Évaluation du Programme d'infrastructure du savoir — Rapport final

Recommandé par le Comité ministériel de vérification aux fins d'approbation par le sous-ministre le 

Approuvé par le sous-ministre le


Annexes (documents distincts)

Les annexes sont disponibles par demande d'accès à  l'information

  • Annexe A : Liste des études de cas des institutions et projets
  • Annexe B : Distribution total des fonds du projet PIDS

Abréviations et sigles utilisés dans le présent rapport

Tableau des abréviations et sigles utilisés dans le présent rapport
Sigle Signification
ACCC Association des collèges communautaires du Canada
ACPAU Association canadienne du personnel administratif universitaire
CAN Centre d'apprentissage novateur
CBE Centre for the Built Environment
CEA Centre d'excellence de l'automobile
CEGEP Collège d'enseignement général et professionnel
Currie Centre Richard J. Currie Center
CVC Chauffage, ventilation et climatisation
DGVE Direction générale de la vérification et de l'évaluation
ETP Équivalents temps plein
FXG Collège François-Xavier-Garneau
IC Industrie Canada
IUTO Institut universitaire de technologie de l'Ontario
LEED Leadership in Energy and Environmental Design
LPH Laboratoire de performance humaine
NSCAD Nova Scotia College of Art and Design University
NSCC Nova Scotia Community College
PAE Plan d'action économique
PIDS Programme d'infrastructure du savoir
RASE Régime d'avantages sociaux des employés
R-D Recherche-développement
RMR Rapport ministériel sur le rendement
SCHL Société canadienne d'hypothèques et de logement
SRSC Système de rapport de subventions et contributions
Stratégie des S-T Stratégie des sciences et de la technologie
TCPS Transfert canadien en matière de programmes sociaux
U de C Université de Calgary
UNB Université du Nouveau-Brunswick
UTCS Université de Toronto, campus de Scarborough

Liste des tableaux

Liste des figures


Résumé

Aperçu du programme

Le Programme d'infrastructure du savoir (PIDS) est un élément du Plan d'action économique (PAE) annoncé dans le budget de 2009. D'une durée de deux ans et doté d'un budget de deux milliards de dollars, le programme vise à stimuler l'activité économique en soutenant l'amélioration de l'infrastructure dans les établissements d'enseignement postsecondaire au Canada. En plus des investissements fédéraux, les provinces, les territoires et les autres sources ont consacré plus de trois milliards de dollars aux projets du PIDS. Dans l'ensemble, le programme a appuyé 520 projets, soit un investissement total de plus de cinq milliards de dollars.

Les investissements dans l'infrastructure effectués dans le cadre du PIDS devraient générer des retombées économiques dans les collectivités locales à la grandeur du Canada. Qu'il s'agisse de nouvelles constructions ou de travaux d'agrandissement ou de rénovation, les installations des établissements d'enseignement postsecondaire visées devraient accroître la capacité de recherche, permettre de recruter de nouveaux étudiants et offrir une meilleure éducation aux travailleurs hautement qualifiés de demain.

But de l'évaluation et méthode

Conformément à la Politique sur l'évaluation et à la Directive sur la fonction d'évaluation, l'évaluation a porté sur deux questions fondamentales, soit la pertinence et le rendement du PIDS. Les constatations et les conclusions de l'évaluation reposent sur l'analyse de plusieurs sources de données. La méthode utilisée comprenait une étude de documents, une analyse des données, des entrevues et des études de cas.

Constatations

Rendement

En dépit des importants problèmes associés à la conception et à l'exécution d'un nouveau programme de contributions dans un très court laps de temps, le PIDS a été mis en oeuvre dans les délais. Les fonds de contribution ont été alloués comme prévu, et presque tous les accords de contribution ont été approuvés au cours des quatre premiers mois du programme. Les évaluateurs ont également constaté que l'exécution du PIDS était efficace et rentable. L'utilisation d'un modèle d'exécution fédéral-provincial/territorial a répondu en temps opportun et de manière efficace aux besoins des universités et des collèges en matière d'infrastructure. Les ressources internes ont été allouées de manière judicieuse, en tenant compte de la durée limitée du programme.

Même si les délais serrés constituaient un défi de taille, presque tous les projets du PIDS ont été achevés ou étaient sur le point de l'être dans les délais voulus. Le financement du PIDS a également stimulé en temps opportun l'activité économique dans plus de 190 collectivités du pays. Les activités de construction ont préservé ou créé des emplois pendant la mise en oeuvre des projets et la capacité additionnelle créée dans les établissements d'enseignement postsecondaire a donné lieu à une augmentation du nombre de postes de personnel administratif ou technique et de professeurs.

Les avantages prévus de la construction, de l'agrandissement et de la rénovation des installations se concrétisent. L'utilisation de ces installations par les professeurs, les autres employés et les étudiants améliore la capacité de R-D des établissements d'enseignement postsecondaire ainsi que leur capacité de fournir une formation avancée axée sur les compétences et les connaissances.

Pertinence

Les investissements dans l'infrastructure des établissements d'enseignement postsecondaire répondaient à la fois au besoin de stimuler l'activité économique dans les collectivités d'un océan à l'autre et d'améliorer les installations à l'appui de la capacité de recherche-développement et de formation des universités et collèges. La rénovation ou la revitalisation d'un grand nombre d'établissements s'imposaient. Il fallait régler des problèmes d'entretien urgents et intégrer des caractéristiques modernes en vue d'accroître la capacité de recherche et d'apprentissage. Par ailleurs, les universités et les collèges ont vu le nombre d'inscriptions augmenter et les programmes et la recherche prendre de l'expansion, si bien qu'il fallait accroître les investissements.

Les objectifs du PIDS sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral, consistant à stimuler l'économie en temps opportun et à donner suite aux priorités ministérielles, qui sont d'investir dans les sciences et la technologie. Dans le contexte de la récession économique mondiale, l'exécution du PIDS par Industrie Canada constituait une responsabilité et un rôle pertinents du gouvernement du Canada.

Leçons retenues

Comme le programme s'achèvera à la fin de mars 2012, l'évaluation ne renferme aucune recommandation, mais elle fait état des leçons retenues, dans le but général de contribuer à l'excellence des programmes et de l'apprentissage organisationnel.

Leçon retenue 1 : L'utilisation d'un modèle d'exécution fédéral-provincial/territorial peut se révéler très efficace et contribuer à une mise en oeuvre opportune et efficiente des programmes.

Leçon retenue 2 : Pour les programmes d'une durée limitée, le recours à des cabinets professionnels chargés de fournir une aide pour les activités de surveillance, d'établissement de rapports et de vérification donne une grande assurance au chapitre de la supervision des projets sans avoir à renforcer la capacité interne.

Leçon retenue 3 : Les processus qui répondent aux besoins des intervenants et sont souples peuvent aider à régler les problèmes de mise en oeuvre des programmes élaborés dans des délais serrés. Les contrôles en place pour surveiller l'avancement des projets peuvent assurer qu'ils sont menés à bien comme prévu dans les délais impartis.


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1.0 Introduction

Le présent rapport fait état des résultats d'une évaluation du Programme d'infrastructure du savoir (PIDS), programme national de contributions établi dans le cadre du Plan d'action économique du Canada annoncé dans le budget de 2009.

Cette évaluation avait pour but d'évaluer la pertinence et le rendement du PIDS. Le rapport renferme quatre sections :

  • La section 1 fournit le contexte et le profil du PIDS.
  • La section 2 présente la méthode d'évaluation et une analyse des limites des données.
  • La section 3 fait état des résultats se rapportant aux questions de l'évaluation relatives à la pertinence et au rendement.
  • La section 4 résume les conclusions de l'étude et présente les leçons retenues.

1.1 Contexte du programme

Depuis la fin des années 1990, les établissements d'enseignement postsecondaire au Canada  entre autres les universités, les collèges, notamment les collèges d'enseignement général et professionnel (CÉGEP), les écoles polytechniques et instituts de technologie subventionnés par l'État expriment de plus en plus leurs inquiétudes à propos de l'état de l'infrastructure actuelle de leur campus. Une grande partie de cette infrastructure était arrivée à la fin de son cycle de vie prévu ou en approchait. Souvent, elle ne répondait pas adéquatement aux exigences des activités de recherche et d'enseignement. De plus, les problèmes d'entretien différé accumulé étaient importants. Il était difficile pour les gouvernements provinciaux et territoriaux de satisfaire les besoins de financement des établissements d'enseignement postsecondaire.  Le soutien au développement et à l'utilisation des sciences et de la technologie a posé problème aux gouvernements provinciaux et territoriaux mais aussi au gouvernement fédéral.

En 2008, le ralentissement économique mondial a entraîné une récession dans la plupart des pays du monde, le Canada n'y échappant pas. Aux prises avec des problèmes importants et réagissant avec d'autres pays du G20Note de bas de page 1, le gouvernement du Canada a adopté un train de mesures de relance pour contrer les effets éventuels de la récession mondiale sur l'économie canadienne. En janvier 2009, le gouvernement a annoncé le Plan d'action économique (PAE), dans le but de stimuler l'activité économique en vue d'encourager la croissance et de rétablir la confiance dans l'économie. Le Plan d'action reposait sur trois principes directeurs – que les mesures de relance soient opportunes, ciblées et temporaires.

Le PAE prévoyait un train de mesures de relance générales, qui comprenaient un important investissement dans les projets d'infrastructure. Dans le cadre de ces mesures, on a créé le Programme d'infrastructure du savoir (PIDS), qui est axé sur la réparation, la rénovation et l'agrandissement des installations dans les établissements d'enseignement postsecondaire.

1.2 Aperçu du programme

D'une durée de deux ans et doté d'un budget de deux milliards de dollars, le PIDS vise à stimuler l'activité économique en soutenant l'amélioration de l'infrastructure dans les établissements d'enseignement postsecondaire au Canada. Ce programme est administré par Industrie Canada. Le ministre de l'Industrie supervise le programme en consultation avec le ministre d'État (Sciences et Technologie).

Le programme comporte deux volets – un pour les universités et l'autre pour les collègesNote de bas de page 2. Le volet « universités » finance des projets d'infrastructure destinés à améliorer la qualité de la recherche-développement effectuée à l'université. Ces projets sont entre autres des projets visant à accroître la taille ou à améliorer la qualité des installations de recherche-développement ou encore à améliorer les aspects liés à la santé et à la sécurité, à l'environnement ou à la gestion des déchets des installations de recherche-développement. Le volet « collèges » finance les projets d'infrastructure qui renforceront la capacité d'offrir une formation avancée axée sur les compétences et les connaissances. Ceci inclus les projets visant à améliorer la qualité des installations de formation et d'enseignement ou encore les aspects liés à la santé et à la sécurité, à l'environnement ou à la gestion des déchets des installations de formation et d'enseignement.

Pour stimuler l'économie, les investissements effectués par l'intermédiaire du PIDS devraient générer des retombées économiques et appuyer la création d'emplois dans les collectivités locales au Canada. Les projets financés par le programme devraient accroître la capacité de recherche, permettre de recruter de nouveaux étudiants et offrir une meilleure expérience éducative aux travailleurs hautement qualifiés de demain.

