclus des totaux pour le gouvernement fédéral, le taux agrégé de rétention de la PI du gouvernement fédéral passe de 51 % à 41 %.

Pièce 8 : Ministères ayant utilisé le plus grand nombre d'exceptions en matière de PI en 2008 — Données du SRAG de 2009
Organisation fédérale Nombre total de marchés générant de la PI Nombre total d'exceptions au titre de PI Pourcentage des marchés générant de la PI ayant fait l'objet d'une exception
(rétention de la PI par l'État)
Service correctionnel du Canada 546 528 97 %
École de la fonction publique du Canada 136 128 94 %
Diversification de l'économie de l'Ouest Canada 15 14 93 %

Il faut préciser que dans certains cas, l'exception était peut-être nécessaire. Par exemple, près de la moitié des exceptions déclarées par l'École de la fonction publique du Canada concernaient le droit d'auteur. Compte tenu du nombre élevé de documents de formation qui sont créés, ces exceptions étaient peut-être justifiées. Cela dit, les taux élevés de rétention de la PI par l'État constituent une source de préoccupation. (L'appendice J fournit une ventilation détaillée des exceptions invoquées par les six ministères en 2009.)

Information et formation

Le niveau de connaissance était élevé dans le milieu de l'approvisionnement : 79 % des répondants au sondage ont dit qu'ils étaient renseignés au sujet de la Politique.

Environ 57 % des répondants avaient suivi une formation sur l'approvisionnement incluant une section sur la Politique. Cette formation avait été donnée principalement par l'École de la fonction publique du Canada ou par leur ministère.

Malgré les taux élevés de connaissance déclarés, les études de cas ont mis en évidence des erreurs au niveau des données et dans l'application des exceptions. Cela suggère que la Politique n'était pas toujours parfaitement comprise. En particulier, certains contrats contenaient de l'information visée par les dispositions sur la protection des renseignements personnels — et donc exempte de l'application de la Politique. Dans d'autres cas, l'application des exceptions par le ministère était erronée. Ailleurs, on avait invoqué l'exception pour des raisons de sécurité nationale, alors qu'il était difficile de croire que cela représentait un enjeu. Même si la Politique exige clairement une confirmation écrite de l'entrepreneur quand une exception particulière est invoquée, aucun des dossiers examinés concernés par cette exception ne contenait ce document. Ces erreurs et omissions indiquent qu'il y a encore des problèmes, malgré la formation disponible et donnée.

Les résultats du sondage confirment ces constatations. Environ 42 % des répondants ont déclaré qu'ils ont éprouvé des problèmes à un moment donné dans la mise en œuvre de la Politique. Quelque 17 % des répondants ont également affirmé qu'ils avaient eu de la difficulté à déterminer si l'exception était appliquée adéquatement.

Enfin, il ressort des entrevues qu'une formation et des précisions additionnelles sont nécessaires. Deux agents d'approvisionnement craignaient que l'attribution de la PI à l'entrepreneur (par défaut) oblige les ministères à confier les travaux de suivi au même entrepreneur puisque ce dernier serait propriétaire de la PI concernée. Cependant, ces préoccupations révèlent une compréhension imparfaite des droits de licence que l'État conserve lorsqu'il laisse l'entrepreneur conserver la PI. Les responsables des politiques ont fait observer que l'exception 6.4.3 de la Politique protège l'État contre cette situation. En outre, ils ont souligné que les clauses types confèrent des droits d'utilisation à l'État; ainsi, un ministère n'est pas obligé d'avoir recours aux services de l'entrepreneur original pour les travaux futurs.

3.2.1.2 Suivi de la politique par IC et le SCT

Mise en œuvre visée

IC et le SCT étaient chargés de surveiller l'application de la Politique, en se concentrant sur les cas où les exceptions sont invoquées (section 11.1). On peut déduire que ce rôle de surveillance comprenait l'examen de la justification des exceptions pour veiller au respect de l'esprit de la Politique.

Mise en œuvre observée

IC et le SCT ont des employés dont les fonctions incluent la Politique. IC et le SCT ont tous les deux reçu les rapports annuels sur la PI du SRAG. Cependant, de 2000 à tout récemment, rien ne permet de croire qu'un suivi proactif de ces rapports a été fait. Il ne semble pas que des discussions aient été tenues avec les responsables de l'approvisionnement concernant l'utilisation déclarée des exceptions auprès du Conseil du Trésor ou avec les ministères au sujet des taux élevés de rétention de la PI pour déterminer si les nombres déclarés étaient le résultat d'une erreur de données, de la nature du travail ou du non-respect de la Politique.

