Évaluation du Programme de financement des petites entreprises du Canada

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© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada,
représentée par le ministre de l'Industrie, 2014

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No de catalogue Iu4-158/2014F-PDF
ISBN Iu4-158/2014F-PDF

N.B. Dans cette publication, la forme masculine désigne tant les femmes que les hommes.

Also available in English under the title Evaluation of the Canada Small Business Financing Program—June 2014.

Juin 2014

Présenté au comité ministériel d'évaluation le 18 juin 2014

Approuvé par le sous‑ministre le 21 août 2014

Table des matières

Acronymes utilisés dans le présent rapport

Acronymes utilisés dans le présent rapport
Acronyme Signification
AAC Agriculture et Agroalimentaire Canada
AAP Architecture d'alignement des programmes
BDC Banque de développement du Canada
DGVE Direction générale de la vérification et de l'évaluation
IC Industrie Canada
LCPA Loi canadienne sur les prêts agricoles
LFPEC Loi sur le financement des petites entreprises du Canada
MR Mesure du rendement
ODR Organisme de développement régional
PDC Programme de développement des collectivités
PFPEC Programme de financement des petites entreprises du Canada
PME Petites et moyennes entreprises
R‑D Recherche‑développement

Liste des Tableaux

Liste des Tableaux
Tableau # Titre
Tableau 1 Sommaire détaillé des activités financières par exercice
Tableau 2 Comment les participants au sondage ont appris l'existence du PFPEC
Tableau 3 Répercussions du PFPEC sur le rendement de l'entreprise
Tableau 4 Sommaire des activités de recouvrement des coûts par exercice

Liste des Figures

Liste des Figures
Figure # Titre
Figure 1 Modèle logique du Programme de financement des petites entreprises du Canada
Figure 2 Tendances à long terme du PFPEC en matière d'enregistrement et de valeur des prêts

Sommaire

Aperçu du programme

Le Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC) est un programme législatif de partage de pertes sur prêts régi par la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada et administré par Industrie Canada. En vertu du PFPEC, le gouvernement et les prêteurs du secteur privé partagent les risques liés aux prêts consentis aux petites entreprises. Le programme facilite l'accès des petites entreprises au financement abordable, ce qui leur permet de s'établir, de croître, de se moderniser et de s'améliorer. L'accroissement du montant de financement accordé aux petites entreprises devrait permettre de stimuler l'activité économique et de créer des emplois pour les Canadiens. 

Objet de l'évaluation et méthode

Cette évaluation a pour but d'aborder deux questions fondamentales, soit le rendement et la pertinence conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation, et d'étayer le prochain examen complet, conformément à la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada.

Des données quantitatives aussi bien que qualitatives ont été recueillies pour servir de sources multiples de données afin d'appuyer les conclusions et les recommandations de la présente évaluation. Les méthodes de collecte des données, énoncées dans la Stratégie nationale de mesure du rendement du PFPEC, comprenaient un examen des documents, un examen de la documentation spécialisée, des entrevues, une analyse des données administratives et une analyse financière.

Constatations

Pertinence

Le PFPEC est toujours nécessaire. Les entreprises plus petites, plus jeunes et plus risquées ont du mal à obtenir du financement au Canada puisqu'elles doivent surmonter des obstacles auxquels d'autres entreprises ne sont pas confrontées en ce qui a trait aux garanties, aux antécédents en matière de crédit, à l'expertise et à l'insuffisance de renseignements détenus par le prêteur au sujet de l'exploitation de l'emprunteur et de sa future rentabilité. Le PFPEC vise à faciliter le financement disponible par emprunt entre les prêteurs et les entreprises dans de telles conditions. Le programme s'inscrit dans le cadre du soutien qu'offre le gouvernement aux petites entreprises canadiennes et s'harmonise au résultat stratégique d'Industrie Canada en matière de développement d'entreprises et de collectivités canadiennes compétitives.

Le programme est aussi conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et il est le seul de cette nature offert dans tout le Canada et à tous les secteurs. Cela dit, il existe plusieurs autres programmes régionaux ou sectoriels qui partagent avec des institutions financières les risques inhérents au financement de petites entreprises et ce programme n'est que l'un des nombreux programmes à l'échelon tant fédéral que provincial qui cherchent à soutenir le financement offert aux entreprises au Canada.

Rendement

Le cadre réglementaire et législatif du programme assure au PFPEC les assises nécessaires pour lui permettre d'atteindre ses objectifs. Les exigences du programme, toutefois, jumelées au lent processus auquel sont soumis les changements proposés au cadre peuvent créer des tensions dans les relations avec les intervenants du secteur privé et diminuer son attrait pour les prêteurs. Les nouveaux règlements peuvent atténuer certains de ces irritants, mais il est trop tôt pour en évaluer l'impact.  

La présence de tels irritants, ainsi que plusieurs facteurs qui ne relèvent pas du programme, telles les politiques propres à chaque institution financière concernant les prêts aux petites entreprises, sont à l'origine de la diminution de l'utilisation du programme. Cette diminution semble toutefois se stabiliser quelque peu dans le cadre d'événements économiques, tels l'éclatement de la bulle technologique et le récent ralentissement économique et la récession connexe. Cette tendance résulte des modifications généralement apportées au cadre réglementaire lors de tels événements afin de le rendre plus accessible.

La sensibilisation à l'égard du programme est élevée au sein des prêteurs en général, mais faible parmi les emprunteurs ainsi que parmi les non‑emprunteurs. Les efforts de sensibilisation ont eu un impact; par contre il peut y avoir des opportunités qui n'ont pas été explorées afin de promouvoir le programme. Comme la plupart des emprunteurs l'ont indiqué, ils ont appris l'existence du programme par l'entremise de leur prêteur. Plus d'efforts de sensibilisation avec le personnel de première ligne aux institutions prêteuses pourrait favoriser une meilleure connaissance du fonctionnement du PFPEC et augmenter la sensibilisation au sein des emprunteurs.