1.3 Ressources du programme

Le financement total de deux milliards de dollars alloué au PIDS était échelonné au départ sur deux ans. L'allocation budgétaire originale, par crédit et exercice, était la suivante :

Tableau 1 : Allocation budgétaire initiale par crédit et exercice (en dollars)
Fiscal Year Total
2009-10 2010-11
Crédit 1Personnel et dépenses de fonctionnement 13 583 649 $ 13 627 504 $ 27 211 153 $
Régime d'avantages sociaux des employés et locaux 1 788 847 $
Crédit 10Subventions et contributions 485 500,000 $ 485 500 000 $ 971 000 000 $
Total des crédits approuvés 500 000 000 $ 500 000 000 $ 1 000 000 000 $
Crédit 35 du CT – Loi d'exécution du budget (obligatoire) 500 000,00 $ 500 000 000 $ 1 000 000 000 $
Grand Total 2 000 000 000 $

Toutefois, bien que l'allocation budgétaire totale (deux milliards de dollars) soit demeurée constante, les fonds ont été reportés pour deux raisons :

  • Au printemps 2009, les estimations initiales des dépenses de fonctionnement ont fait l'objet d'une analyse approfondie et d'une justification sous forme d'analyse de rentabilisation. Par conséquent, on a réalloué 2,4 millions de dollars prévues pour les dépenses de fonctionnement au fonds de contribution disponible; et
  • En décembre 2010, le premier ministre a prorogé le délai de certains projets d'infrastructure en vertu du PAE. Pour le PIDS, les prolongations ont été approuvées pour 189 projets, ce qui a donné lieu à une réaffectation de 243,8 millions de dollars du fonds de contribution et de 6,3 millions de dollars des dépenses de fonctionnement à l'exercice 2011-2012.  

L'allocation budgétaire finale, par crédit et exercice, était la suivante :

Tableau 2 : Allocation budgétaire finale par crédit et exercice (en dollars)
Exercice Total
2009-2010 2010-2011 2011-2012
Crédit 1 – Personnel et dépenses de fonctionnement 11 183 649 $ 7 327 504 $ 6 300 000 $ 24 811 153 $
Crédit 10 – Subventions et contributions 487 900 000 $ 485 500 000 $ 973 400 000 $
Régime d'avantages sociaux des employés et locaux 1 788 847 $
Total des crédits approuvés 500 000 000 $ 493 296 645 $ 6 703 355 $ 1 000 000 000 $
Crédit 35 du CT – Loi  d'exécution du budget (obligatoire) 500 000 000 $ 255 692 000 $ 244 308 000 $ 1 000 000 000 $
Grand total 2 000 000 000 $

1.4 Conception et exécution du programme

Conception du programme

Le financement du PIDS appuyait des projets d'infrastructure du savoir menés dans des universités et collèges des quatre coins du pays. Les propositions de projet étaient acceptées dans trois catégories : rénovation, réparation et entretien; nouvelle construction ou agrandissement; et à la fois nouvelle construction ou agrandissement et rénovation, réparation et entretien. Les établissements étaient libres de présenter des demandes pour des projets de n'importe quelle ampleur. Le financement maximum autorisé pour chaque projet, provenant de toutes les sources fédérales, équivalait à la moitié du total des coûts admissiblesNote de bas de page 3. Le restant des fonds devait être obtenu auprès de sources non fédérales, notamment les établissements d'enseignement postsecondaire eux-mêmes, les gouvernements provinciaux ou territoriaux, le secteur caritatif et le secteur privé.

Pour ce qui est de la répartition du fonds de contribution, il n'y avait aucune allocation fixe attribuée à une province ou un territoire. Toutefois, il y avait une allocation proportionnelle établie pour les universités et les collèges. Dans l'ensemble, les allocations aux collèges représentaient entre 30 et 50 % du total des contributions du PIDS, et celles aux universités, entre 50 et 70 % de ces contributions.

Les coûts admissibles étaient ceux jugés directs et nécessaires pour la mise en oeuvre réussie d'un projet admissible à partir du 24 février 2009. Les coûts inadmissibles étaient l'acquisition de terrains ou les bâtiments (acquisition et location); les frais de financement, les honoraires d'avocat et les intérêts sur les prêts; tout coût de produit ou service reçu en don ou en nature; les salaires et avantages sociaux des employés, les frais généraux ainsi que tout autre coût de fonctionnement direct ou indirect; et tout coût pour lequel le bénéficiaire est admissible à un remboursement.

Exécution du programme

Pour accélérer la procédure de présentation des demandes, le ministre de l'Industrie et le ministre d'État (Sciences et Technologie) ont sollicité la soumission de demandes en communiquant directement avec leurs homologues provinciaux et territoriaux et les établissements d'enseignement postsecondaire en février et au début de mars 2009, avant le lancement officiel du programme le 9 mars 2009. Les propositions de projet devaient être soumises avant le 30 mars 2009.

Les projets ont été évalués en fonction des critères suivants : exhaustivité (de la demande), état de préparation (approbation du bureau des gouverneurs de l'établissement, projets prêts à démarrer, etc.) et bien-fondé (projets d'universités qui amélioreraient la qualité de la recherche-développement effectuée par l'établissement et projets de collèges qui renforceraient la capacité de l'établissement à offrir une formation avancée axée sur les compétences et les connaissances).

La grande majorité du financement a été accordée dans le cadre d'accords de contribution conclus avec les provinces et les territoires. Les ministres ont travaillé en étroite collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue de recenser les projets qui obtiendraient un financement. Dans la plupart des provinces et des territoires, des processus établis étaient en place pour recenser et hiérarchiser les projets d'infrastructure dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Par ailleurs, les conditions du PIDS permettaient au ministre de conclure des accords directement avec des établissements d'enseignement postsecondaire.

En tant que signataire de l'accord de contribution, la province, le territoire ou l'établissement était tenu d'en appliquer les conditions. Les établissements devaient rendre compte de l'avancement de leurs projets tous les trois mois pour assurer une surveillance et un suivi opportuns. Tous les projets devaient soumettre un rapport de clôture dans les trois mois suivant la fin du projet. Pour recevoir leur dernier paiement, les établissements étaient tenus de présenter un certificat de quasi-achèvement des travaux et un état financier vérifié. Certaines provinces ont permis à l'établissement d'effectuer la vérification financière finale; d'autres ont exigé que leur vérificateur général provincial effectue la vérification finale de tous les projets.

Industrie Canada a retenu les services d'un cabinet comptable, qui avait conclu un contrat de sous-traitance avec des spécialistes de l'infrastructure qualifiés pour fournir une aide dans le cadre des activités de surveillance, d'établissement de rapports et de vérification. Le ministère a agi ainsi en raison de la nature temporaire du programme, de son ampleur et du fait qu'Industrie Canada ne possédait pas à l'interne le savoir-faire requis en matière d'exécution de projets d'infrastructure.

1.5 Résultats attendus

Le modèle logique suivant du PIDS a été élaboré dans le cadre de la Stratégie de mesure du rendement du programme (décembre 2009). Il présente les intrants, les activités et les extrants du programme, ainsi que ses résultats à court terme, intermédiaires et à long terme.

En plus de stimuler les économies locales au Canada grâce à des projets de construction menés dans le cadre du PIDS, la principale relation de cause à effet énoncée dans le modèle logique tient au fait que les projets d'entretien, de réparation et d'agrandissement menés dans les universités et collèges canadiens améliorent l'infrastructure collégiale pour la formation avancée axée sur les compétences et les connaissances ainsi que l'infrastructure universitaire pour la recherche-développement et contribuent ainsi à la réalisation de la Stratégie fédérale des sciences et de la technologie.

Figure 1: Modèle logique du PIDS

Ordinogramme de Modèle logique du PIDS (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description de la Figure 1

Cette figure présente le modèle logique du Programme d'infrastructure du savoir. Un modèle logique explique comment les intrants d'un programme (ressources financières et non financières) permettent la tenue d'activités qui produisent des extrants et comment ces extrants, à leur tour, devraient donner lieu à différents niveaux de résultats, lesquels débouchent sur le résultat ultime du programme.

Le Programme d'infrastructure du savoir compte quatre intrants principaux qui permettent la tenue des activités du programme, à savoir :

  • financement s'élevant à deux milliards de dollars;
  • administration du programme (personnel et outils);
  • critères de financement;
  • objectifs du programme.

Grâce à ces intrants, le programme réalise les activités suivantes :

  • sensibilisation et communications (appels de propositions, demandes de listes prioritaires aux gouvernements provinciaux et territoriaux);
  • évaluation des demandes et sélection des demandeurs et projets admissibles au financement;
  • gestion et exécution du programme (surveillance des projets, examen des demandes de remboursement, vérifications de la conformité).

Ces activités produisent les extrants du programme. Les extrants sont les produits découlant directement des activités quotidiennes d'une organisation. Pour le Programme d'infrastructure du savoir, ces extrants sont :

  • les projets approuvés;
  • les ententes de financement signées entre Industrie Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les établissements d'enseignement postsecondaire.

Ces extrants, à leur tour, permettent la réalisation des résultats immédiats du programme. On considère généralement que les résultats immédiats sont directement attribuables aux activités du programme et doivent se produire à court terme. Le Programme d'infrastructure du savoir a deux résultats immédiats, soit :

  • accroissement de l'emploi et relance de l'économie locale au Canada;
  • projets d'infrastructure en cours et terminés au 31 mars 2011 :
    • projets de renouvellement des installations universitaires;
    • nouveaux projets universitaires;
    • projets de renouvellement des installations collégiales;
    • nouveaux projets collégiaux.

Ces deux résultats immédiats débouchent ensemble sur deux résultats intermédiaires. Un résultat intermédiaire se produit une fois qu'un ou plusieurs résultats immédiats ont été atteints. Pour le programme, les deux résultats intermédiaires sont les suivants :

  • amélioration de l'infrastructure collégiale liée à la formation avancée axée sur les compétences et les connaissances;
  • amélioration de l'infrastructure universitaire liée à la recherche-développement.

Les deux résultats intermédiaires engendrent le résultat à long terme du programme. Le résultat à long terme est le plus haut niveau de résultat qui peut être attribué raisonnablement à un programme et qui est la conséquence des résultats intermédiaires déjà atteints. Le programme compte un seul résultat à long terme, qui est le suivant :

  • poursuite de la Stratégie fédérale des sciences et de la technologie.

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2.0 Méthode

La présente section fournit de l'information sur l'approche, l'objectif et la portée de l'évaluation, les enjeux précis de l'évaluation et les questions qui ont été abordées, les méthodes de collecte des données ainsi que les limites des données pour l'évaluation.

2.1 Approche d'évaluation

L'étude d'évaluation a été menée à l'interne par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada.

2.2 Objectif et portée

Le Programme d'infrastructure du savoir constituait un élément du Plan d'action économique annoncé dans le budget de 2009. Il s'agissait d'une initiative d'une durée limitée menée en réponse à la récession économique mondiale de 2008, et non d'un programme permanent. Dès lors, l'évaluation avait pour but d'aborder deux questions fondamentales, soit le rendement et la pertinence conformément à la Politique sur l'évaluation et à la Directive sur la fonction d'évaluation.

L'évaluation portait principalement sur le rendement du PIDS, notamment les progrès réalisés dans l'atteinte des résultats attendus (efficacité) et la démonstration de l'efficience et de l'économie. Comme le PIDS était une initiative prévue dans le PAE, les évaluateurs se sont surtout attachés à déterminer si le programme avait réussi à offrir une aide financière de manière ciblée et en temps opportun.

L'évaluation a été réalisée à l'automne 2011. Pendant l'évaluation, des projets du PIDS venaient d'être terminés ou étaient sur le point de l'être. L'évaluation de l'efficacité a donc porté sur la réalisation des résultats à court terme. Même si la réalisation des résultats intermédiaires a été évaluée dans la mesure du possible, il est trop tôt pour évaluer pleinement s'ils ont été atteints.

Le PIDS est un programme d'une durée limitée qui s'achèvera à la fin de mars 2012. L'évaluation ne renferme aucune recommandation, mais tire plutôt des leçons dans le but de contribuer à l'apprentissage organisationnel et à l'excellence du programme.