Sur une note positive, soulignons qu'IC et le SCT ont tous les deux participé activement à la gestion de la Politique à certains moments. L'évaluation de base a cerné les problèmes survenus au niveau des données durant les quatre premières années de mise en œuvre, et les processus de collecte des données ont été améliorés10. En 2010, IC a procédé à l'examen de ses propres dossiers contractuels faisant intervenir une exception au titre de PI, et il a encouragé d'autres ministères à l'imiter. De même, IC a communiqué les résultats du rapport sur la PI du SRAG de 2009 au Comité des SMA sur les sciences et la technologie, et le SCT a transmis ses conclusions au Comité consultatif du Conseil du Trésor chargé des marchés pour mieux faire connaître la Politique et favoriser la conformité.

Dans l'ensemble, les rôles et les responsabilités sont mal définis. La Politique indique qu'IC et le SCT sont responsables de la surveillance et de l'évaluation, mais ne précise pas leurs rôles. Il ressort des entrevues que chaque ministère estimait que l'autre devrait jouer un rôle plus énergique dans la surveillance de l'application de la Politique.

Malgré ces défis, le Guide de mise en œuvre a été rédigé et des avis sur la Politique sur les marchés ont été publiés au besoin. Les courriels montrent que ces efforts ont été menés en collaboration, IC prenant la tête des activités relatives au contenu des documents de formation. IC et le SCT ont uni leurs efforts pour surmonter les obstacles éventuels (p. ex., le rapport de la vérificatrice générale).


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3.2.2 : Comment les ministères évalués ont-ils mis en œuvre la Politique, et comment pourraient-ils améliorer cette mise en œuvre?

Pour cerner les possibilités d'amélioration, les évaluateurs ont examiné la mise en œuvre de la Politique dans les ministères choisis. Ils ont étudié les politiques et les procédures, les documents d'information et de formation, les activités de sensibilisation, ainsi que les dossiers contractuels de ces ministères.

Résumé des constatations : Les ministères sont bien renseignés au sujet de la Politique et ils l'ont intégrée dans leurs processus réguliers de passation de marchés. Ils utilisent le plus souvent les clauses types dans les contrats, et la PI fait partie de la formation générale sur l'approvisionnement. Plusieurs pratiques exemplaires ont été observées, notamment le recours à Internet pour communiquer l'information sur la Politique, l'utilisation de listes de vérification pour assurer la prise en compte de la PI, l'ajout d'une étape de révision officielle de la décision relative à la PI dans le cadre du processus d'approvisionnement, ainsi que l'inclusion des décisions relatives à la PI dans les travaux des commissions de révision des marchés publics.

S'il est vrai que l'on pourrait améliorer la formation et le Guide de mise en œuvre, il y a deux grands problèmes concernant la mise en œuvre de la Politique. Relativement à l'intégrité des données, l'information fournie dans les contrats ne correspondait pas à l'information enregistrée dans le système dans 22 % des cas. En ce qui concerne l'application appropriée des exceptions de la Politique, la justification de la rétention de la PI par l'État n'était pas claire dans 13 % des cas. Malheureusement, il a été impossible d'évaluer le fondement de ces décisions parce que la justification n'était pas étayée par des documents dans les dossiers contractuels.

Observations générales sur la mise en œuvre de la Politique dans les ministères

Les responsables de l'approvisionnement des quatre ministères étaient bien renseignés au sujet de la Politique, mais un seul a indiqué que la Politique était une priorité ou une préoccupation importante. Dans l'un des ministères, le comité de révision des marchés publics examinait la décision relative à la PI dans le cadre de ses travaux, et son organisation de passation des marchés comptait un bureau de la PI, pour veiller à l'application cohérente de la Politique dans tous les marchés de plus de 25 000 dollars. Un ministère a procédé à un examen interne de son recours aux exceptions, mais aucun ministère n'a fait de vérification ou d'évaluation officielle de sa mise en œuvre de la Politique.

Pour ce qui est des processus, les ministères ont veillé à leur uniformité en utilisant les clauses types sur la PI dans les contrats. La plupart des ministères utilisent les clauses types rédigées par TPSGC et les gabarits ministériels de passation des marchés qui tiennent compte de la Politique. Les quatre ministères utilisaient des listes de vérification incluant des questions sur la PI à l'intention des chargés de projet. Ces listes étaient ensuite utilisées par l'autorité contractante pour choisir la clause appropriée. Un seul des quatre ministères avait inclus un processus de révision des décisions relatives au titre de PI dans ses processus.

Il est fait mention de la Politique dans les guides ministériels sur l'approvisionnement et dans certains documents mis à la disposition des autorités contractantes. Dans deux ministères, seulement deux des 160 pages du document d'orientation sur les marchés publics étaient consacrées à la PI et à la Politique. Les sites intranet de deux ministères étudiés donnaient de l'information sur la PI aux chargés de projet. Un ministère a préparé un cartable contenant exclusivement des documents sur la Politique et a organisé un atelier sur le sujet en 2001. Cette documentation a été utilisée plus tard pour concevoir et offrir périodiquement une séance de formation sur la Politique. En règle générale, les ministères trouvaient que le Guide de mise en œuvre et la Politique ne nécessitent pas d'explications supplémentaires. La mention de la Politique et les liens vers la page pertinente du SCT étaient considérés comme suffisants.