Cela dit, le programme a réussi à faciliter l'accroissement du financement par emprunt des petites entreprises au fil du temps. En fait, des études subséquentes sur l'effet d'accroissement réalisées dans le cadre du programme montrent une augmentation des demandes à l'égard du programme lorsque d'autres options de financement ne sont pas disponibles ou sont moins souhaitables.   

De plus, tout porte à croire que le PFPEC a un effet positif sur la croissance des PME. Plus précisément, il semble que la participation au programme, comparativement à la non‑participation, ait un effet d'accroissement sur les recettes, les salaires et les profits.

En ce qui concerne l'économie et l'efficience du PFPEC, une analyse coûts‑avantages a révélé que le programme a un rendement de cinq dollars pour chaque dollar investi par IC et les établissements de crédit. Le programme recouvre une partie des indemnités versées grâce aux droits et frais et fonctionne à un coût relativement bas compte tenu de l'ampleur des fonds qu'il met à la disposition des petites entreprises. Le nouveau système d'enregistrement des prêts en ligne du programme ayant récemment été adopté par un programme semblable d'Agriculture et Agroalimentaire Canada régi par la Loi canadienne sur les prêts agricoles (LCPA), les deux ministères, de même que les établissements de crédit, réalisent des économies.

Recommandations

  1. Le programme a récemment mis en œuvre un ensemble de modifications réglementaires principalement destinées à inciter les prêteurs à accorder du financement par l'entremise du programme. Il faudra du temps pour évaluer les répercussions de ces modifications. Étant donné que ces modifications visaient principalement les prêteurs, il faut maintenant prendre des mesures pour renouer contact avec les emprunteurs existants et potentiels afin de déterminer si le PFPEC répond suffisamment à leurs besoins dans le contexte actuel. Le PFPEC pourrait envisager de mettre en œuvre des projets pilotes comme première étape en vue de répondre aux besoins des emprunteurs recensés dans le cadre de cette prise de contact.
  2. Le programme devrait continuer à resserrer les liens avec les prêteurs et les associations professionnelles disposés à collaborer afin d'accroître la sensibilisation au programme et d'améliorer les connaissances des prêteurs à l'égard du programme et de son fonctionnement.

1.0 Introduction

Le présent rapport expose les résultats d'une évaluation du Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC). La présente évaluation avait pour objet d'évaluer la pertinence et le rendement du programme. Le rapport compte quatre sections :

  • la section 1 dresse le profil du PFPEC;
  • la section 2 présente la méthodologie d'évaluation et une analyse des limites des données;
  • la section 3 fait état des constatations propres à l'évaluation de la pertinence et du rendement;
  • la section 4 résume les conclusions de l'évaluation et formule des recommandations sur les mesures à prendre.

1.1 Description du programme

Le gouvernement du Canada reconnaît que les petites et moyennes entreprises (PME) doivent avoir accès à du financement. Le PFPEC est conçu pour aider les entreprises à satisfaire leurs besoins de financement en contribuant à combler des lacunes sur le marché du crédit pour certains types de PME et, en particulier, pour les PME exposées à un plus grand risque. Le programme a été lancé en 1961 en vertu de la Loi sur les prêts aux petites entreprises. En 1999, la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada (LFPEC) lui succédait. Le PFPEC favorise l'accès aux prêts pour la création, l'expansion, la modernisation et l'amélioration de petites entreprises. Les prêts consentis se divisent en trois catégories différentes : l'achat de matériel, les améliorations locatives ou le financement de biens immobiliers.

Dans l'ensemble, le programme est devenu un outil essentiel pour le financement des PME au Canada. En 2012‑2013, les établissements de crédit de partout au pays ont consenti aux petites entreprises, dans le cadre du PFPEC, plus de 6 200 prêts d'une valeur totale de plus de 910 millions de dollars. Depuis sa création en 1999 jusqu'au 31 mars 2013, le programme a enregistré 142 130 prêts, ce qui représente un financement global de 14,3 milliards de dollars.Note de bas de page 1

1.2 Objectifs du programme

Le PFPEC a pour principaux objectifs :

  • d'aider les jeunes entreprises à démarrer et les entreprises établies à apporter des améliorations et à prendre de l'expansion;
  • de faciliter l'accès à des prêts que les petites entreprises n'obtiendraient pas autrement;
  • de stimuler l'activité économique et de créer des emplois pour les Canadiens. 

Le programme atteint ces objectifs en partageant entre les emprunteurs, les prêteurs et le gouvernement le risque financier associé aux prêts consentis aux petites entreprises.

1.3 Exécution et gouvernance du programme

Le PFPEC est administré par des prêteurs du secteur privé, y compris des banques à charte, des caisses de crédit et des caisses populaires. Les prêteurs fournissent des services aux Canadiens dans l'ensemble des provinces et des territoires. Il leur incombe de prendre toutes les décisions en matière de crédit, à savoir approuver les prêts et, en cas de manquement, réaliser les garanties et les sûretés. Chaque prêteur définit ses propres critères de prêt en respectant les conditions du PFPEC. Une fois le prêt approuvé, l'emprunteur reçoit les fonds du prêteur, et non pas du gouvernement.