2.3 Enjeux et questions de l'évaluation

Conformément à la Stratégie de mesure du rendement du PIDS et aux consultations subséquentes auprès des responsables du programme en 2011, l'évaluation a porté sur les questions suivantes :

Rendement

  • Le PIDS a-t-il été exécuté de manière efficace et efficiente?
  • Dans quelle mesure le PIDS a-t-il atteint ses résultats à court terme?
  • Dans quelle mesure le PIDS a-t-il atteint ses résultats intermédiaires?

Pertinence

  • Les objectifs du PIDS sont-ils conformes aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques du Ministère?
  • Le PIDS était-il en conformité avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
  • Était-il nécessaire d'améliorer l'infrastructure universitaire liée à la recherche-développement et l'infrastructure collégiale liée à la formation avancée axée sur les compétences et les connaissances?

2.4 Méthodes de collecte des données

On a eu recours à plusieurs sources de données, ainsi qu'à la triangulation de l'information pour aborder toutes les questions de l'évaluation. Les méthodes d'évaluation étaient l'étude de documents, l'analyse de données, les entrevues et les études de cas.

Étude de documents

Dans le cadre de cette évaluation, on a procédé à une étude des documents provenant du PIDS et d'Industrie Canada, entre autre des documents du Cabinet et du Conseil du Trésor, des rapports au Parlement, des processus d'exécution du programme, des formulaires de demande et des guides, des formulaires trimestriels et de clôture, des rapports de surveillance, des vérifications de projet et des examens. Plusieurs documents des intervenants ont été examinés, notamment des rapports sur l'état de l'infrastructure des établissements d'enseignement postsecondaire et des mémoires aux comités parlementaires. En outre, d'autres études sur la question ont été passées en revue.

Analyse des données

Les données financières et celles sur le rendement ont été examinées au niveau du programme et des projets pour servir de base à l'évaluation de toutes les questions portant sur le rendement du programme. Les données secondaires sur l'état de l'infrastructure des établissements d'enseignement postsecondaire ont été analysées à des fins contextuelles et de pertinence.

La base de données Accès du PIDS a été la source d'information sur les projets. L'information saisie dans la base de données au 15 décembre 2011 a été analysée. Les demandeurs constituaient la principale source des données, qui ont été tirées de leurs rapports trimestriels, bimestriels et de clôture. Une analyse approfondie des rapports de clôture des projets a également été réalisée, mais s'est limitée aux 365 rapports (sur un total de 520) qui avaient alors été reçus.

L'évaluation a également porté sur les données financières, comme les dépenses de fonctionnement réelles et prévues.

Entrevues

Des entrevues ont été réalisées en personne et par téléphone. Parfois, plus d'une personne y participait. Au total, 24 entrevues ont été réalisées auprès de représentants de trois groupes principaux :

  • Responsables d'Industrie Canada – Les personnes interrogées étaient entre autres des responsables du PIDS, des employés des bureaux régionaux d'Industrie Canada et un représentant du cabinet dont les services ont été retenus pour aider à mener les activités de surveillance. Au total, sept entrevues ont été réalisées, et 18 personnes y ont pris part.
  • Responsables provinciaux et territoriaux – Les personnes interrogées étaient entre autres des responsables participant au versement et à la surveillance des fonds du PIDS ainsi que les personnes responsables de l'éducation postsecondaire. Des entrevues ont été réalisées auprès de responsables représentant toutes les provinces et tous les territoires, à l'exception du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest. Au total, 14 entrevues ont été réalisées, et 22 personnes y ont participé.
  • Intervenants clés – Les personnes interrogées étaient entre autres des représentants d'associations nationales représentant des établissements d'enseignement postsecondaire. Au total, trois entrevues ont eu lieu et cinq personnes y ont pris part.
Études de cas

Des études de cas ont été réalisées pour recueillir de l'information sur les premiers résultats des projets ainsi que sur les leçons tirées de la conception et de l'exécution du PIDS.

Les projets sélectionnés pour les études de cas reposaient sur l'ensemble des projets dont la date d'achèvement était au plus tard le 31 juillet 2011. Les projets ont ensuite été classés en fonction de divers critères, notamment le montant du financement, la région, le collège ou l'université et la portée.

Les études de cas ont été effectuées au niveau de l'établissement, certains collèges et universités menant plusieurs projets. Au total, 13 études de cas portant sur 22 projets du PIDS ont été réalisées. L'annexe A renferme la liste complète des établissements et des projets inclus dans les études de cas.

L'approche adoptée pour les études de cas incluait un examen des dossiers, des recherches sur l'établissement et l'historique du projet et une visite sur place. Dans le cadre de la visite sur place, des entrevues auprès de trois groupes de responsables clés ont été réalisées : les personnes chargées de la gestion du projet et des finances; celles chargées de la planification de l'utilisation des installations dont la capacité a été accrue; et le corps professoral et les employés utilisant les nouvelles installations. On a également demandé à interroger, au besoin, les étudiants qui avaient été témoins de l'incidence des projets. Un guide d'entrevue normalisé a été utilisé pour toutes les études de cas. Les visites sur place organisées dans le cadre des études ont eu lieu en novembre et décembre 2011.

2.5 Limites des données

Les trois limites des données suivantes ont été relevées :

  • Moment de l'évaluation – L'évaluation a eu lieu à l'automne 2011. Les projets menés dans le cadre du PIDS ont été achevés récemment ou étaient sur le point de l'être pendant cette période. L'établissement des rapports des projets était en cours et les rapports de clôture n'étaient pas encore disponibles pour 155 projets. De plus, on commençait seulement à utiliser les laboratoires de R-D et les locaux de formation nouveaux ou améliorés, et dans de nombreux cas, ceux-ci n'étaient pas encore pleinement utilisés. Par ailleurs, même si les améliorations en matière d'efficacité énergétique, de santé et de sécurité étaient terminées, il était trop tôt pour mesurer leur incidence réelle sur les activités en cours. Par conséquent, il n'a pas été possible d'évaluer pleinement la mesure dans laquelle le PIDS a atteint ses résultats intermédiaires (amélioration de l'infrastructure de R-D et de formation avancée axée sur les compétences et les connaissances).
  • Problèmes d'attribution – Pour certains projets, le financement du PIDS a été alloué à des petits volets de projets bien plus vastes. Dans certains de ces cas, les incidences ont été signalées pour l'ensemble du projet, tandis que dans d'autres, elles étaient mentionnées pour le volet financé par le PIDS uniquement. Pour ces projets, il a été difficile de déterminer les incidences des projets qui pouvaient être directement attribuées au financement du PIDS.
  • Disponibilité des données sur le coût-efficacité – Pour l'évaluation du coût-efficacité, on s'est efforcé de comparer le pourcentage des dépenses de fonctionnement du PIDS par rapport au coût total du programme avec des programmes de contribution similaires aux fins d'analyse comparative. Des données comparables n'étaient pas disponibles ou encore le contexte et le modèle d'exécution du programme étaient trop différents pour permettre une comparaison valable.

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3.0 Constatations

3.1 Rendement

3.1.1 Le PIDS a-t-il été exécuté de manière efficace et efficiente?

L'évaluation de l'efficacité et de l'efficience du PIDS incluait une analyse de la rapidité avec laquelle le programme a été mis en oeuvre et une évaluation de l'efficience et de l'efficacité globales de l'exécution du programme.

3.1.1.1 Rapidité de la mise en oeuvre du programme
Constatation clé : Malgré qu'il soit difficile de concevoir et d'exécuter un nouveau programme de contributions dans des délais très serrés, le ministère a réussi à mettre en oeuvre le PIDS en respectant le calendrier qui lui était imposé. Les fonds de contribution ont été alloués comme prévu, et presque tous les accords de contribution ont été approuvés au cours des quatre premiers mois du programme.

Pour respecter l'intention du PAE, qui est de stimuler l'activité économique en temps opportun, la conception et la mise en oeuvre du PIDS ont été réalisées dans des délais serrés. Le programme constituait une nouvelle initiative pour Industrie Canada, qui a été aux prises avec plusieurs défis. Le ministère ne possédait aucune expérience dans l'exécution de programmes d'infrastructure et il fallait rapidement mettre sur pied une équipe. Il fallait également établir des relations avec des groupes d'intervenants et mettre en place des contrôles pour gérer les risques liés au programme. De plus, parallèlement à l'élaboration du PIDS, Industrie Canada a dû mettre en oeuvre d'autres programmes prévus par le PAE avec des contraintes similaires.

Malgré ces importants défis, le ministère a réussi à mettre en oeuvre le PIDS dans les délais imposés. Le rapport de 2010 sur l'exécution du Plan d'action économique, préparé par la vérificatrice générale du Canada, évaluait la rapidité de mise en oeuvre de divers programmes du PAE. Le rapport indique que le PIDS « constitue un exemple de mise en oeuvre rapide » Note de bas de page 4.

La chronologie de la mise en oeuvre du PIDS est illustrée à la figure 2 ci-dessous. Le financement du programme avait été annoncé dans le budget de 2009 le 27 janvier 2009 et le programme a été officiellement lancé le 9 mars 2009. Les propositions devaient être transmises peu après, au plus tard le 30 mars 2009. La demande à l'égard du programme était élevée, et ce dernier a reçu plus de 950 propositions. En juin 2009, presque tout le budget du PIDS (1,8 milliard de dollars) avait été alloué à plus de 400 projets. Les allocations restantes ont été confirmées en octobre 2009.

Figure 2: Chronologie de la mise en oeuvre du PIDS

Ordinogramme de Chronologie de la mise en oeuvre du PIDS (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description de la Figure 2

Cette figure présente les dates importantes pendant l'étape de mise en oeuvre du programme.

  • 27 janvier 2009 – Annonce du budget de 2009
  • 9 mars 2009 – Lancement officiel du PIDS
  • 30 mars 2009 – Date limite pour soumettre les propositions
  • Avril 2009 – Colombie-Britannique (première campagne) et Nouvelle-Écosse
  • Mai 2009 – Alberta (première campagne), Manitoba (première campagne), Yukon, Ontario (première campagne), Terre-Neuve-et-Labrador et Ontario (deuxième campagne)
  • Juin 2009 – Nouveau-Brunswick, Île-du-Prince-Édouard, Saskatchewan et Québec (première campagne)
  • Juillet 2009 – Manitoba (deuxième campagne), Alberta (deuxième campagne) et Territoires du Nord-Ouest
  • Août 2009 – Colombie-Britannique (deuxième campagne)
  • Septembre 2009 – Nunavut
  • Octobre 2009 – Québec (deuxième campagne)

Au total, plus de 1,96 milliard de dollars ont été alloués à 520 projets du PIDSNote de bas de page 5 réalisés dans plus de 235 établissements d'enseignement postsecondaire. Le financement a été accordé en grande partie dans le cadre d'accords de contribution signés avec des provinces et des territoires, 18 projets seulement (représentant une allocation totale d'un peu plus de 30 millions de dollars) ayant été de l'avant dans le cadre d'ententes bilatérales entre l'établissement d'enseignement postsecondaire et Industrie Canada. Pour ce qui est de la répartition du financement du PIDS, 34 % (664 millions de dollars) ont été alloués aux collèges et 66 % (1,3 milliard de dollars) aux universités. De plus, comme les provinces, les territoires et d'autres sources ont versé plus de 3 milliards de dollars aux projets approuvés du PIDS, la valeur totale des 520 projets s'élevait à plus de cinq milliards de dollars. On trouvera à l'annexe B une description détaillée de la répartition du financement.