Dans l'ensemble, le niveau de connaissance de la Politique variait entre les ministères. Il ressort des entrevues que les ministères aimeraient obtenir des éclaircissements sur certains types de marchés, notamment sur la PI relative aux logiciels et aux documents de formation. On a également constaté des divergences de vues à propos des limites de l'utilisation par l'État quand l'entrepreneur conserve le titre de PI. Selon certaines personnes interrogées, les exceptions étaient utilisées trop souvent et d'une manière injustifiée parce que les ministères ne comprenaient pas parfaitement les droits conférés à l'État par la mise sous licence.

Pour ce qui est de la formation future, tous les ministères auront éventuellement accès au cours en ligne sur la Politique que l'École de la fonction publique du Canada s'affaire à concevoir. Selon les personnes qui ont vu le prototype du cours, cet outil sera utile lorsqu'on y aura apporté les modifications relatives au contenu. Deux ministères tentent d'obtenir plus de formation pour leur personnel.

Certaines personnes interrogées estiment que leur ministère pourrait bénéficier d'une ressource centrale sur la PI au gouvernement du Canada pour répondre aux questions complexes. Cette opinion a également été exprimée par les participants au sondage en réponse à la question sur les façons d'améliorer la mise en œuvre.

Dans le cadre des études de cas, les évaluateurs ont constaté plusieurs aspects très précis de la Politique qui peuvent donner lieu à une mauvaise interprétation ou à une application non conforme. Il s'agit notamment du traitement des entrepreneurs étrangers, des renseignements personnels visés par la Loi sur la protection des renseignements personnels, de la définition de sécurité nationale, de la documentation proposée lorsque l'entrepreneur renonce à la PI, de la mise sous licence et de la protection par le droit d'auteur, du traitement de la PI qui sera transférée dans l'avenir, du droit d'auteur et des exceptions auprès du Conseil du Trésor. L'appendice K recense ces points ainsi que les clarifications proposées pour le Guide de mise en œuvre.

Problèmes résultants de l'écart entre les données centralisées et les dossiers contractuels

L'examen de la mise en œuvre de la Politique dans les ministères a révélé des écarts notables entre les données déclarées dans le rapport sur la PI du SRAG et l'information contenue dans les dossiers contractuels. Le tableau suivant indique les erreurs constatées lors de l'examen de 65 contrats dans trois ministères11.

Pièce 9 : Informations sur les contrats et données du SRAG
Min. Nombre total
de contrats
examinés
Nombre de cas où les
données du SRAG ne
concordaient pas avec
celles du contrat
Taux d'erreur
A 23 8 35 %
C 20 1 5 %
D 22 5 23 %
Total 65 14 22 %

Globalement, dans près de 22 % des contrats, on a constaté des écarts entre les données du SRAG et l'information contenue dans le dossier contractuel. Dans certains cas, l'exception enregistrée dans le SRAG n'était pas celle indiquée dans le dossier contractuel. Dans d'autres cas, le code d'exception était différent. Dans l'ensemble, le nombre de cas de dénombrement en trop de la rétention de la PI par l'État dans le SRAG était à peu près égal au nombre de cas de sous-dénombrement.

Il est important de reconnaître que l'écart entre le code saisi dans le SRAG et le code inscrit dans le dossier contractuel n'a pas nécessairement un impact négatif sur le ministère ou l'entrepreneur. C'est notamment le cas des erreurs dans le code d'exception. Dans ces cas, le véritable impact concerne seulement la précision des rapports sur la PI du SRAG. En effet, c'est le contrat proprement dit qui détermine si l'État ou l'entrepreneur conserve le titre de PI, pas le codage dans le SRAG.

En règle générale, les exceptions au titre de PI de l'entrepreneur ont été enregistrées avant la tenue du processus d'appel d'offres. Dans la plupart des ministères, la décision a été consignée par la saisie d'un code dans un système d'information sur les marchés, comme le Système intégré des finances et du matériel d'IC. L'autorité contractante a alors pris note de cette information, pour inclure une clause sur la rétention de la PI par l'État dans le contrat. Donc, le système de saisie de l'information sur le titre de PI qui se retrouve éventuellement dans les rapports sur la PI du SRAG est distinct de la documentation contractuelle elle-même.

En raison de ce dédoublement de la saisie de données, un commis peut entrer un code d'exception injustifié (autrement dit, par erreur) ou erroné (p. ex., 6.3 au lieu de 6.2), ou même ne pas consigner l'exception. À IC, l'omission du code d'exception donnerait lieu à une condition par défaut de rétention de la PI par l'entrepreneur.