Industrie Canada (IC) administre le PFPEC en enregistrant les prêts, en percevant les frais et en remboursant aux prêteurs les parts admissibles des pertes sur prêts en souffrance. Les responsables du PFPEC n'approuvent cependant pas les demandes de prêt des emprunteurs et n'interviennent pas dans l'administration des prêts. Lorsqu'ils enregistrent leurs prêts auprès d'Industrie Canada, les prêteurs ont le droit de soumettre des demandes de remboursement des pertes admissibles à Industrie Canada en cas de manquement. Le taux d'intérêt demandé aux emprunteurs est établi par les prêteurs et peut être fixe ou variable, conformément aux paramètres des règlements :   

  • taux variable : le taux maximal est égal au taux préférentiel du prêteur, majoré de 3 % (comprend les frais d'administration de 1,25 %);  
  • taux fixe : le taux maximal est égal au taux d'intérêt hypothécaire applicable aux résidences unifamiliales pratiqué par le prêteur, majoré de 3 % (comprend les frais d'administration de 1,25 %).

Le prêteur doit transférer à IC des droits d'enregistrement qui s'élèvent à 2 % du montant total prêté, mais les droits peuvent être financés par l'emprunteur dans le cadre du prêt.

Les bénéficiaires du PFPEC sont de petites entreprises à but lucratif qui sont exploitées au Canada et dont le chiffre d'affaires annuel brut est au plus 5 millions de dollars. Les organisations à but non lucratif, caritatives ou religieuses et les entreprises agricoles ne sont pas visées par le Programme.

Voici le profil des emprunteurs du PFPEC pour la période de 2012 à 2013 :

  • les petites entreprises existant depuis moins d'un an ont reçu 530 millions de dollars ou 58 % de la valeur des prêts consentis;  
  • la majorité des prêts ont été consentis à des petites entreprises affichant des recettes annuelles inférieures à 1 million de dollars;
  • la taille moyenne du prêt était de 146 778 $;
  • la majorité des prêts ont été consentis à de petites entreprises dans les secteurs des services d'hébergement et de restauration (33 %), de commerce de détail (15,4 %), de transport et d'entreposage (7,4 %) et de fabrication (4,7 %).

1.4 Contexte

En  réponse à la récession de 2008, et dans le but d'accroître l'utilisation du programme, des modifications au PFPEC sont entrées en vigueur le 1er avril 2009 dans le cadre du Plan d'action économique de 2009. Ces modifications comprenaient une augmentation du montant maximal des prêts, une augmentation du plafond des demandes d'indemnisation des prêteurs individuels et des modifications réglementaires mineures afin de simplifier l'administration du programme. Par ailleurs, une nouvelle série de modifications réglementaires a été adoptée le 1er avril 2014 dans le but d'augmenter le crédit consenti en vertu du programme, de réduire le fardeau administratif des prêteurs, de mieux harmoniser le programme aux pratiques en matière de prêts ordinaires et de rationaliser les modalités d'application.

Outre ces modifications réglementaires, Industrie Canada a inauguré en 2012 un système de technologie de l'information qui permet l'enregistrement électronique et le paiement des frais avec les institutions financières. Le système devrait accélérer le processus d'enregistrement et réduire la paperasserie associée à l'enregistrement des prêts et aux paiements des frais. Les responsables du PFPEC continuent de collaborer avec les institutions financières participantes au déploiement de l'initiative. 

1.5 Ressources

Les coûts d'exploitation du programme ne peuvent être récupérés et sont financés à même le budget de fonctionnement d'IC. Ces coûts sont d'environ 3,1 millions de dollars par année pour 35 employés et comprennent les frais de la recherche, des systèmes de TI et des activités de communication.

Comme le PFPEC est un programme législatif, les coûts des demandes d'indemnisation pour pertes proviennent directement du Trésor. Le programme perçoit des revenus grâce à l'imposition d'un droit d'enregistrement de 2 % et de frais d'administration de 1,25 % pour tous les prêts. Les prêteurs remettent à Industrie Canada ces sommes qui servent à compenser une partie des dépenses du programme liées aux demandes d'indemnisation. Consultez le tableau 1 ci‑dessous pour obtenir le sommaire des recettes et des dépenses du programme au cours des cinq dernières années.

Tableau 1 : Sommaire détaillé des activités financières par exercice
  Recettes                      (milliers de dollars) Dépenses                    (milliers de dollars) Résultat net : recettes moins dépenses
2007‑2008 55 066,8 96 341,1 (41 274,3)
2008‑2009 52 895,4 101 509,4 (48 614,2)
2009‑2010 52 393,3 109 458,9 (57 065,6)
2010‑2011 51 732,2 76 318,3 (24 586,1)
2011‑2012 53 117,1 66 152,5 (13 035,4)
2012‑2013 50 487,2 51 103,9 (616,7)
Total 315 692 500 884,1 (185 192,1)
Source : Loi sur le financement des petites entreprises du Canada – Rapport annuel 2012‑2013

Également, plusieurs mécanismes de contrôle de la LFPEC limitent la responsabilité du gouvernement du Canada. Par exemple, la LFPEC établit un plafond de responsabilité totale de 1,5 milliard de dollars pour chaque période quinquennale. Cette responsabilité équivaut à la somme de la responsabilité maximale éventuelle du gouvernement envers chaque prêteur par période de prêt dans le cadre du programme. Le PFPEC n'a jamais failli atteindre la limite de la responsabilité maximale.

Les demandes d'indemnisation des prêts en souffrance sont également plafonnées pour chaque prêteur. Pour chaque période quinquennale à compter du 1er avril 1999, l'obligation du gouvernement du Canada envers chaque prêteur consiste à rembourser les demandes d'indemnisation admissibles (c'est‑à‑dire 85 % des pertes admissibles) des prêts en souffrance, jusqu'à concurrence du maximum du total des montants suivants :

  • 90 % des premiers 250 000 $ en prêts engagés;
  • 50 % des 250 000 $ suivants;  
  • 12 % de tous les prêts dépassant 500 000 $ pour tout prêt consenti le 1er avril 2009 ou après (10 % dans le cas des prêts consentis avant le 1er avril 2009).

En fait, cela équivaut pour les grands prêteurs à 12 % de la totalité de leur portefeuille de prêts en vertu du programme.