Quatre facteurs ont contribué à la rapidité de la mise en oeuvre du programme :

  • Approbations des organismes centraux – Les approbations politiques et financières des nouveaux programmes menés dans le cadre du Plan d'action économique ont été accélérées. Les processus d'approbation ordinaires ont été raccourcis, passant de six mois à deux. Par ailleurs, une mesure temporaire (crédit 35) visant à allouer des fonds aux programmes du PAE avant les processus normaux d'approbation a permis au PIDS d'approuver des ententes de financement entre avril et juin 2009Note de bas de page 6.
  • Modèle d'exécution fédéral-provincial – La collaboration entre les responsables fédéraux, provinciaux et territoriaux a contribué à accélérer la procédure de demande et l'approbation conjointe des projetsNote de bas de page 7. Les gouvernements provinciaux et territoriaux connaissaient les établissements et possédaient le savoir-faire voulu en projets d'investissement pour appuyer l'initiative. De plus, en établissant des ententes officielles avec les provinces, le programme évitait l'exercice fastidieux consistant à conclure des accords de contribution avec chaque établissement. 
  • Mobilisation des ressources ministérielles internes – Comme le programme était de courte durée et soumis à des délais, seul un petit nombre d'employés permanents étaient en place. Après avoir reçu plus de 950 propositions de projets, il a été décidé qu'aucun autre appel de propositions n'était requis. Une équipe temporaire de 50 employés ministériels ayant une vaste expérience en matière de programmes a été mise sur piedNote de bas de page 8 et formée en vue d'accélérer et de mener à bien la phase initiale d'évaluation des projets. La mobilisation efficace des ressources ministérielles internes a permis de mener à bien toutes les évaluations dans le cadre de la première annonce avant le 8 avril 2009.
  • Capacité des établissements d'enseignement postsecondaire – Les propositions admissibles ne devaient pas seulement satisfaire aux critères de bien-fondé, mais aussi à une série de critères relatifs à l'état de préparation pour assurer que les fonds du programme cibleraient les projets qui débuteraient dès qu'ils seraient approuvés. Le programme a reçu un grand nombre de propositions de qualité élevée qui satisfaisaient aux critères relatifs à l'état de préparation. La capacité des établissements d'enseignement postsecondaire à présenter ces propositions dans des délais serrés a permis au programme d'être mis en oeuvre rapidement.  

Même si le ministère a réussi à mettre en oeuvre le programme dans un délai très court, certains responsables provinciaux et établissements d'enseignement postsecondaire ont fait état de retards dans la mise en oeuvre au niveau du projet. Les annonces des projets ont été faites au moment de l'approbation de l'accord fédéral-provincial. Toutefois, les provinces ont ensuite dû officialiser les ententes avec les bénéficiaires finaux, soit les établissements d'enseignement postsecondaire. Dans certains cas, les personnes interrogées dans les provinces ont indiqué que leur processus d'approbation interne était long (qu'il pouvait prendre jusqu'à six mois dans certains cas). Pour certains établissements d'enseignement postsecondaire, le temps requis pour officialiser les ententes finales a retardé la mise en oeuvre de leurs projets.

3.1.1.2 Efficacité et efficience de l'exécution du programme
Constatation clé : Le PIDS a été mené à bien de manière efficace et rentable. Les coûts de fonctionnement réels du programme ont été inférieurs au montant prévu, représentant moins de 1 % des coûts totaux du programme, ce qui est en grande partie attribuable à l'utilisation d'un modèle d'exécution fédéral-provincial efficace ainsi qu'à une allocation judicieuse des ressources internes du programme.

Pour évaluer l'efficience globale de l'exécution du programme, on a comparé les coûts de fonctionnement prévus aux coûts réels, en plus d'analyser l'affectation des ressources. On a entre autres examiné les contrôles du programme et les processus opérationnels utilisés pour assurer une exécution rapide et rentable.

Au départ, le pouvoir financier du PIDS incluait 27,2 millions de dollars au titre des dépenses de fonctionnement internesNote de bas de page 9 pour gérer le programme, soit 1,36 % des coûts totaux du programme. Dans les estimations initiales établies pour le budget de fonctionnement du programme, on a essayé de tenir compte de plusieurs facteurs, notamment : la demande élevée prévue à l'égard du programme, la complexité éventuelle des demandes et la nécessité d'exercer une surveillance étroite.

Pour ce qui est des coûts réels, les dépenses de fonctionnement internes du PIDS étaient beaucoup moins élevées que prévu. Le programme devrait être mené à bien à un coût de fonctionnement interne réel totalisant 14,4 millions de dollarsNote de bas de page 10, ce qui représente 0,73 % du coût total du programme. Trois facteurs semblent avoir contribué à l'efficacité de l'exécution et au faible niveau des coûts de fonctionnement :

  • Personnel - Le petit nombre d'équivalents temps plein (ETP) utilisé pour l'exécution du programme explique en partie les faibles coûts de fonctionnement. L'analyse de rentabilisation initiale du programme prévoyait que 30 ETP seraient nécessaires pour terminer l'exécution du programme. Même si un nombre élevé d'employés temporaires (50) ont été affectés au programme pour la phase d'évaluation initiale, l'effectif général est demeuré faible, soit en moyenne 16 employés par an pendant une période de trois ans.  
  • Efficacité du modèle d'exécution fédéral-provincial – Des gains d'efficacité ont été réalisés dans l'exécution du programme grâce à l'important rôle de surveillance directe assumé par les gouvernements provinciaux et territoriaux. En s'en remettant à eux pour assurer une part importante du processus de diligence raisonnable et de la surveillance dans le cadre des projets, on a réduit les coûts du PIDS consacrés à la surveillance.
  • Vérification par une tierce partie – On a retenu les services d'un cabinet comptable, qui compte des spécialistes à contrat compétents en infrastructure qui aideront à mener les activités de surveillance, d'établissement de rapports et de vérification. La décision s'est avérée efficace. Le programme a évité la courbe de coût et d'apprentissage associée à l'embauche et au renforcement de la capacité interne en vue d'un programme d'une durée limitée. Par ailleurs, selon une évaluation du cabinet comptable, les processus et contrôles mis en place par les provinces et les territoires sont rigoureux, ce qui permet au programme de réduire le nombre requis de vérifications axées sur le risque. Par conséquent, le coût final du contrat a été bien moins élevé que prévu.

Les points de vue concernant l'efficacité et l'efficience de l'exécution du programme au niveau de chaque projet ont également été recueillis dans le cadre d'entrevues avec des responsables provinciaux et territoriaux, et de visites dans des établissements d'enseignement postsecondaire en vue des études de cas. Dans l'ensemble, le modèle d'exécution fédéral-provincial/territorial s'est révélé très efficace pour répondre rapidement et de manière appropriée aux besoins des universités et des collèges en matière d'infrastructure.

On a relevé plusieurs défis liés à la mise en oeuvre et à l'exécution. Le temps requis pour définir les processus, les lignes directrices et les exigences (p. ex., vérifications) a créé de l'incertitude chez certains bénéficiaires. Par ailleurs, le calendrier des exigences fédérales (p. ex., processus budgétaires, vérifications annuelles, date de présentation des rapports trimestriels) ne correspondait pas toujours avec celui des exigences provinciales. En outre, les protocoles de communication se sont avérés longs et chronophages. Enfin, certains bénéficiaires estimaient que le fait d'avoir à présenter souvent des rapports, en particulier au début du programme, coûtait cher. Du point de vue du programme, toutefois, ces demandes étaient nécessaires en vue d'assurer que les progrès des projets respectaient l'intention du PAE et répondaient aux exigences fédérales en matière de rapports.

Le programme a été perçu comme étant très souple, ouvert et capable d'aborder adéquatement ces problèmes au fur et à mesure de la mise en oeuvre. Les personnes interrogées dans les provinces et les territoires ont fait état de la facilité d'accès aux responsables du programme et de l'utilité de leurs fréquentes communications. Par ailleurs, des rencontres individuelles ont eu lieu entre des responsables du programme d'Industrie Canada et des représentants territoriaux et provinciaux au printemps et à l'été 2010. Ces rencontres ont permis de discuter de divers problèmes et de les régler, ce qui a contribué à mettre fin aux incertitudes, à clarifier les exigences de la vérification et à définir clairement les processus et lignes directrices. La relation positive entre les responsables du programme d'Industrie Canada, les représentants fédéraux régionaux d'Industrie Canada et leurs homologues provinciaux et territoriaux a été citée comme un point fort de l'exécution du programme.

3.1.2 Dans quelle mesure le PIDS a-t-il atteint les résultats attendus à court terme :

Projets d'infrastructure menés à bien ou en cours dans les universités et les collèges
Hausse de l'emploi et relance économique dans les collectivités locales à la grandeur du Canada

La présente section comporte deux parties : la première décrit l'achèvement des projets du PIDS et la deuxième le résultat relatif à l'emploi et à la relance économique.

3.1.2.1 Projets d'infrastructure menés à bien ou en cours dans les universités et les collèges
Constatation clé : Même si les délais serrés des projets constituaient un défi de taille, presque tous les projets du PIDS ont été achevés ou étaient sur le point de l'être dans les délais prévus. Des contrôles pour surveiller l'état d'avancement des projets ont été mis en place, donnant au ministère une assurance accrue que les projets étaient menés comme prévu, dans les délais imposés.

Le premier résultat immédiat attendu du PIDS était que les projets d'infrastructure soient en cours et menés à bien dans les délais prévus, et ce, afin que le programme atteigne l'objectif du PAE, qui est de stimuler l'économie de manière opportune tout en assurant l'obtention ultérieure de résultats à plus long terme.

La date limite initiale pour l'achèvement des projets du PIDS avait été fixée au 31 mars 2011, comme pour d'autres programmes du PAE. Industrie Canada avait mis en place plusieurs contrôles pour recueillir de l'information clé sur l'avancement des projets et les dépenses fédérales, donnant au ministère une assurance accrue que les projets seraient achevés comme prévus dans les délais imposésNote de bas de page 11. Comme dans le cas d'autres programmes d'infrastructure liés au PAE, il est devenu évident que plusieurs bénéficiaires du PIDS allaient avoir de la difficulté à mener à bien leurs projets d'infrastructure dans les délais voulus. Par ailleurs, une analyse d'un organisme central a conclu que la conjoncture économique justifiait le maintien de l'appui fédéral aux projets du PAE au-delà de la date limite fixée au départNote de bas de page 12. Par conséquent, le premier ministre a décidé de permettre au PIDS d'approuver la prolongation des projets au 31 octobre 2011.