Défis concernant l'application inappropriée de la Politique

Dans 13 % des 95 marchés examinés, l'exception au titre de PI de l'entrepreneur était critiquable. La rétention abusive de la PI par l'État pourrait faire obstacle à la commercialisation. Le tableau suivant indique les erreurs possibles observées dans les quatre ministères.

Pièce 10 : Analyse des contrats d'études de cas
Ministère Marchés examinés Marchés préoccupants (total)
A 23 4 17 %
B 30 7 23 %
C 20 0 0 %
D 22 1 5 %
Total 95 12 13 %

Douze contrats ont soulevé des préoccupations :

  • deux contrats invoquaient l'exception pour des raisons de sécurité nationale, alors que selon les indications disponibles, la sécurité nationale ne constituait pas un enjeu dans ce marché;
  • deux contrats invoquaient l'exception pour obtenir des connaissances et des renseignements qui seront diffusés au public, mais les rapports étaient clairement destinés à la direction interne;
  • trois contrats indiquaient que l'entrepreneur avait renoncé à la PI. Même si la Politique exige clairement une déclaration écrite de l'entrepreneur dans ce cas, il n'y avait aucun document confirmant cette renonciation
  • cinq contrats ne précisaient pas l'exception invoquée.

Dans le cadre des études de cas, on a également examiné sept contrats de manière plus approfondie et interrogé les principaux intervenants. Dans l'ensemble, le recours aux exceptions dans ces contrats était approprié et raisonnable. Cela dit, certaines décisions se prêtent à différentes interprétations :

  • Des travaux comparables au sein du même ministère ont donné lieu à deux décisions différentes. Dans les deux cas, on a attribué un marché pour le soutien à la programmation informatique dans des situations très semblables. Dans le premier cas, on a déclaré qu'aucune PI n'était générée; dans l'autre cas, on a déterminé qu'une PI était générée et on a invoqué l'exception parce que la PI constituait une partie d'un système informatique plus vaste pour lequel l'État détenait déjà une partie des droits de PI.
  • Dans un autre cas, un contrat indiquait qu'aucune PI n'était générée, alors que le marché visait l'obtention de plans, de documents et de dessins architecturaux.

L'absence de documents justifiant les décisions relatives à la PI dans tous les contrats révisés était frappante. Dans les quatre ministères, aucun modèle de contrat n'exigeait une justification de l'exception choisie. Un ministère avait inclus l'examen des décisions relatives à la PI dans son processus de passation des marchés, mais les trois autres ministères avaient simplement signalé qu'une exception avait été utilisée. Ces pratiques tranchent avec les procédures à suivre dans le cas des marchés à fournisseur unique, qui exigent une justification écrite par le chargé de projet.

La présence d'une justification dans le dossier permettrait à l'examinateur indépendant de confirmer la pertinence de l'exception et favoriserait le respect de la Politique. Cela permettrait également aux gestionnaires d'examiner le travail du personnel et de cerner les causes à l'origine du recours excessif aux exceptions. On pourrait donc améliorer les guides ministériels pour empêcher que ces situations ne se reproduisent, et former le personnel sur l'utilisation des exceptions spécifiques.


10 Rapport d'évaluation de base, 2004. (Retour au renvoi 10)

11 Une fois l'échantillon de contrats créé aux fins des études de cas, les évaluateurs ont tenté d'apparier ces contrats avec les données du SRAG. Malheureusement, ce système ne conserve pas les numéros de contrat. Cette tâche a donc nécessité un effort considérable. En raison du manque de temps, il a été impossible d'apparier les contrats d'un des ministères avec les dossiers du SRAG. (Retour au renvoi 11).

3.2 Rendement (efficacité) (Suite)

3.2.3 : Quels sont les résultats de la Politique?

On a évalué l'incidence de la Politique sur les entrepreneurs et les ministères afin de déterminer les résultats de la Politique.

Résumé des constatations : La Politique a probablement permis d'accroître les possibilités de commercialiser la PI créée par les entrepreneurs dans le cadre des marchés d'acquisition de l'État lorsque la PI était conservée par l'entrepreneur. Cependant, il n'existe aucune mesure pour déterminer l'importance des avantages économiques. Selon les indications disponibles, l'attribution du titre de PI à l'entrepreneur a augmenté la probabilité de réponse à la demande de propositions. Cela dit, il était impossible de déterminer dans quelle mesure les entrepreneurs étaient plus enclins à présenter une soumission.