1.6 Modèle logique

Un modèle logique est une représentation visuelle qui relie les activités, les extrants et les résultats pertinents à un programme. Il constitue un outil visuel et systématique pour illustrer la théorie du programme, et démontre logiquement la façon dont il est possible d'en réaliser les objectifs. Il offre également la base pour l'établissement de la mesure du rendement et des stratégies d'évaluation, y compris la matrice d'évaluation. Le modèle logique du PFPEC fait l'objet de la figure 1.

Figure 1: Modèle logique du Programme de financement des petites entreprises du Canada

Figure 1 : Modèle  logique du Programme de financement des petites entreprises du Canada (la description complète est sous l'image)
Description de la Figure 1

La figure représentée ici est le modèle logique du Programme de financement des petites entreprises du Canada. On compte deux intrants : politique et communication ainsi qu'administration. Les activités sont au nombre de trois. La première est « Revoir et améliorer la conception du Programme », qui mène à l'extrant « Amélioration à la Loi, au Règlement et aux lignes directrices, rapports de consultation, recherche et revue de la documentation et rapports d'examen détaillés ». Cet extrant entraîne le résultat immédiat « L'utilisation du Programme par les prêteurs et les emprunteurs est favorisée par le cadre réglementaire et législatif ».

La deuxième activité se nomme « Communiquer avec les parties intéressées ». Elle mène à l'extrant « Exposés, bulletins d'information, trousses d'outils, guides pratiques, amélioration du site Web et rapports annuels », lequel est lié au résultat immédiat « Les prêteurs, les petites entreprises et les emprunteurs connaissent le Programme et les détails connexes ».

La troisième activité est « Revoir, améliorer et administrer la prestation du Programme ». Elle mène à l'extrant « Prêts enregistrés, demandes d'indemnisation traitées, droits perçus, formulaires et procédures, rapports sur l'administration et rapports d'examen sur place ». Cet extrant a comme résultat immédiat « Les prêteurs partagent le risque lié aux prêts aux petites entreprises avec Industrie Canada ».

Les trois résultats immédiats pointent vers le même résultat intermédiaire : « Les petites entreprises obtiennent, avec le soutien du gouvernement, du financement qui, autrement, aurait été inaccessible, ou offert à des conditions moins favorables ».

Le seul résultat intermédiaire est lié à un résultat à long terme : « Les entreprises et les collectivités canadiennes sont compétitives ».


2.0 Méthodologie

La présente section fournit de l'information sur la stratégie, l'approche, l'objectif et la portée de l'évaluation, les enjeux précis de l'évaluation et les questions qui ont été abordées, les méthodes de collecte des données ainsi que les limites des données pour l'évaluation.

2.1 Stratégie d'évaluation

Une stratégie de mesure du rendement (MR) du PFPEC élaborée en juin 2012 comprend le modèle logique contenu dans le présent document (figure 1) ainsi qu'une stratégie d'évaluation.  La stratégie d'évaluation du PFPEC a été développée en fonction de la dernière évaluation du PFPEC (juin 2009) et des enseignements tirés de ce processus qui a permis d'évaluer le fonctionnement du programme entre le 1er avril 2004 et le 31 mars 2009.

Conformément à l'évaluation précédente et en consultation avec l'unité des politiques de la Direction du financement des petites entreprises, la stratégie d'évaluation a porté essentiellement sur les mêmes enjeux que celle effectuée en 2009 de manière à assurer une continuité et afin d'avoir des points de référence pour l'évaluation de l'évolution du programme. On a également porté une attention particulière aux recommandations formulées dans l'évaluation de 2009.

2.2 Objectifs et portée de l'évaluation

Cette évaluation avait pour but d'aborder deux questions fondamentales, soit le rendement et la pertinence conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation. L'évaluation couvre la période quinquennale allant du 1er avril 2009 au 31 mars 2014.

2.3 Questions d'évaluation

L'évaluation portait sur les questions suivantes concernant la pertinence et le rendement :

Pertinence

  1. Le PFPEC est‑il toujours nécessaire?
  2. Dans quelle mesure les objectifs du PFPEC s'harmonisent‑ils avec les priorités du gouvernement fédéral et avec les résultats stratégiques d'Industrie Canada?
  3. Dans quelle mesure le PFPEC cadre‑t‑il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Rendement

  1. Dans quelle mesure l'utilisation du programme par les prêteurs et les emprunteurs est‑elle favorisée par le cadre réglementaire et législatif?
  2. Dans quelle mesure les prêteurs partagent‑ils le risque lié aux prêts aux petites entreprises avec Industrie Canada?
  3. Dans quelle mesure les prêteurs, les petites entreprises et les emprunteurs connaissent‑ils le programme et les détails connexes?
  4. Dans quelle mesure les petites entreprises obtiennent‑elles, avec le soutien du gouvernement, du financement qui, autrement, aurait été inaccessible?
  5. Quel rendement les entreprises bénéficiaires des prêts accordés dans le cadre du PFPEC affichent‑elles?
  6. Dans quelle mesure le programme fait‑il preuve d'efficience et d'économie?

2.4 Approche

La présente évaluation repose sur les résultats prévus du programme, tels qu'ils ont été définis dans les documents fondamentaux et dans le modèle logique. L'évaluation a été gérée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Industrie Canada.

2.5 Méthodes de collecte des données

Des données quantitatives aussi bien que qualitatives ont été recueillies pour servir de sources multiples de données afin d'appuyer les conclusions et les recommandations.

Les méthodes de collecte des données énoncées dans la Stratégie nationale de mesure du rendement du PFPEC étaient les suivantes :

  • examen des documents;
  • examen de la documentation spécialisée;
  • entrevues;
  • analyse des données administratives;
  • analyse financière.

Ces méthodes ont permis de recueillir les données nécessaires pour répondre à chacune des questions d'évaluation.