Les délais serrés ont posé un grave problème à la plupart des projets. Toutefois, plusieurs autres facteurs influant sur l'achèvement du projet ont été mentionnés pendant les entrevues avec des responsables provinciaux et territoriaux et les visites d'établissements d'enseignement postsecondaire dans le cadre des études de cas. Ces facteurs étaient entre autres les suivants :

  • Saisonnalité de la construction – Le contexte géographique de certains projets ainsi que l'accessibilité des sites pendant l'année scolaire ont limité le temps de construction disponible. En général, dans les collectivités nordiques, la saison de construction est plus courte et dans certains cas, elle est dépend de la disponibilité de routes d'hiver. Les sites de projets dans d'autres régions faisaient face aux conditions rigoureuses d'un hiver hâtif. Pour d'autres projets encore, le calendrier scolaire des établissements d'enseignement postsecondaire a posé problème puisque le gros des travaux de construction devait être réalisé entre mai et août, quand les niveaux d'occupation des bâtiments étaient peu élevés.  
  • Pénurie de main-d'œuvre – Les projets situés dans les petites collectivités éloignées avaient de la difficulté à avoir accès à une offre de main-d'oeuvre qualifiée suffisante. Dans quelques régions, les hauts niveaux de l'activité de construction ont créé une pénurie de main-d'oeuvre pendant la durée du programme.  
  • Achat de biens et de matériel – Dans certaines régions où sont menés les projets, on a observé une pénurie de matériaux et d'équipement de base (p. ex., acier, élévateurs), ce qui a entraîné des retards. Pour d'autres projets, l'achat en temps voulu de l'équipement spécialisé requis pour mettre la dernière touche aux laboratoires de R-D a posé problème. En outre, dans certaines provinces, les processus obligatoires d'appels d'offres publics provinciaux ont retardé encore plus les projets.
  • Permis – Les retards dans l'obtention de permis a également constitué un obstacle à l'achèvement du projet dans les délais. Mentionnons deux exemples : le Manitoba et le Québec. Dans le nord du Manitoba, il a fallu 13 mois pour obtenir les approbations des gouvernements fédéral, provincial et des Premières Nations pour construire sur une terre des Premières Nations. Au Québec, de nombreuses municipalités exigeaient que des études sur l'utilisation des terres (p. ex., examens de la circulation) soient réalisées avant de délivrer les permis de construire.
  • Imprévus – Dans certains cas, des imprévus, comme les conditions géophysiques locales, la contamination du sol ou des incendies, ont également retardé les projets.

Malgré ces difficultés, au 31 mars 2001, presque tous les projets du PIDS avaient été menés à bien ou l'étaient presque. Le programme a déboursé plus de 1,7 milliard de dollars en financementNote de bas de page 13, ce qui représente un peu plus de 87 % des allocations prévues. On a également effectué un suivi des dépenses au niveau des projets et au 31 mars 2011, les projets avaient engagé des dépenses admissibles d'un montant de 3,69 milliards de dollarsNote de bas de page 14.

Environ un tiers des projets du PIDS (189 sur 520) ont demandé un prolongement des délais afin de pouvoir achever en grande partie les travaux. Ces projets étaient généralement de plus grande envergure, plus complexes et débutaient plus tard. Des prolongements ont été accordés et au 31 octobre 2011, plus de 98 % de l'ensemble des projets (512 sur 520) étaient presque terminés. 

3.1.2.2 Augmentation de l'emploi et mesures de relance dans les économies locales à la grandeur du Canada
Constatation clé : Le financement du PIDS a permis de stimuler l'économie de plus de 190 collectivités au Canada. Les activités de construction ont préservé ou créé des emplois pendant la mise en oeuvre des projets. De plus, la capacité accrue créée dans les établissements d'enseignement postsecondaire a donné lieu à une augmentation du nombre de postes administratifs et techniques et de professeurs.

Au total, 520 projets d'infrastructure du savoir ont été mis en oeuvre dans plus de 190 collectivitésNote de bas de page 15 au Canada. Le montant des dépenses (fédérales et de contrepartie) du PIDS  variait : il allait de 102 000 $ pour un projet à Caronport, en Saskatchewan, à 374 millions de dollars pour 14 projets à Toronto, en Ontario. Au total, les projets du PIDS avaient engagé des dépenses admissibles de 3,69 milliards de dollarsNote de bas de page 16 au 31 mars 2011 et de 4,5 milliards au 31 octobre 2011. La répartition des dépenses admissibles engagées durant chaque période de déclaration est présentée à la figure 3 ci-dessous.

Figure 3: Répartition des coûts admissibles engagés par période de déclaration du PIDS

Graphique de Répartition des coûts admissibles engagés par période de déclaration du PIDS (la description détaillée se trouve sous l'image)
Description de la Figure 3

La figure trois est un graphique par points représentant la chronologie de la répartition des coûts admissibles engagés (axe des ordonnées) en fonction de la période de déclaration du programme (axe des abscisses). Le graphique montre une augmentation graduelle des coûts admissibles engagés par les projets dans le cadre du programme à partir du mois d'août 2009. Ces coûts atteignent 3,69 milliards de dollars le 31 mars 2011 et 4,5 milliards de dollars le 31 octobre 2011.

Les projets du PIDS ont eu d'importantes retombées sur les économies locales. Dans les rapports de clôture des projets, les bénéficiaires ont été invités à décrire les incidences sur l'économie localeNote de bas de page 17. Les possibilités d'emploi offertes à la main-d'oeuvre locale pendant la récession économique étaient l'une des retombées les plus souvent citées. Les bénéficiaires ont signalé que les projets du PIDS avaient engagé des dépenses à l'échelle locale au titre de la main-d'oeuvre, des matériaux de construction et de l'équipement, qui, en l'absence des projets, n'auraient pas été effectuées. Certains bénéficiaires ont fait remarquer que le programme a également fait vivre des consultants, des architectes, des ingénieurs et des gens de métier pour lesquels, en l'absence de ces projets, les occasions dans ces professions auraient été rares.

Même si le financement du PIDS a stimulé l'économie de toutes les collectivités ayant accueilli un projet, l'incidence des mesures de relance a varié selon la région. Pendant les entrevues, les responsables des gouvernements provinciaux et territoriaux et des établissements d'enseignement postsecondaire ont fait état d'un éventail de contextes économiques régionaux pendant la période d'exécution du projet. Dans certaines régions, le boom de la construction était déjà en cours et si les projets du PIDS ont contribué à la relance économique en général, ils ont également accru la demande en construction. Dans certains cas, cette hausse a entraîné une augmentation des coûts prévus du projet. Dans d'autres régions, le financement du PIDS a permis de maintenir l'activité de construction, et les entreprises de construction ont ainsi été en mesure de conserver leur effectif et de garder une main-d'oeuvre locale. Dans d'autres régions encore, en l'absence du PIDS, la main-d'oeuvre aurait peut-être quitté la région à la recherche de possibilités d'emploi ailleurs. De plus, les personnes interrogées dans les provinces et territoires ont indiqué que dans certains cas, les projets du PIDS avaient permis de stimuler les efforts de revitalisation communautaires, ce qui a accru le développement local dans les régions aux alentours des projets du programme.

L'amélioration de l'infrastructure a également créé des possibilités d'emplois dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Les bénéficiaires de projets ont été invités à indiquer, dans leur rapport de clôture, le nombre de postes administratifs, techniques et de professeurs qui avaient été créés par suite du projet. Au moment de l'évaluation, 365 bénéficiaires de projets avaient transmis leur rapport de clôture. Ces bénéficiaires ont indiqué que 369 postes avaient déjà été créés dans leur établissement. Le tableau 3 ci-dessous présente la répartition de ces emplois. Un peu plus de la moitié des nouveaux postes créés étaient des postes de professeur. Par ailleurs, 22 % de ces bénéficiaires s'attendaient au recrutement de personnel supplémentaire à moyen ou à long terme.

Tableau 3 : Emploi dans les établissements d'enseignement postsecondaire
Projets ayant présenté un rapport de clôture (n=365)
Type de poste Nombre de postes déjà créés
Administratif 52
Technique 98
Corps professoral 219
Total 369

Les incidences économiques d'un accroissement de l'emploi dans les établissements d'enseignement postsecondaire étaient également un thème qui revenait souvent dans l'analyse qualitative des rapports de clôture des projets. Les bénéficiaires ont signalé que le PIDS leur avait permis d'accroître leur capacité de recruter, de former et de maintenir en effectif des employés hautement qualifiés dans leur province. Certains projets accroîtront directement la capacité d'enseignement des établissements, particulièrement dans le cas des nouveaux bâtiments ou des salles d'enseignement grandement améliorées. Outre l'augmentation du nombre de professeurs, les nouvelles installations requièrent du personnel administratif et de soutien additionnel pour faire fonctionner les installations. Indirectement, le règlement des problèmes liés à l'entretien différé a prolongé la durabilité des locaux existants ou fourni l'infrastructure en vue d'une hausse future de la capacité. Cette plus grande durabilité ainsi que la possibilité d'accroissements futurs de la capacité devraient engendrer des retombées économiques continues.

Les exemples suivants – l'Institut universitaire de technologie de l'Ontario (IUTO) et l'Université du Nouveau-Brunswick – témoignent des incidences économiques à court et à long terme découlant des projets menés dans le cadre du PIDS.

La construction de l'Automotive Centre of Excellence (ACE) à l'IUTO, en partie financée par le PIDS, prévoyait l'attribution de plus d'une centaine de contrats faisant appel à plus de 50 corps de métiers spécialisés et la création, selon les estimations, d'environ 485 emplois directs et 680 emplois indirects à court terme. À long terme, on prévoit que la capacité accrue de l'ACE permettra de garantir 17 emplois à temps plein à l'IUTO. Par ailleurs, on constate des retombées avantageuses pour les industries locales du génie, de l'essai et de la consultation qui utilisent l'installation. Plus précisément, l'utilisation d'outils de R-D à l'ACE offre la possibilité aux entreprises canadiennes de bénéficier d'un avantage concurrentiel en commercialisant leurs produits plus rapidement et en maintenant l'expertise en génie au Canada. De plus, le recours à l'ACE pourrait donner à l'industrie au Canada un avantage concurrentiel pour les projets internationaux de R-D en entreprise.

La construction du Laboratoire de performance humaine (LPH) financée par le PIDS à l'Université du Nouveau-Brunswick a entraîné la création d'environ 120 emplois directs et indirects à court terme. Le laboratoire s'inscrivait dans un projet plus vaste, le Richard J. Currie Center (Currie Centre), l'un des plus grands projets de construction jamais entrepris au Nouveau-Brunswick. La taille et la complexité du projet ont contribué au renforcement de la capacité technique et de gestion locale. Des étudiants en génie, recrutés pour travailler sur place pendant les mois d'été et l'année scolaire, ont ainsi pu acquérir une précieuse expérience auprès d'entreprises locales et accroître leurs possibilités de faire carrière dans la province. La nouvelle installation de recherche continuera d'offrir des capacités et possibilités uniques de réaliser de la recherche de qualité élevée. Le LPH peut donc former des techniciens, des professionnels de la santé et du bien-être et des professionnels en biomécanique compétents et hautement qualifiés en plus de recruter des professeurs et des chercheurs de premier ordre.

3.1.3 Dans quelle mesure le PIDS a-t-il atteint ses résultats intermédiaires, soit :

  • Amélioration de l'infrastructure universitaire liée à la recherche-développement
  • Amélioration de l'infrastructure collégiale liée à la formation avancée axée sur les  compétences et les connaissances
Constatation clé : Les avantages attendus des projets d'infrastructure se concrétisent. L'utilisation des installations terminées améliore la capacité en R-D des établissements d'enseignement postsecondaire et renforce leur capacité d'offrir une formation avancée axée sur les compétences et les connaissances.

La présente section est divisée en trois parties :

  • Dans la première partie, on présente une analyse des incidences prévues des projets d'infrastructure.
  • Dans la deuxième partie, on fournit une analyse de l'utilisation des nouvelles installations ou encore des installations agrandies ou rénovées.
  • Dans la dernière partie, on décrit les incidences imprévues des projets menés à bien.
3.1.3.1 Incidences prévues des projets d'infrastructure

Dans le cadre de l'établissement du rapport sur le rendement du PIDS, on a demandé aux bénéficiaires d'indiquer les avantages prévus de leurs projets d'infrastructure, dans cinq catégories, chaque établissement faisant état d'un maximum de trois avantages par projet. Ces incidences précisent les secteurs où les projets améliorent l'infrastructure de R-D des universités et renforcent l'infrastructure collégiale liée à la formation avancée axée sur les compétences et les connaissances.