Selon les responsables gouvernementaux, l'avantage direct le plus important de la Politique pour les ministères était une plus grande clarté. La Politique a suscité des discussions sur la possibilité de création de la PI au début du processus de passation des marchés. Elle a également précisé qui détenait la PI. Pour ce qui est des retombées indirectes, la Politique a vraisemblablement aidé l'État à éviter les frais juridiques liés à la contestation judiciaire d'un titre de PI mal précisé dans les contrats.

Incidence sur les entrepreneurs

Les ministères n'ont pas fait de suivi sur la création réelle de PI découlant des marchés d'acquisition de l'État (par rapport aux attentes à ce chapitre durant le processus de passation des marchés). Ils n'ont pas fait de suivi sur la commercialisation de la PI non plus, puisque cela n'était pas exigé par la Politique. Par ailleurs, ce suivi était considéré comme difficile et coûteux. En conséquence, il n'y avait pas de source d'information pouvant éclairer les évaluateurs quant à l'importance des retombées économiques de la Politique.

Les entrevues ont révélé deux cas de commercialisation. Un entrepreneur a déclaré que son entreprise avait développé un progiciel dans le cadre d'un marché d'acquisition de l'État et commercialisé ce progiciel ainsi que d'autres éléments de la solution. L'entrepreneur a fait état d'autres cas où son entreprise avait exploité la PI. Par ailleurs, une organisation non gouvernementale a affirmé qu'elle avait rédigé un rapport pour un ministère et affiché ce document sur son propre site Web.

On a indiqué que la rareté des cas où la PI découlant d'un marché d'acquisition de l'État a été utilisée dans des produits et services commerciaux pouvait s'expliquer par le fait que ce type de marché crée relativement peu de possibilités de générer une IP exploitable. Les représentants de l'industrie et des universités interrogés ont confirmé que les marchés publics étaient une source négligeable de PI comparativement aux subventions et aux contributions et aux recherches menées en collaboration.

Au sein du gouvernement, la plupart des ministères ont constaté très peu de retombées économiques attribuables à la Politique. Aucun des ministères étudiés n'a été en mesure d'identifier un article commercialisé à la suite du recours à une exception.

L'un des grands avantages de la Politique est qu'elle encourage les entrepreneurs à soumissionner en réponse aux demandes de propositions. L'Alliance canadienne pour les technologies avancées a déjà affirmé qu'en permettant aux fournisseurs de conserver la PI, on susciterait plus d'intérêt à l'égard des appels d'offres12. Cette opinion a également été exprimée par l'Australian Information Industry Association13.

Il ressort des entrevues avec les représentants de l'industrie et des universités que si la PI n'était pas attribuée aux entrepreneurs, ces intervenants seraient moins disposés à fournir leurs services au gouvernement du Canada. Un universitaire interrogé a même déclaré que cela constituerait un obstacle suffisamment grave pour mettre un terme à leur participation, et que les décisions relatives à la PI avaient définitivement joué sur la décision de son établissement de soumissionner dans certains cas. Il est à noter que dans certains de ces cas, la rétention de la PI était motivée principalement par des considérations autres que la commercialisation (p. ex. la capacité de publier les documents par les universitaires).

En raison de l'absence d'études et de données de référence, il a été difficile d'évaluer dans quelle mesure les entrepreneurs étaient plus enclins à répondre aux demandes de propositions. La rétention de la PI était seulement un des facteurs ayant contribué à la décision de soumissionner. Il a donc été impossible d'attribuer définitivement cet effet à la Politique selon les données disponibles.

Les autres pays et administrations n'avaient pas de paramètres sur l'incidence de leur politique relative à la PI sur l'industrie, même s'ils reconnaissent que la PI est un facteur important du développement industriel et qu'elle doit appartenir aux entités qui sont les mieux à même de l'exploiter de manière lucrative.

Incidence sur les ministères

Pour les ministères, l'avantage direct le plus important de la Politique est la clarification qu'elle fournit pour les décisions relatives au titre de PI. Selon la plupart des personnes interrogées, la Politique a apporté un certain niveau de rigueur au processus décisionnel. En particulier, la Politique a suscité des discussions sur la possibilité de création de la PI et sur son détenteur dès le début du processus de passation des marchés. Les résultats du sondage confirment cette perception. Le tableau suivant montre que la clarification du titre de PI était la réponse la plus fréquente à la question sur les avantages perçus.

16. Selon vous, quels sont les avantages découlant de la Politique? (cochez toutes les réponses)
Le graphique démontre le nombre de réponses pour chaque avantages découlants de la Politique[Description du figure 1]

En réponse à cette question, 71 % des 289 répondants ont indiqué que la Politique avait clarifié la question du titre de PI. Comparativement, 44 % des répondants ont parlé de la disposition accrue des entrepreneurs à conclure des marchés, et 37 % étaient d'avis que la Politique avait contribué à la croissance économique.