Examen des documents

L'examen des documents visait à mieux comprendre le PFPEC, sa concordance avec les priorités gouvernementales et l'obtention des résultats prévus. Parmi les principaux documents, figuraient notamment :

  • les rapports sur les programmes (rapports annuels);
  • d'autres documents clés du programme (rapports de recherche et publications, examens à mi‑parcours et rapports d'enquête);
  • les documents sur l'établissement des priorités du gouvernement (budgets, discours du Trône).

Avant l'évaluation, en consultation avec la DGVE, la Direction générale de la petite entreprise d'Industrie Canada a également commandé plusieurs rapports dans le cadre de la mesure continue du rendement. Les rapports suivants ont beaucoup servi à appuyer la présente évaluation :

  • Analyse des coûts et des avantages du Programme de financement des petites entreprises du Canada, 2014 (Industrie Canada);
  • Étude sur la sensibilisation et la satisfaction envers le Programme de financement des petites entreprises du Canada, juillet 2013 (R.A. Maltest and Associates Ltd.);
  • Impact économique du Programme de financement des petites entreprises du Canada, juin 2010 (Industrie Canada);
  • Enquête sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteursNote de bas de page 2, mai 2014 (R.A Maltest and Associates Ltd.).

Examen de la documentation spécialisée

L'examen de la documentation spécialisée visait principalement à aborder les questions d'évaluation fondamentales que sont le besoin continu et les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. Plus précisément, il a permis d'évaluer le besoin continu d'aider les petites entreprises à obtenir du financement par emprunt, le rôle du gouvernement fédéral en matière d'accord de garanties de prêts au Canada ainsi qu'un examen des programmes comparables dans d'autres administrations ˗ au pays et à l'étranger. L'examen reposait sur la documentation fournie par le programme et sur une recherche indépendante réalisée par la DGVE.

Entrevues

Les entrevues avaient pour objectif de recueillir de l'information détaillée, notamment des opinions, des explications et des faits liés aux questions de l'évaluation. Les entrevues ont été conçues de manière à obtenir une rétroaction qualitative d'un large éventail de répondants. Au total, 29 entrevues ont été réalisées, notamment auprès des répondants suivants :

  • représentants du PFPEC d'Industrie Canada (8);
  • représentants d'institutions financières (9);
  • représentants d'associations professionnelles (8);
  • représentants du milieu universitaire (4).

Analyse des données administratives

L'analyse des données visait à obtenir des renseignements sur le rendement, l'efficience et l'économie du programme. Le profil des emprunteurs, y compris leurs principales caractéristiques ainsi que des renseignements détaillés sur les tendances au sein des prêteurs et des emprunteurs ont été tirés du programme. Les changements dans l'économie ainsi que les modifications apportées aux règlements du programme ont également été pris en compte dans l'analyse.

Analyse financière

Le PFPEC a fait l'objet d'une analyse financière de haut niveau en vue d'en évaluer l'efficience et l'économie. L'analyse a porté sur trois points particuliers, soit les recettes, les dépenses administratives du programme par rapport à la valeur des prêts et les coûts du programme par rapport aux retombées économiques produites. L'analyse était essentiellement fondée sur le rapport d'analyse des coûts et des avantages réalisée par la Direction générale de la petite entreprise en 2013 et s'appuyait sur certaines données relatives à l'effet d'accroissement attribuable au programme.

2.6 Limites

Les limites de l'évaluation étaient les suivantes :

Fardeau de la réponse et environnement opérationnel du programme

Les intervenants du programme ont récemment été consultés au sujet d'une série de modifications qui sont entrées en vigueur le 1er avril 2014. De plus, plusieurs intervenants ont été interrogés au cours de la dernière année en préparation du programme pour la présente évaluation et une deuxième enquête était en cours pendant la phase de déroulement de l'évaluation. Ainsi, les répondants aux fins de la présente évaluation ont été soumis au fardeau de réponse dans la période précédant l'évaluation, puis de nouveau pendant la phase de déroulement de l'évaluation. Les entrevues ont été adaptées afin qu'elles chevauchent le moins possible d'autres travaux déjà entrepris par les responsables du programme, dans le but d'éviter toute confusion et de réduire le fardeau de réponse.

Disponibilité des données et délai des rapports de recherche

La recherche statistique exige du temps et il n'est pas toujours possible de la réaliser dès que les données sont disponibles. C'est pourquoi une étude comme celle sur l'impact économique réalisée en 2014 utilise des données de 2009. Il s'agit là d'une limite dynamique de certaines recherches quantitatives. De plus, l'expertise requise pour réaliser la version suivante de l'étude sur l'effet d'accroissement du programme, prévue dans la stratégie de MR du programme, n'était pas disponible au moment de sa planification, ce qui a retardé la production du rapport, laissant l'évaluation sans cet élément de preuve. Toutefois, certaines données portant sur l'effet d'accroissement, notamment les données d'enquête qui établissent l'ampleur de l'effet d'accroissement (total par rapport à partiel), étaient disponibles aux fins de l'évaluation et ont été complétées par d'autres données qualitatives tirées des entrevues menées dans le cadre de l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteurs.


3.0 Constatations

3.1 Pertinence

3.1.1 Le Programme de financement des petites entreprises du Canada est‑il toujours nécessaire?

Constatation : Ce programme est toujours nécessaire. Les entreprises plus petites, plus jeunes et plus risquées ont du mal à obtenir du financement au Canada puisqu'elles doivent surmonter des obstacles auxquels d'autres entreprises ne sont pas confrontées en ce qui a trait aux garanties, aux antécédents en matière de crédit, à l'expertise et à l'insuffisance de renseignements détenus par le prêteur au sujet de l'exploitation de l'emprunteur et de sa future rentabilité. Le PFPEC vise à faciliter le financement disponible par emprunt offert par des prêteurs commerciaux dans de telles conditions.