Les cinq types d'avantages sont les suivants :

  • accroît ou améliore l'utilité des installations de R-D (installations de R-D);
  • accroît ou améliore l'utilité des locaux de formation (locaux de formation);
  • améliore l'efficacité énergétique (efficacité énergétique);
  • améliore les aspects « santé » et « sécurité » des installations (santé et sécurité);
  • met en place des installations d'incubation pour l'industrie et la recherche (installations d'incubation).

Une analyse des incidences a été réalisée pour l'ensemble des projets du PIDS. Le tableau 4 présente la répartition des incidences par catégorie. La majorité des projets d'infrastructure universitaires offrent des avantages ayant trait à l'agrandissement ou à l'amélioration des installations de R-D et à l'amélioration de l'efficacité énergétique. Pour les collèges, la majorité des projets d'infrastructure accroissent l'utilité des locaux de formation et améliorent l'efficacité énergétique ainsi que la santé et la sécurité.

Tableau 4 : Répartition des incidences par catégorie et type d'établissement
Universités Collèges
Projets Pourcentage Projets Pourcentage
Utilité des installations de R-D 113 58 % 7 2 %
Utilité des locaux de formation 86 44 % 167 51 %
Amélioration de l'efficacité énergétique 104 53 % 172 53 %
Santé et sécurité 79 41 % 181 56 %
Installations d'incubation 18 9 % 4 1 %
Note : Les projets ont relevé jusqu'à trois types d'incidences, si bien que le total des pourcentages ne correspond pas à 100 %
Accroît ou améliore l'utilité des installations de R-D

Plus de la moitié des projets d'infrastructure universitaires ont indiqué que les travaux visant l'infrastructure avaient eu pour conséquence un accroissement ou une amélioration de l'utilité des installations de R-D. Voici des exemples de la façon dont les projets ont accru ou amélioré l'utilité :

  • Nova Scotia College of Art and Design University – Le PIDS a financé des rénovations qui mettaient fin à des problèmes d'entretien différé, amélioraient l'efficacité énergétique et accroissaient la capacité de recherche. Dans l'Academy Building plus précisément, des rénovations ont été entreprises en vue d'aménager des laboratoires spécialisés, des studios multimédias collaboratifs pour les initiatives de recherche et de développement de la technologie, des aires de soutien technique et des archives pour les collections de films rares et précieux. Ces améliorations permettront à l'université d'accueillir un plus grand nombre de chercheurs et de projets de recherche.
  • Université de Regina – Le PIDS a financé l'aménagement d'un deuxième centre de données au sein de l'université. Ce centre contribue à la fonctionnalité de traitement de haute performance et à une plus grande sécurité des données, ce qui est utile aux chercheurs ayant besoin de ce genre de systèmes dans certains domaines de la recherche, comme la physique et la chimie théorique.
Accroît ou améliore l'utilité des locaux de formation

Pour environ la moitié de tous les projets du PIDS, les travaux visant l'infrastructure ont eu pour conséquence un accroissement ou une amélioration de l'utilité des locaux de formation. Voici des exemples de la façon dont les projets ont accru ou amélioré l'utilité :

  • Université of Toronto, campus de Scarborough (UTCS) – Le PIDS a accordé un financement pour la construction du Centre pédagogique et du Complexe de laboratoires, d'une superficie de 148 460 pieds carrés. Ce nouveau bâtiment répond à un besoin criant de salles de classe et bureaux.
  • Royal Roads University – Le projet du PIDS prévoyait la construction d'un centre d'apprentissage novateur (CAN) de 1 837 mètres carrés, dans un plus grand bâtiment, le Centre d'apprentissage et d'innovation (5 718 mètres). Le CAN fournit des locaux d'apprentissage et de recherche donnant accès à des info-ressources, à un savoir-faire et à de nouvelles technologiques et des locaux d'étude et d'apprentissage collectif. La nouvelle installation accueille la population croissante d'étudiants de l'établissement en plus de renforcer la capacité de l'université à offrir des programmes d'apprentissage à distance.  

Les personnes interrogées dans les provinces et territoires ainsi que les représentants des établissements d'enseignement postsecondaire ont indiqué que les nouvelles installations de R-D et les nouveaux locaux de formation créés grâce aux projets du PIDS aident les établissements à faire face à l'augmentation du nombre d'étudiants et à l'expansion des programmes. Toutefois, ils ont également relevé des défis liés à la durabilité de la nouvelle infrastructure. L'entretien des installations nouvelles ou agrandies accroît également les coûts de fonctionnement des établissements. En raison des restrictions budgétaires actuelles, la capacité des établissements à faire face à une hausse des coûts de fonctionnement, et la capacité de nombreuses provinces à répondre aux nouveaux besoins de financement sont limitées. Certaines personnes interrogées dans les provinces et les établissements d'enseignement postsecondaire ont également indiqué que la capacité d'utiliser pleinement les nouvelles installations ou les installations agrandies serait peut-être limitée par la disponibilité des fonds requis pour mener les activités de R-D.

Améliore l'efficacité énergétique

On a observé des améliorations de l'efficacité énergétique dans près de la moitié des projets du PIDS, lesquelles sont principalement attribuables au fait que la plupart des nouveaux bâtiments ou des rénovations utilisaient des techniques de construction et des caractéristiques technologiques de pointe, qui sont généralement plus éconergétiques que celles qui existaient dans les bâtiments plus anciens. Au nombre des améliorations les plus courantes, mentionnons les suivantes :

  • modernisation de l'enveloppe du bâtiment et l'isolation, ce qui inclut l'installation de portes et fenêtres éconergétiques;
  • modernisation des systèmes électriques et mécaniques, notamment des systèmes CVC;
  • amélioration des dispositifs de récupération de chaleur, y compris l'ajout de systèmes géothermiques;
  • utilisation accrue de l'éclairage naturel et de systèmes d'éclairage et de contrôle de l'éclairage éconergétiques;
  • installation d'équipement éconergétique.

Par exemple, un projet de rénovation du PIDS mené au Camosun College a eu recours à des dispositifs éconergétiques tout en améliorant la fonctionnalité des bibliothèques et des installations communes d'apprentissage. Plus précisément, le système CVC a été modernisé, un éclairage éconergétique a été installé et dans des bâtiments adjacents, des génératrices et systèmes électriques de secours inefficaces ont été modernisés.

De nombreuses personnes interrogées dans les provinces et territoires ainsi que des responsables d'établissements d'enseignement postsecondaire ont indiqué que les économies prévues attribuables aux projets d'efficacité énergétique du PIDS devraient avoir des incidences positives sur les coûts de fonctionnement généraux des établissements. Étant donné que ces derniers remplacent les systèmes mécaniques et électriques vieillissants par des technologies modernes, comme la technologie géothermique, les bénéficiaires ont fait état d'importantes économies prévues au titre des coûts de fonctionnement permanents ainsi que d'incidences positives sur l'environnement. 

Le programme de rendement énergétique, Cogénération, mené à l'Université de Calgary et financé par le PIDS illustre bien les retombées possibles que peuvent générer les améliorations éconergétiques. L'installation d'une nouvelle centrale de cogénération répond aux besoins de chauffage du campus principal, en plus de réduire la facture d'énergie et les émissions. On estime que la centrale permettra de réduire la facture d'énergie de 3,5 millions de dollars par an et les émissions de dioxyde de carbone de l'université de 80 000 tonnes par an. Le projet en question prévoyait des rénovations éconergétiques, comme la modernisation des systèmes d'éclairage et CVC, dans presque tous les bâtiments du campus. En plus d'améliorer la qualité de l'air intérieur et de l'éclairage, les améliorations devraient réduire de plus de deux millions de dollars par an les coûts de fonctionnement attribuables aux services publics à l'échelle du campus.

Améliore les aspects « santé » et « sécurité » des installations

Dans 56 % des projets collégiaux et 41 % des projets universitaires, on a observé des améliorations liées à la santé et à la sécurité. Au nombre des améliorations les plus fréquentes, mentionnons l'enlèvement de matières dangereuses, comme l'amiante et le plomb, et un meilleur accès pour les personnes handicapées. D'autres projets ont amélioré la sécurité-incendie grâce à la modernisation des systèmes d'alarme-incendie, des systèmes d'extinction automatique et des escaliers de secours.

Exemples d'améliorations liées à la santé et à la sécurité :

  • Le financement du PIDS accordé au Collège François-Xavier-Garneau a permis de rénover les trois laboratoires de chimie existants, entre autres d'améliorer les systèmes de ventilation et d'ajouter des douches opérationnelles, des mécanismes de rinçage des yeux et divers autres mécanismes de protection. Les améliorations ont permis au collège d'offrir un cadre d'apprentissage scientifique moderne.
  • À l'Université Laval, le financement du PIDS a été octroyé pour la construction d'une nouvelle installation en vue de gérer et entreposer les déchets dangereux (radiologiques, biologiques et chimiques). Ces déchets sont des produits générés par les activités de recherche menées sur le campus. La nouvelle installation a permis d'aborder la question concernant la sécurité des utilisateurs (spécialistes, instructeurs, chercheurs et étudiants) face au risque d'expositions à ces matières dangereuses.
Met en place des installations d'incubation pour l'industrie et la recherche

Dans l'ensemble, cette incidence a été moins souvent citée dans les projets du PIDS, puisque seulement 9 % des projets universitaires et 1 % des projets collégiaux ont contribué à la mise en place d'installations d'incubation pour l'industrie et la recherche. Mentionnons par exemple :

  • l'Institut universitaire de technologie de l'Ontario (IUTO) – Le financement du PIDS a permis d'agrandir le centre d'excellence automobile (CEA). Deux étages sont maintenant réservés à la réalisation de projets de collaboration université-industrie, ainsi que de projets axés sur l'industrie.
  • Les projets de démonstration financés par le PIDS au Centre for the Built Environment (CBE) du Nova Scotia Community College servent de vitrine aux applications de produits dans l'industrie et accroissent les possibilités de collaboration entre les professeurs et l'industrie.
3.1.3.2 Utilisation d'installations nouvelles, agrandies ou rénovées

Pendant les visites des établissements d'enseignement postsecondaire effectuées dans le cadre des études de cas, des entrevues ont été faites avec des professeurs, des membres du personnel et des étudiants qui utilisent maintenant les nouvelles installations ou encore les installations agrandies ou rénovées. Le but de ces entrevues était de déterminer si l'utilisation des installations améliore les capacités de R-D et renforce la prestation de la formation dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Dans de nombreux cas, comme cela ne faisait pas longtemps que les nouveaux laboratoires de R-D et salles de classe étaient occupés, il était trop tôt pour prendre toute la mesure de l'incidence des projets d'infrastructure menés à bien. Toutefois, dans toutes les études de cas, on a déjà relevé des incidences. Les professeurs, le personnel et les étudiants ont tous expliqué comment leur utilisation des installations terminées leur permettait d'accroître leur capacité de mener des activités de R-D ou les aidait à offrir une éducation de meilleure qualité ou à bénéficier d'une telle éducation. Les résumés des analyses des études de cas de quatre projets du PIDS sont fournis ci-après.

Deep Bay Field Station, Université de l'île de Vancouver

Le PIDS a accordé un financement pour la construction de la Deep Bay Field Station. Le nouveau bâtiment est une installation de recherche polyvalente d'une superficie de 10 000 pieds carrés construite conformément aux normes Platine de LEED. Sont offerts dans cette installation des programmes de recherche et d'enseignement destinés au développement d'une industrie durable de la conchyliculture sur l'île de Vancouver.