Pour ce qui est des avantages indirects, la Politique a vraisemblablement permis à l'État d'éviter des frais juridiques. En veillant à ce que des discussions sur la création de PI aient lieu, et en donnant des indications claires sur l'attribution du titre de PI, la Politique a probablement contribué à réduire le nombre de poursuites judiciaires découlant du processus de passation des marchés. Lors des entrevues, plusieurs agents d'approvisionnement et le représentant du Ministère de la Justice ont affirmé que sans la Politique, il y aurait eu plus de contestations du titre de PI devant les tribunaux. Dans les études de cas, les responsables de l'approvisionnement ont donné des exemples des conséquences juridiques de la prise en compte inadéquate de la question du titre de PI au moment de l'attribution du marché.

Les évaluateurs ont également cherché d'autres résultats non précisés de la Politique. Ils n'ont vu aucun signe des résultats négatifs imprévus.

Dans l'ensemble, les exceptions semblaient complètes et appropriées. Selon les personnes interrogées, l'État avait obtenu les avantages attendus, notamment la protection des droits de PI quand un marché fait partie d'un projet plus vaste ou la protection des droits de PI dans l'intérêt de la sécurité nationale. La plupart de représentants ministériels n'ont pas été en mesure de se souvenir d'un seul cas où aucune exception ne répondait à leurs besoins. Toutefois, une mise en garde s'impose. Selon le sondage, 18 % des répondants ont mentionné que leur ministère avait parfois voulu conserver la PI, mais qu'aucune exception ne permettait de le faire. Malheureusement, en raison de la nature du sondage et de l'absence d'identificateur unique sur les répondants, il a été impossible d'explorer ces réponses de plus près.

3.3 Rendement (efficience)

Un élément important de l'évaluation du rendement porte sur les ressources et les coûts liés à la production des extrants et aux efforts visant l'atteinte des résultats attendus.

3.3.1 : Le coût d'administration de la Politique est-il proportionné aux avantages qu'elle procure?

Pour déterminer la valeur relative de la Politique, on a recensé les coûts de la mise en œuvre de la Politique afin de les comparer aux avantages perçus.

Résumé des constatations : Les avantages économiques et opérationnels de la Politique n'ont pas été encore évalués, et il serait difficile et coûteux de le faire. Comme les coûts d'administration de la Politique ont été relativement modestes, les avantages pourraient être plus importants que les coûts de fonctionnement.

Coûts de la Politique

Les coûts totaux de la mise en œuvre de la Politique n'ont pas été recueillis par un système centralisé, ce qui aurait été coûteux. Puisque la Politique s'applique à l'ensemble du gouvernement du Canada, tous les ministères y ont consacré des ressources, mais beaucoup de ces coûts n'étaient pas disponibles.

Sur une période de dix ans, on estime que le coût connu de la mise en œuvre de la Politique est de 600 000 dollars (incluant le traitement des fonctionnaires). Ces coûts comprennent la mise en œuvre initiale de la Politique, sa surveillance, la modification du SRAG, la production des rapports annuels sur la PI du SRAG, l'examen des contrats par un ministère, le rapport d'évaluation de base, ainsi que la présente évaluation. Les coûts de fonctionnement de la Politique devraient atteindre 31 500 dollars par année suivant les ententes de surveillance actuelles.

L'appendice M contient une ventilation détaillée des coûts estimés.

Valeur relative

Comme on l'indique à la section 3.2.3, les avantages de la Politique incluent l'augmentation des possibilités de commercialisation, une participation plus grande aux demandes de propositions, la précision accrue au sein du gouvernement du Canada en ce qui concerne le titre de PI, et l'évitement des coûts liés aux contestations juridiques possibles. Malheureusement, la plupart de ces avantages n'ont pas encore été mesurés quantitativement, et il serait difficile et coûteux de le faire.

Compte tenu du coût potentiel d'une seule poursuite juridique liée au titre de PI, et des coûts courants généralement faibles de mise en œuvre de la Politique, on pense que les avantages économiques et opérationnels sont plus importants que les coûts de la Politique.


12 Alliance canadienne des technologies avancées, Cal Fairbanks, directeur exécutif, lettre au gouvernement de l'Alberta, 18 juin 2002. (Retour au renvoi 12)

13 Australian Information Industry Association, Unleashing our IP Potential [Réaliser notre potentiel en matière de PI], 2006. (Retour au renvoi 13).


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4.0 Conclusions et recommandations

Les principales conclusions issues de l'évaluation sont résumées. Une série de recommandations est présentée afin d'améliorer la capacité de la Politique à atteindre ses objectifs.

4.1 Conclusions

Concernant la pertinence, l'évaluation conclut ce qui suit :

  • la Politique est conforme aux principes et approches du gouvernement fédéral concernant la PI;
  • la Politique est conforme aux priorités du gouvernement du Canada et à l'utilisation des marchés d'acquisition de l'État pour atteindre des objectifs sociaux et économiques
  • la Politique offre un moyen efficace pour atteindre ses objectifs d'accroître la commercialisation de la PI et de répondre aux exigences opérationnelles.