Secteur important de l'économie canadienne, les petites entreprises ont besoin de financement pour survivre et pour croître.Note de bas de page 3 Que ce soit pour le démarrage ou l'expansion, des besoins de trésorerie à court terme ou l'acquisition de capital physique, tels des stocks ou du matériel, les besoins de financement sont multiples.Note de bas de page 4 Le financement par emprunt constitue la forme de financement la plus courante recherchée par les petites entreprises;Note de bas de page 5 toutefois, ces petites entreprises ont généralement plus de difficulté à accéder au crédit en raison d'une insuffisance de garanties, d'antécédents en matière de crédit, d'expérience professionnelle et de l'insuffisance de renseignements détenus par le prêteur au sujet de l'exploitation de l'emprunteur et de son éventuelle rentabilité (appelée « asymétrie de l'information »).Note de bas de page 6

En 2011, les banques à charte représentaient les principaux bailleurs de fonds des PME, ayant répondu à 55 % des demandes de financement; elles étaient suivies des coopératives de crédit ou Caisses populaires (16 %).Note de bas de page 7 Bien que 90 % des demandes de financement aient été approuvées cette année‑là, une étude d'IC relève que « les taux de demande et d'approbation de financement par emprunt augmentent avec la taille de l'entreprise », ce qui laisse présager un écart potentiel chez les petites entreprises ayant accès aux méthodes de financement traditionnelles dont elles ont besoin.Note de bas de page 8

Une autre étude d'IC a révélé que bien que les petites entreprises aient réussi dans l'ensemble à obtenir les fonds nécessaires, certaines catégories de petites entreprises du Canada continuent d'éprouver des difficultés importantes lorsque vient le moment d'accéder au financement.Note de bas de page 9 L'étude a constaté plus particulièrement qu'« on a observé des lacunes partielles de financement pour des types précis d'entreprises : les plus petites entreprises, les plus jeunes entreprises et les entreprises à plus forte intensité de R‑D ».Note de bas de page 10 Ces types d'entreprises assument des coûts de financement plus élevés, tandis que les entreprises établies depuis longtemps et de plus grande envergure sont soumises à des exigences supérieures en matière de garantie.

Le PFPEC vise à doter les institutions financières du Canada d'un filet de sécurité lorsqu'elles prêtent à de petites entreprises qui présentent un risque accru de défaut. Il s'agit d'une démarche commune pour donner aux PME un accès au crédit. Des garanties de crédit similaires à celles du PFPEC sont utilisées partout dans le monde pour alléger les contraintes financières des PME et des entreprises en démarrage.Note de bas de page 11 Ces programmes agissent comme des outils de transfert du risque ou des mécanismes de partage qui remboursent une part prédéfinie d'un prêt en cours du risque en cas de défaut.Note de bas de page 12

Les répondants ont été très élogieux à l'égard du mandat du PFPEC et ont souligné son importance pour les entreprises en démarrage, les nouvelles entreprises ou celles œuvrant dans des activités ou des secteurs à haut risque comme la R‑D, les services alimentaires et le commerce de détail non franchisé. Les représentants d'associations et d'institutions financières, en particulier, ont souligné la difficulté qu'éprouvent certains types d'entreprises à obtenir du financement par emprunt comparativement à d'autres. Les répondants de tous les autres groupes ont indiqué que même si le crédit disponible au Canada n'a jamais manqué pendant la crise financière, certaines entreprises ont toujours du mal à trouver les fonds nécessaires.

L'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteurs et des non‑emprunteurs envers le programme a révélé que 82 % des emprunteurs jugeaient élevé ou très élevé le besoin d'un programme de prêt tel que le PFPEC, comparativement à 56 % chez les non‑emprunteurs.Note de bas de page 13 Tandis que chez 15 % des emprunteurs et 30 % des non‑emprunteurs, le besoin du programme était jugé « moyen », et faible chez moins de 4 % des emprunteurs et 6 % des non‑emprunteurs.

Selon une minorité de répondants, le programme n'occupe plus la même part de marché qu'auparavant. Les cartes de crédit et les lignes de crédit n'étaient pas la norme pour les petites entreprises au moment de la création du programme il y a plus de 50 ans, mais elles peuvent désormais sembler plus attrayantes à la fois pour les prêteurs et les emprunteurs dans certaines situations. En fait, l'étude auprès des prêteurs a révélé que 19,6 % des agents des prêts aux petites entreprises qui n'avaient jamais utilisé le PFPEC ne l'avaient pas fait parce qu'ils pensaient pouvoir offrir d'autres options de financement aux emprunteurs. Cela dit, il convient de noter que les répondants ont laissé entendre que le programme est moins nécessaire qu'il ne l'a déjà été, et que ces mêmes répondants ont souligné que le PFPEC en particulier est toujours nécessaire.

Tous les représentants d'institutions financières interviewés ont mentionné qu'ils utilisaient le programme et que certaines entreprises qui reçoivent du financement par l'entremise du programme ne l'auraient pas obtenu autrement. Compte tenu de cela ainsi que de la difficulté à laquelle se heurte un sous‑ensemble d'entrepreneurs canadiens cherchant à obtenir du financement par emprunt pour une petite entreprise, ce programme est toujours nécessaire. 

3.1.2 Dans quelle mesure les objectifs du PFPEC s'harmonisent‑ils avec les priorités du gouvernement fédéral et avec les résultats stratégiques d'Industrie Canada?

Constatation : Le PFPEC s'harmonise avec les priorités du gouvernement en matière de soutien aux petites entreprises canadiennes. Le programme est également conforme au résultat stratégique d'Industrie Canada en matière de développement d'entreprises et de collectivités canadiennes compétitives.