La nouvelle station locale a changé radicalement le type de recherche entreprise et de la façon dont elle est effectuée. Les laboratoires de recherche de pointe permettent aux chercheurs d'entreprendre des recherches plus complexes dans des conditions mieux contrôlées, notamment des recherches sur la conservation d'espèces en déclin, ainsi que sur la gestion de la pérennité et du potentiel d'élevage d'autres espèces. Des partenariats de recherche sont établis avec des organismes gouvernementaux, et les laboratoires font office d'incubateurs pour les nouvelles espèces qui pourraient avoir d'autres utilisations alimentaires futures. Une cuisine commerciale donne la possibilité aux apprentis-cuisiniers d'expérimenter de nouvelles façons de préparer les fruits de mer.

Installation de soins infirmiers, Collège François-Xavier-Garneau

Avec l'aide du PIDS, le collège a construit une installation moderne conçue spécifiquement pour le programme de sciences infirmières. Le nouveau bâtiment permet à 500 étudiants-infirmiers, épaulés par 50 instructeurs, de suivre une formation dans un milieu scolaire où les capacités d'apprentissage sont renforcées. Avant la confirmation du financement du PIDS, la formation en sciences infirmières devait être offerte à l'extérieur du campus dans des locaux loués.

La nouvelle installation, dotée d'un équipement moderne, appuie des techniques d'enseignement novatrices qui répondent aux exigences professionnelles du secteur de la santé. Les locaux de formation reproduisent les environnements de travail, permettant aux étudiants d'avoir le même type d'interactions que celles qui ont lieu dans un cadre hospitalier. Par exemple, plusieurs outils d'apprentissage de pointe, comme les mannequins de simulation interactive, les systèmes audio-visuels et les cartes interactives, permettent aux étudiants d'évaluer leurs connaissances et leur propre apprentissage. Par conséquent, la qualité du programme de sciences infirmières s'améliore et les diplômés seront mieux préparés au marché du travail et répondront à la demande élevée de professionnels en soins infirmiers enregistrée au Québec.

Le Centre de recherche et d'innovation, Université de Regina

Grâce au financement du PIDS, l'Université de Regina a pu terminer le cinquième étage de son centre de recherche, ce qui lui a donné 2 000 mètres carrés supplémentaires pour les activités de recherche de pointe. Des sections de l'étage ont été aménagées tout spécialement pour l'une des chaires de recherche du Canada détenue par l'Université de l'Alberta, qui effectue de la recherche sur la qualité de l'eau, enjeu stratégique important en Saskatchewan. Ces locaux comprennent entre autres un laboratoire d'analyse de pointe de la qualité de l'environnement qui offre des capacités modernes, notamment la conservation avancée des échantillons, l'isolement des agents environnementaux contenus dans les échantillons d'eau et la qualification des agents environnementaux.

Les locaux de recherche additionnels ont également donné la possibilité de lancer un modèle de fonctionnement novateur en ce qui concerne les pratiques de recherche. Plus précisément, l'université a mis en place des « laboratoires souples » c'est-à-dire des laboratoires conçus pour la recherche polyvalente. La conception vise un double objectif. Elle offre aux chercheurs invités leurs propres locaux pour effectuer des travaux de recherche de pointe portant sur le sol, l'eau douce et le changement climatique. Par ailleurs, les chercheurs peuvent proposer des sujets de recherche et, s'ils sont retenus, on peut adapter les laboratoires en fonction de leurs travaux. Cette approche originale donne à l'établissement un important levier en facilitant l'établissement de collaborations de haut niveau avec d'éminents spécialistes, ce qui accroît la qualité de la recherche réalisée au sein de l'université.

Centre for the Built Environment, Nova Scotia Community College (NSCC)

Le PIDS a fourni des fonds à l'appui de la construction du Centre for the Built Environment (CBE), installation de formation et de démonstration environnementale construite conformément aux normes Or de LEED. Le centre est utilisé principalement par les étudiants des programmes de technologies du génie et des gens de métier, mais aussi par des associations industrielles pour montrer comment les technologies environnementales et le développement durable peuvent être intégrés à la conception et à l'exploitation du bâtiment. Le but ultime du centre est d'intégrer des pratiques de gérance environnementale et de développement durable dans les métiers de la construction.

Les fonds du PIDS ont permis d'intégrer plusieurs caractéristiques qui offrent de meilleures possibilités d'apprentissage aux étudiants. Par exemple, les dispositifs additionnels de contrôle des installations techniques permettent aux étudiants d'avoir accès aux installations techniques du bâtiment et de les surveiller. Mentionnons entre autres une surveillance géothermique et un centre de découverte interactive. Les murs vivants intérieurs améliorent la qualité de l'air et aident les étudiants à comprendre leur utilisation et leurs avantages. Plusieurs types de panneaux solaires et d'éoliennes offrent aux étudiants et aux chercheurs la possibilité d'étudier les avantages et l'efficacité de chacun d'entre eux. Dans ce contexte, le bâtiment est un outil d'apprentissage où les étudiants peuvent voir par eux-mêmes les résultats produits par un éventail de technologies durables. Le CBE permettra au NSCC d'intégrer le développement durable et la gérance environnementale directement dans les programmes du collège. La conception du bâtiment encourage également la collaboration avec les étudiants de différents programmes de métiers et de technologie, améliorant l'apprentissage et les préparant mieux aux projets concrets du cadre bâti. Dans l'ensemble, le PIDS a procuré au CBE des améliorations qui font valoir des pratiques de construction durable, la gérance environnementale et l'apprentissage collaboratif. 

3.1.3.3 Autres incidences des projets du PIDS

Suite à l'analyse des réponses aux entrevues et de l'examen des données qualitatives recueillies dans les rapports de clôture des projets, on a relevé plusieurs autres incidences qui peuvent être attribuées aux projets du PIDS, mais qui n'ont pas été mises au jour par les indicateurs de rendement du programme en place. Les incidences sont positives et contribueront probablement, directement ou indirectement, à l'amélioration des capacités de R-D et au renforcement de la prestation de la formation dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Les autres incidences relevées sont entre autres les suivantes :

  • Regain d'intérêt du secteur privé : Nombre de bénéficiaires et d'intervenants interrogés ont cité des exemples de regain d'intérêt du secteur privé pour l'appui de projets d'infrastructure actuels et futurs dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Ce regain était principalement attribuable à la médiatisation et au prestige de nombreux projets du PIDS, ainsi qu'à une confiance accrue dans la capacité des établissements à mener à bien les projets.
  • Plus grande capacité d'accès au financement de la R-D : Les établissements sont sans cesse aux prises avec des problèmes entravant l'accès aux fonds pour mener des activités de R-D. Toutefois, en agrandissant ou améliorant l'infrastructure, les établissements universitaires ont également accru leur capacité d'accéder à différentes sources de financement. Par exemple, un établissement a obtenu une chaire de recherche du Canada axée sur une nouvelle installation qui n'aurait pas vu le jour sans le PIDS, alors qu'un autre établissement a commencé à essayer d'obtenir des subventions de recherche en calcul après avoir amélioré son infrastructure de TI.
  • Nouveaux modes d'apprentissage : L'utilisation des installations dont les travaux ont été financés par le PIDS favorise des modes d'apprentissage nouveaux et créatifs et accroît les collaborations interdisciplinaires, en particulier pour les projets qui appuient l'aménagement d'un centre d'apprentissage. Un centre d'apprentissage est un local, souvent équipé de technologies, qui a vocation à répondre aux besoins d'apprentissage et de recherche des étudiants et des professeurs dans différentes disciplines et facultés.
  • Meilleure articulation des programmes universitaires et collégiaux : Certains projets du PIDS ont appuyé l'aménagement d'installations partagées par une université et un collège. Dans ces cas, l'utilisation de ces installations permet une plus grande collaboration et une meilleure articulation des programmes entre les deux différents types d'établissements.
  • Atteinte des objectifs stratégiques : La réalisation des projets du PIDS aide les établissements à mener à bien leur mandat. Ces projets ont abordé des problèmes qui couvaient depuis des années. Les objectifs stratégiques sont atteints, ce qui permet aux établissements de poursuivre d'autres priorités.
  • Meilleur appui aux collectivités autochtones et à celles des Premières Nations : Certains projets du PIDS ont grandement aidé les établissements à mieux répondre aux besoins des collectivités autochtones et celles des Premières nations. Plus précisément, les nouvelles capacités de recherche permettant de mener des travaux portant, par exemple, sur l'eau et la biomasse devraient engendrer des résultats qui amélioreront le bien-être des collectivités autochtones et celles des Premières Nations éloignées. Par ailleurs, certains projets du PIDS entraînent une amélioration des possibilités universitaires pour les étudiants autochtones, comme de meilleures possibilités d'apprentissage à distance.

3.2 Pertinence

3.2.1 Les objectifs du Programme d'infrastructure du savoir sont-ils fidèles aux priorités du gouvernement et aux résultats stratégiques du ministère?

Constatation clé : Les objectifs du Programme d'infrastructure du savoir sont fidèles aux priorités du gouvernement et aux résultats stratégiques du ministère.

Le Plan d'action économique (PAE) du Canada annoncé dans le budget de 2009 prévoyait un train de mesures de relance générales, notamment un important investissement dans des projets d'infrastructure. Ces mesures visaient en partie l'infrastructure du savoir, et un programme ciblait en particulier la réparation, la rénovation et l'agrandissement d'installations dans les établissements d'enseignement postsecondaire. Conformément aux autres programmes du PAE, l'objectif était de relancer rapidement l'économie canadienne. L'un des principaux objectifs du PIDS est d'accélérer les réparations, l'entretien et la construction dans les universités et les collèges afin de stimuler à court terme, de manière ciblée, l'économie des collectivités du pays. Cet objectif est conforme aux priorités fédérales, qui sont de stimuler rapidement l'économie. Dans son Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2009-2010 et 2010-2011, le ministère a inclus le PIDS dans ses rapports visant l'ensemble des initiatives du PAE. Il a également fait du PIDS un de ses programmes prioritaires dans le cadre des initiatives du PAE aux fins du Plan sur les rapports et les priorités de 2010-2011 et 2011-2012.

L'autre grand objectif du PIDS est de promouvoir la Stratégie fédérale des sciences et de la technologie (Stratégie des S-T) intitulée Réaliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada. Plus précisément, les projets du PIDS devraient accroître la capacité de recherche des établissements d'enseignement postsecondaire et leur permettre d'attirer des étudiants et d'offrir une meilleure éducation aux travailleurs hautement qualifiés de demain. L'objectif du PIDS concorde avec les trois avantages de la Stratégie fédérale des S-T. L'avantage humain consiste à élargir le bassin de travailleurs de savoir au Canada en perfectionnant, attirant et retenant les personnes hautement qualifiées. L'avantage du savoir consiste à exploiter les forces en recherche et en ingénierie et à générer de nouvelles idées et des innovations. L'avantage entrepreneurial consiste à traduire les connaissances en applications pratiques propres à améliorer notre richesse, notre mieux-être et notre bien-être. 

Les objectifs du PIDS concordent également avec les résultats stratégiques d'Industrie Canada. Plus précisément, le PIDS cadre directement avec le résultat stratégique 2.0 d'Industrie Canada, Les sciences et la technologie, les connaissances et l'innovation sont des moteurs efficaces pour une économie canadienne forte. Industrie Canada investit en sciences et en technologie pour générer des connaissances et doter les Canadiens des compétences et de la formation dont ils ont besoin pour faire face à la concurrence et prospérer dans l'économie mondiale du savoir. Ces investissements font en sorte que les découvertes et les percées décisives se produisent ici au Canada et que les Canadiens profitent des avantages sociaux et économiques qu'elles entraînent. 

3.2.2 Le PIDS était-il fidèle  avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

Constatation clé : Compte tenu des circonstances uniques de la récession mondiale, il était justifié que le gouvernement fédéral intervienne en affectant des fonds dans l'infrastructure du savoir. Comme le gouvernement fédéral a également pour mandat d'encourager le développement et l'utilisation des sciences et de la technologie, l'exécution du Programme d'infrastructure du savoir par Industrie Canada concorde avec ses responsabilités.