Concernant le rendement (l'efficacité), l'évaluation conclut ce qui suit :

  • la Politique a été mise en œuvre dans les ministères concernés et intégrés dans les processus réguliers de passation des marchés; les données ont été recueillies et les rapports ont été préparés, et les responsables ministériels ont veillé à ce que le personnel d'approvisionnement soit renseigné au sujet de la Politique
  • les processus des ministères étudiés étaient insuffisants en ce qui concerne la documentation de la justification des exceptions invoquées. Les processus ministériels étaient dénués de contrôles, de pistes de documentation et d'étapes de validation
  • l'objectif de la Politique est d'attribuer la PI aux entrepreneurs dans la plupart des marchés publics mais, dans un pourcentage élevé de marchés publics, l'État a conservé le titre de PI. Malheureusement, il est impossible de déterminer la pertinence du recours aux exceptions sans de plus amples renseignements par rapport aux raisons justifiant ces décisions
  • Il existe des occasions pour IC et le SCT d'améliorer la surveillance des résultats et le suivi des données anormales
  • la Politique a probablement augmenté la probabilité que les entrepreneurs répondent aux DP quand l'État n'invoque pas d'exception
  • la Politique a probablement augmenté les possibilités de commercialisation de la PI, mais il a été impossible de mesurer cet effet à partir des données recueillies;
  • la Politique a fourni des précisions aux agents d'approvisionnement sur le traitement de la PI
  • la Politique a peut-être permis à l'État d'éviter les frais associés aux contestations judiciaires possibles.

En ce qui concerne le rendement (l'efficience), l'évaluation conclut ce qui suit :

  • les coûts d'administration de la Politique étaient probablement proportionnels aux avantages qu'elle procure.

4.2 Recommandations

Les conclusions de l'évaluation donnent lieu aux recommandations suivantes :

  1. Pour améliorer la surveillance et la mise en œuvre de la Politique, IC et le SCT devraient préciser les rôles et les responsabilités relativement à la Politique dans les trois mois. Conformément à la Politique, les efforts de surveillance devraient mettre l'accent sur les cas faisant intervenir des exceptions.
  2. Une fois les rôles et les responsabilités précisés, les ministères sélectionnés devraient :
    1. encourager les ministères à conserver dans les dossiers contractuels les documents qui justifient les exceptions relatives au titre de PI
    2. encourager les ministères à examiner la qualité des données à inclure dans le rapport sur la PI fondé sur le système de rapports sur les achats du gouvernement (SRAG)
    3. conseiller les ministères qui déclarent un taux élevé de rétention de la PI ou qui invoquent une exemption sans avoir obtenu l'approbation du Conseil du Trésor
    4. communiquer les résultats de l'analyse annuelle du rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG aux ministères par le biais des tribunes appropriées
    5. améliorer le Guide de mise en œuvre afin de fournir plus de plus précisions
    6. recenser les pratiques exemplaires utilisées par les ministères et les diffuser en utilisant des tribunes appropriées;
    7. déterminer les taux de rétention de la PI un an après la mise en œuvre des mesures, et, si une utilisation des exceptions plus élevée que prévu est encore observée, évaluer la pertinence de leur utilisation, et prendre les mesures appropriées au besoin.
Évaluation de la politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d'acquisition de l'état — Réponse de la direction et plan d'action
Recommandation Réponse de la
direction et plan
d'action
Responsabilité
de gestion
Date de
réalisation

Recommandation 1

Pour améliorer la surveillance et la mise en oeuvre de la Politique, IC et le SCT devraient préciser les rôles et les responsabilités relativement à la Politique dans les trois mois. Conformément à la Politique, les efforts de surveillance devraient mettre l'accent sur les où il y a lieu d'invoquer des exceptions.

D'accord. Industrie Canada travaillera avec le Secrétariat du Conseil du Trésor pour clarifier les rôles et les responsabilités relativement à la Politique.

   

Plan d'action :

Industrie Canada entamera des discussions avec les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor afin de clarifier les rôles et les responsabilités propres à chaque organisme.