Le PFPEC a comme objectif de faciliter l'accès au financement par emprunt reposant sur l'actif pour l'établissement, la croissance, la modernisation et l'amélioration des petites entreprises. Il y parvient en partageant avec les emprunteurs (les institutions financières), les risques financiers liés aux prêts consentis aux petites entreprises. Dans l'ensemble, le PFPEC vise à aider les petites et moyennes entreprises (PME) du Canada à obtenir du financement qu'elles n'auraient pu obtenir autrement, ou qui leur aurait été offert à des conditions moins avantageuses. C'est grâce à cet accès accru au financement que les activités de nature commerciale devraient augmenter et, ultimement, stimuler l'économie canadienne. Ces objectifs s'harmonisent parfaitement avec les priorités du gouvernement en matière de soutien aux petites entreprises canadiennes et avec les mesures visant à accélérer la croissance économique au Canada. 

Le Plan d'action économique de 2009 comprenait le PFPEC, ainsi que plusieurs autres initiatives, au nombre de ses mesures destinées à accroître l'accès au financement pour les petites entreprises pendant la récession mondiale. Plus particulièrement, le Plan d'action économique de 2009 a fait passer le montant maximal du prêt accordé au titre du PFPEC de 250 000 $ à 350 000 $, et à 500 000 $ pour les biens immobiliers. De plus, la limite des pertes admissibles qu'une institution financière peut réclamer en vertu du programme est passée de 10 à 12 % de la valeur de ses allocations de prêts. Grâce à ces mesures qui visaient à inciter les prêteurs à continuer d'offrir des prêts au titre du PFPEC aux petites entreprises, « un plus grand nombre d'entre elles auront accès au financement dont elles ont besoin, à un coût plus proche des prix courants ».Note de bas de page 14

Plus récemment, le Plan d'action économique de 2014 a reconfirmé l'engagement du gouvernement envers les petites entreprises et souligné l'impact de ces dernières sur l'économie canadienne en affirmant que « les petites entreprises jouent un rôle crucial pour la prospérité à long terme du pays : les Canadiens comptent sur les emplois qu'elles créent et sur les services qu'elles fournissent ». Ces énoncés témoignent de la priorité qu'accorde actuellement le gouvernement au soutien aux entreprises et la relation directe qu'elles ont sur la croissance économique globale du Canada, ce qui correspond directement aux objectifs du PFPEC. 

Le PFPEC s'inscrit également dans le cadre de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP) de 2014‑2015 d'Industrie Canada, en particulier dans le troisième résultat stratégique d'industrie Canada – Les entreprises et les collectivités canadiennes sont compétitives – et dans les priorités énoncées dans l'activité de programme Recherche, financement et services pour les petites entreprises qui vise à améliorer la croissance et la compétitivité des petites entreprises ainsi qu'à favoriser l'entrepreneuriat. La sous‑activité croissance et financement des petites entreprises aide les petites et moyennes entreprises à obtenir du financement qu'elles n'auraient pas pu obtenir autrement sans l'aide du gouvernement, ce qui est conforme aux objectifs du PFPEC.

3.1.3 Dans quelle mesure le PFPEC cadre‑t‑il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Constatation : Le PFPEC est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. Le PFPEC est unique en ce sens qu'il est le seul programme national de partage des pertes sur prêts accessible à toutes les entreprises canadiennes, quel qu'en soit le propriétaire ou le secteur, qui prévoit du financement pour une vaste gamme d'activités commerciales. Cela dit, le PFPEC est l'un des nombreux programmes qui cherchent à soutenir le financement offert aux entreprises au Canada.

Le PFPEC a comme objectif de faciliter l'accès au financement par emprunt reposant sur l'actif pour l'établissement, la croissance, la modernisation et l'amélioration des petites entreprises, ce qui s'inscrit dans le cadre du mandat d'Industrie Canada. Les objectifs du programme sont en lien direct avec la Loi sur le ministère de l'Industrie de 1995. En vertu de cette loi, les pouvoirs et fonctions du ministre de l'Industrie s'étendent aux domaines liés aux « petites entreprises ».Note de bas de page 15 De plus, le PFPEC est régi par sa propre loi, la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada, qui établit les paramètres du programme, y compris les conditions de prêt, les critères d'admissibilité et la responsabilité du ministère.

Il existe partout dans le monde des programmes similaires au PFPEC, puisque les PME sont « reconnues par les gouvernements du monde entier comme des forces économiques puissantes et des moteurs importants de création d'emplois ».Note de bas de page 16 C'est pourquoi les gouvernements cherchent des moyens de s'attaquer aux obstacles auxquels se heurtent les petites entreprises. Les prêts et les garanties de prêt sont deux mesures d'origine gouvernementale visant à aider les entreprises à obtenir des capitaux. Ces programmes sont pratiquement omniprésents et, selon la documentation, on évalue à près de 2 000 le nombre de programmes de garantie de prêts répartis dans plus de 100 pays, sauf en Asie, en Europe du Nord et de l'Est et en Amérique centrale.Note de bas de page 17

Les gouvernements fédéral et provinciaux offrent une vaste gamme de programmes pour aider les petites entreprises à obtenir le financement nécessaire sous la forme de subventions, de contributions, de prêts, de garanties de prêt et de crédits d'impôt. Le PFPEC est le seul programme de garantie de prêts au pays offert dans toutes les provinces et tous les territoires à toute petite entreprise qui cherche à obtenir du financement par emprunt pour l'achat de matériel, les améliorations locatives ou le financement de biens immobiliers. Le programme de la Loi canadienne sur les prêts agricoles (LCPA) offre des services semblables aux producteurs agricoles, lesquels ne sont pas admissibles au PFPEC. Questionnés au sujet des programmes similaires au PFPEC, les répondants ont mentionné que la Banque de développement du Canada (BDC) et plusieurs programmes provinciaux chevauchaient le mandat du PFPEC.