Le PIDS a été élaboré en réponse aux circonstances exceptionnelles de la récession mondiale qui a débuté en 2008. Pour donner suite aux priorités fédérales en matière de relance économique, le gouvernement fédéral a mené à bien le PIDS en étroite collaboration avec les provinces et les territoires.

Au cours des 60 dernières années, le gouvernement fédéral a également joué un rôle dans le renouvellement des installations des établissements d'enseignement postsecondaire. Entre 1951 et 1967, le gouvernement fédéral a offert un programme de subventions à ces établissements par l'intermédiaire de l'Association des universités et collèges du Canada. Entre 1957 et 1967, le Conseil du Canada a distribué plus de 60 millions de dollars dans le cadre de son Programme de subventions de capital aux universités, assumant la moitié des frais admissibles de construction des bâtiments avec certains établissements d'enseignement postsecondaire et répartissant les fonds disponibles entre les provinces suivant une formule fondée sur le nombre d'habitants. Pendant cette même période, la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) accordait aux universités des prêts pour la construction de résidences d'étudiants.

De 1967 à 1997, le gouvernement a institué un système de transferts de partage des coûts directement aux provinces et aux territoires, transferts qui étaient destinés entre autres au financement de l'enseignement postsecondaire. Les transferts étaient accordés aux provinces sans condition. Depuis 1997, les transferts pour l'enseignement postsecondaire sont inclus dans le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), qui comprend à la fois le transfert en espèces et le transfert de taxe. Toutefois, l'aide fédérale accordée aux provinces pour l'enseignement postsecondaire en vertu du TCPS est fournie sans condition et ne cible pas nécessairement le renouvellement de l'infrastructure de base. Conscient de l'existence d'un grave problème dans ce domaine, le gouvernement fédéral a alloué, dans son budget de 2006, un milliard de dollars sur deux ans par l'intermédiaire d'une fiducie administrée par des tiers pour aider les provinces et les territoires à faire face aux pressions immédiates exercées sur l'infrastructure des établissements en matière d'enseignement postsecondaire.

En vertu du paragraphe 5d) de la Loi sur le ministère de l'Industrie, le ministre de l'Industrie peut exercer ses pouvoirs et ses fonctions pour « favoriser le plein essor de la science et de la technologie et encourager leur utilisation optimale ». Les universités et les collèges jouent un rôle actif dans l'éducation et la formation des étudiants en sciences et en technologie. Ces établissements ont besoin d'une infrastructure adéquate pour appuyer leurs programmes, leurs étudiants et leurs professeurs. Les investissements consentis dans la cadre du PIDS sont conformes au pouvoir conféré au ministre en vertu de la Loi.

3.2.3 Était-il nécessaire d'améliorer l'infrastructure universitaire liée à la recherche-développement et l'infrastructure collégiale liée à la formation avancée axée sur les compétences et les connaissances?

Constatation clé : Les investissements dans l'infrastructure postsecondaire ont répondu à la fois au besoin de relancer l'économie dans les collectivités à la grandeur du pays et d'améliorer les installations à l'appui de la capacité de recherche-développement et de formation des universités et collèges.

Les investissements dans l'infrastructure ont été jugés essentiels à la relance économique compte tenu du déclin rapide de l'investissement dans le logement, la construction et les entreprises. L'adoption de mesures de relance financière visant l'infrastructure du savoir répondait au besoin de stimuler la demande en construction dans les collectivités du Canada tout en améliorant l'infrastructure des universités et collèges.

Au Canada, on compte 289 établissements d'enseignement postsecondaire publics et 113 établissements privés qui forment plus de 1,5 million d'étudiants et produit 250 000 diplômésNote de bas de page 18 chaque année. Les universités effectuent plus d'un tiers de la recherche-développement au pays. Les collèges communautaires, qui peuvent porter différentes appellations – institut de technologie, cégep, collège universitaire ou école polytechnique – ont tous pour principale fonction de répondre aux besoins de formation des entreprises, de l'industrie et des secteurs de services.

Une grande partie de l'infrastructure des universités et des collèges date des années 1960 et 1970. Comme on estime que la durée de vie moyenne des bâtiments d'enseignement est de 40 ansNote de bas de page 19, les installations approchent de leur fin de vie utile et nécessitent des rénovations et une revitalisation. Par ailleurs, au cours des 30 à 50 dernières années, le nombre d'étudiants, de programmes et de recherches a connu une croissance constante dans les collèges et universités, si bien qu'il est devenu nécessaire d'agrandir les installations pour faire face à cette croissance.

Selon une étude publiée en 2000 par l'Association canadienne du personne administratif universitaire (ACPAU), la valeur estimative de l'arriéré lié à l'infrastructure universitaire au Canada s'élevait à 6,84 milliards de dollars, dont 5,1 milliards se rapportaient aux travaux d'entretien différés. Sur cette somme de 5,1 milliards de dollars, près de la moitié, soit 2,4 milliards de dollars, était jugée urgente. Après l'étude de l'ACPAU, le Comité sénatorial permanent des finances nationales s'est penché sur la question et a produit un rapport sur le rôle du gouvernement en matière de frais d'entretien différé accumulé dans les établissements d'enseignement postsecondaire au Canada. Il a recommandé que le gouvernement fédéral amorce des négociations avec les provinces concernant un programme conjoint en vue de freiner la détérioration rapide de l'infrastructure matérielle des collèges et des universités.

Par ailleurs, selon une récente enquête auprès de 32 universités et collèges représentatifs effectuée par l'Association des collèges communautaires du Canada (ACCC) en 2008, il existe un besoin criant de financement pour aider les collèges et instituts à effectuer l'entretien de base des bâtiments, acheter de l'équipement moderne pour l'instruction, construire de nouvelles installations et accroître la capacité d'enseignement. L'extrapolation de leurs résultats à l'ensemble du système collégial a mis au jour un besoin de 6,5 milliards de dollars pour moderniser les bâtiments vieillissants qui avaient au moins 30 ans et accroître leur capacité.

Alors qu'ils cherchaient à répondre aux besoins cernés, les universités, les collèges ainsi que les associations les représentant ont demandé au cours des dernières années une intervention fédérale à grande échelle pour investir dans l'infrastructure universitaire et collégiale et y effectuer les travaux d'entretien différés. Toutes les personnes interrogées dans les provinces et territoires ont corroboré les études récentes et fait état d'un besoin criant en matière de renouvellement de l'infrastructure, ainsi que d'une capacité limitée de répondre aux besoins de financement. Les restrictions budgétaires des 15 dernières années ont limité la capacité des provinces et des territoires à répondre au besoin de renouveler l'infrastructure vieillissante et de bâtir de nouveaux édifices.

Les études de cas effectuées pendant l'évaluation illustrent le besoin d'améliorer l'infrastructure postsecondaire au niveau des établissements et des projets. Par exemple :

  • Les responsables d'une université ont indiqué que selon les estimations actuelles, un financement de 50 millions de dollars par an s'impose pour maintenir le statu quo dans l'infrastructure universitaire vieillissante. Toutefois, le financement provincial est limité à cinq millions de dollars par an, lequel doit être utilisé conformément à des directives particulières. Par ailleurs, le budget de fonctionnement général des universités diminue, alors que les coûts internes augmentent. La nécessité de répondre aux besoins urgents en matière d'infrastructure avec des moyens très limités a réduit la quantité de ressources qu'elles peuvent allouer aux activités d'enseignement et de recherche. 
  • Au niveau du projet, il est nécessaire d'améliorer l'infrastructure de recherche-développement afin d'effectuer des recherches de qualité élevée, comme en témoigne le centre de recherche, Living with Lakes, à l'Université Laurentienne, lequel a été financé par le PIDS. Avant que le centre de recherche ne soit construit, la recherche sur l'écologie des eaux douces était effectuée dans un groupe de chalets. Ces chalets avaient été construits pendant les années 1930 et avaient servi aux pilotes qui participaient à la lutte aérienne contre les incendies. Par la suite, ils ont été transformés par l'université. La capacité des chercheurs et des étudiants à effectuer de la recherche de qualité a été limitée par les installations improvisées. Par exemple, l'espace disponible et les zones d'essai ont limité l'échelle et la portée de la recherche qui pouvait être effectuée et ne pouvaient accueillir de l'équipement de laboratoire à la fine pointe. Par ailleurs, les bâtiments vieillissants représentaient un risque opérationnel majeur, puisque les échantillons et les points de données étaient stockés dans des sous-sols sujets aux inondations saisonnières.  

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4.0  Conclusions et leçons retenues

4.1 Conclusions

En ce qui concerne la pertinence et le rendement du programme, on peut tirer les conclusions suivantes.

Rendement :

  • Industrie Canada a réussi à mettre en oeuvre le PIDS dans les délais imposés.
  • Le PIDS a été exécuté de manière efficace et rentable, et ce, en grande partie grâce à l'utilisation d'un modèle d'exécution efficace avec les provinces et les territoires et à une affectation judicieuse des ressources du programme.
  • Le programme a atteint ses résultats à court terme. Presque tous les projets du PIDS ont été achevés ou étaient sur le point de l'être dans les délais impartis. Le financement du PIDS a relancé l'économie dans plus de 190 collectivités du pays.
  • Le programme atteint ses résultats intermédiaires. L'utilisation des installations terminées améliore la capacité de R-D des établissements d'enseignement postsecondaire en plus de renforcer leur capacité d'offrir une formation avancée axée sur les compétences et les connaissances. 

Pertinence :

  • Les investissements dans l'infrastructure postsecondaire ont répondu au besoin de stimuler l'économie ainsi que d'améliorer les installations à l'appui de la capacité de recherche-développement et de formation des établissements d'enseignement postsecondaire.  
  • Les objectifs du programme sont fidèles aux priorités du gouvernement fédéral et aux objectifs stratégiques d'Industrie Canada.
  • Dans le contexte de la récession économique mondiale, l'exécution du PIDS par Industrie Canada constituait une responsabilité et un rôle fédéraux pertinents.

4.2 Leçons retenues

Le PIDS prendra fin le 31 mars 2012 et Industrie Canada ne prévoit pas d'offrir un programme similaire au secteur postsecondaire dans un avenir proche. Les leçons ont donc été tirées en vue d'orienter la conception et l'exécution de programmes s'inscrivant dans un contexte similaire – nouveaux programmes de contributions conçus et exécutés dans des délais serrés.

Les leçons retenues incluent :

Leçon retenue 1 : L'utilisation d'un modèle d'exécution fédéral-provincial/territorial peut se révéler très efficace. La mise à profit du savoir-faire et des connaissances des provinces et des territoires, ainsi que le rôle de première ligne qui leur est confié relativement à la surveillance du projet peuvent grandement contribuer à une exécution opportune et efficace du programme.

Leçon retenue 2 : Pour les programmes d'une durée limitée, le recours à des cabinets professionnels possédant un savoir-faire spécialisé pour aider à mener les activités de surveillance, d'établissement de rapports et de vérification donne une grande assurance au chapitre de la supervision des projets sans avoir à renforcer la capacité interne.

Leçon retenue 3 : L'élaboration et la mise en oeuvre de programmes d'infrastructure dans des délais serrés peuvent créer des problèmes. Les processus du programme qui répondent aux besoins des intervenants et sont souples peuvent aider à régler les problèmes de mise en oeuvre à mesure qu'ils se posent. Les contrôles en place pour surveiller l'avancement des projets peuvent assurer qu'ils sont menés à bien comme prévu dans les délais impartis.

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