Directrice, Politiques des sciences et de la technologie fédérale Avril 2011

Recommandation 2:

Après avoir précisé les rôles et les responsabilités précisés, les ministères sélectionnés devraient :

  1. encourager les ministères à conserver dans les dossiers contractuels les documents qui justifient les exceptions relatives au titre de PI
  2. encourager les ministères à examiner la qualité des données à inclure dans le rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG
  3. conseiller les ministères qui déclarent un taux élevé de rétention de la PI ou qui invoquent une exemption sans avoir obtenu l'approbation du Conseil du Trésor
  4. communiquer les résultats de l'analyse annuelle du rapport sur la PI fondé sur les données du SRAG aux ministères à l'aide de tribunes appropriées
  5. améliorer le Guide de mise en oeuvre afin de fournir plus de précisions
  6. identifier les pratiques exemplaires utilisées par les ministères et les diffuser à l'aide de tribunes appropriées
  7. déterminer les taux de rétention de la PI un an après la mise en oeuvre des mesures, et, si une utilisation des exceptions plus élevée que prévu est encore observée, évaluer la pertinence de leur utilisation, et prendre les mesures appropriées au besoin.

D'accord. A-D+G : Industrie Canada se servira de tribunes telles que le Comité des SMA sur les sciences et la technologie (CST-SMA) et les Partenaires fédéraux en transfert de technologie (PFTT) pour inciter les ministères et les organismes à conserver la documentation appropriée sur le titre de PI dans les dossiers contractuels, à examiner la qualité des données qu'ils présentent à TPSGC, à partager les résultats du rapport annuel sur la PI du SRAG et communiquer un résumé des conclusions du rapport sur les taux de rétention de la PI.

Toutefois, il faut noter que le CST-SMA et le PFTT sont des tribunes vouées à la politique et au transfert en matière de technologie et que le recours à d'autres groupes, par exemple le monde des responsables des marchés pourrait être nécessaire.

   

Plan d'action :

Industrie Canada incitera les ministères et les organismes à conserver les documents qui justifient les exceptions relatives au titre de PI et à améliorer la qualité des données en faisant part des résultats de l'évaluation au CST-SMA et aux PFTT et en en discutant avec eux.

Directrice, Politiques des sciences et de la technologie fédérale

Novembre 2011 (ou les réunions les plus proches du CST-SMA et des PFTT)

Après avoir reçu le rapport de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) à l'automne de chaque année, Industrie Canada fera part des conclusions du rapport annuel du SRAG (Datacap) aux membres du CST-SMA et des PFTT et leur fournira un résumé des conclusions concernant leur taux de rétention.

D'accord. E-F : Industrie Canada travaillera avec les ministères et organismes pour améliorer le guide de mise en oeuvre en clarifiant les cas où il y a lieu d'invoquer une exception. Industrie Canada demandera aussi aux ministères et organismes qui ont participé à l'évaluation de partager leurs pratiques exemplaires par l'intermédiaire de tribunes telles que le CST-SMA et les PFTT.

Directrice, Politiques des sciences et de la technologie fédérale

Novembre 2011 (ou les réunions les plus proches du CST-SMA et des PFTT)

Plan d'action :

Guide de mise en oeuvre

En consultation avec Justice Canada et d'autres organismes concernés, Industrie Canada examinera le guide de mise en oeuvre actuel et soulignera les améliorations à apporter.

Directrice, Politiques des sciences et de la technologie fédérale Décembre 2011
Un guide révisé sera mis à la disposition des ministères et organismes. Mars 2012

Pratiques exemplaires

Industrie Canada communiquera avec les ministères qui ont participé à l'évaluation et qui ont été cités pour leurs pratiques exemplaires et demandera leur permission pour faire connaître ces pratiques par l'entremise du CST-SMA, des PFTT et d'autres groupes pertinents.

Directrice, Politiques des sciences et de la technologie fédérale Juillet 2011

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Description du figure 1

Le diagramme à barres intitulé : « 16. Selon vous, quels sont les avantages découlant de la Politique? ». Le diagramme à barres expose les réponses possibles dans l'axe x et le nombre de répondants qui ont choisi cette réponse dans l'axe y. Il y a sept options possibles et le diagramme à barres indique que les répondants pouvaient sélectionner toutes celles qui s'appliquaient, c.-à-d. plus d'une. Les sept options débutent à gauche et s'étendent à droite. Elles comprennent « Clarification des droits de PI », « Les entrepreneurs sont plus enclins à conclure des marchés », « Amélioration de la croissance économique », « Amélioration de la capacité industrielle », « Je ne sait pas », « Il n'y a pas/il y a peu d'avantages » et « Autres (veuillez préciser) ». « Clarification des droits de PI  » a été choisie par environ 205 répondants. « Les entrepreneurs sont plus enclins à conclure des marchés », a été sélectionnée par environ 125 répondants. « Amélioration de la croissance économique », a été choisie par environ 105 répondants. « Amélioration de la capacité industrielle », a été choisie par environ 90 répondants. « Je ne sait pas » a été sélectionnée par environ 15 répondants. « Il n'y a pas/il y a peu d'avantages » a été choisie par environ 10 répondants. Enfin, « Autres » a été sélectionnée par environ 10 répondants. Le diagramme à barres indique que le nombre total de répondants (N) s'élève à 289.

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