Les gouvernements provinciaux de la Nouvelle‑Écosse et du Nouveau‑Brunswick travaillent en partenariat avec des coopératives de crédit de leur province respective pour offrir un programme similaire au PFPEC. Le gouvernement du Québec fournit des prêts, des garanties de prêts ou du financement sous forme de quasi‑capitaux propres par le biais de son programme Financement UNIQ qui offre aux entrepreneurs jusqu'à 100 % des coûts du projet pour l'achat de bâtiments, l'acquisition de matériel et des améliorations locatives. Les répondants ont également relevé un programme du Manitoba aux objectifs semblables. Les principales différences résident toutefois dans le fait que les provinces ont des montants maximaux de prêts moindres que ceux du PFPEC (sauf au Québec où le minimum est de 50 000 $) et qu'elles imposent souvent des restrictions sur les types d'activités ou de secteurs admissibles.

La conception de la BDC est cependant sensiblement différente en ce sens qu'il s'agit d'une institution financière commerciale en propriété exclusive du gouvernement du Canada qui a pour mandat d'appuyer les petites entreprises et les entrepreneurs. La plupart de ses activités concernent des prêts à terme. La BDC n'offre pas le PFPEC, mais elle offre des prêts directs à des fins commerciales, notamment pour l'agrandissement d'installations, l'acquisition de gammes d'équipement, le démarrage, l'acquisition et l'accroissement d'une entreprise, l'obtention d'un fonds de roulement et l'adoption des technologies de l'information et des communications. Par ailleurs, la BDC appuie des entreprises à forte croissance ou plus risquées, comme des entreprises de haute technologie qui n'ont pas nécessairement les antécédents ou les garanties exigées par d'autres prêteurs. La BDC établit la valeur de ses prêts en fonction du risque; autrement dit, ses taux tiennent compte des risques associés à chaque client. Par conséquent, ses taux débiteurs sont plus élevés que ceux offerts par des institutions financières du secteur privé.

Au Canada, les PME peuvent également accéder au capital, c'est‑à‑dire aux prêts, par le biais de divers autres programmes fédéraux, comme le Programme de développement des collectivités (PDC). Pour être admissibles à un prêt du PDC, les demandeurs doivent d'abord s'être vu refuser un prêt par une institution financière. Puisque ces institutions financières auraient pu offrir un prêt en vertu du PFPEC, cela semble indiquer que la plupart des clients de prêt du PDC n'ont pu obtenir un prêt du PFPEC. Par conséquent, le PDC et le PFPEC s'adressent à des petites entreprises légèrement différentes. De plus, le PDC vise des collectivités rurales, tandis que le PFPEC n'établit aucune distinction en fonction du lieu. Il convient également de noter que les PME peuvent être admissibles à des prêts aux entreprises par le biais de programmes phares d'organismes de développement régional (ODR), tel le Programme de développement des entreprises de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique qui offre des prêts non garantis sans intérêt pour financer les coûts admissibles afin de mettre sur pied, d'agrandir ou de moderniser une entreprise ou de financer un projet qui améliore la compétitivité. 

En conclusion, la plupart des programmes de garantie d'emprunt sont conçus pour aider des types particuliers d'entreprises ou de secteurs (exploitations agricoles, entreprises de haute technologie ou entreprises détenues par de nouveaux immigrants ou des femmes), des régions particulières (le Nord de l'Ontario ou une province en particulier) ou certaines activités commerciales (recherche et développement ou exportation). Le PFPEC est unique en ce sens qu'il est le seul programme de partage des pertes sur prêts accessible à tous les Canadiens, peu importe le propriétaire ou le secteur de l'entreprise, et qui finance une vaste gamme d'activités commerciales.

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3.2 Rendement

3.2.1 Dans quelle mesure l'utilisation du programme par les prêteurs et les emprunteurs est‑elle favorisée par le cadre réglementaire et législatif?

Constatation : Le cadre réglementaire et législatif du programme assure au PFPEC les assises nécessaires pour lui permettre d'atteindre ses objectifs. Les exigences du programme, toutefois, jumelées au lent processus auquel sont soumis les changements proposés au cadre peuvent créer des tensions dans les relations avec les intervenants du secteur privé et diminuer son attrait pour les prêteurs. Les nouveaux règlements peuvent atténuer certains de ces irritants, mais il est trop tôt pour en évaluer l'impact.

L'environnement opérationnel du PFPEC est extrêmement complexe et ses règlements doivent permettre au programme d'être à la fois attirant pour les banques et utile pour les petites entreprises. Il doit également être conçu de manière à réagir aux fluctuations économiques et aux changements dans le secteur bancaire. En cinquante ans d'existence, le PFPEC a dû changer son cadre législatif et réglementaire pour suivre l'évolution de son environnement opérationnel. Ce cadre repose essentiellement sur la Loi sur le financement des petites entreprises du Canada et sur son règlement d'application connexe, mais il fait également l'objet de la Loi sur l'administration financière. La documentation relative au programme cite des travaux d'enquête et d'analyse très approfondis au moment de l'examen de la possibilité de changement du cadre législatif et réglementaire et des répercussions possibles.

Selon les répondants, qu'un programme de financement soit assorti de lois et règlements témoigne de son importance pour le personnel et pour les intervenants. Toutefois, les entrevues ont également signalé l'ampleur du travail et du temps requis pour modifier ce cadre d'une quelconque façon, de même que l'échéancier de vérification et d'évaluation très rigoureux auquel le programme est soumis. Les prêteurs ont même été jusqu'à demander s'il était nécessaire que les responsables du programme les soumettent à une vérification individuelle et procèdent à un examen sur place chaque année, alors que le personnel a parlé du lourd fardeau que confère localement la production de rapports pour leurs propres vérifications et évaluations. Des répondants des deux groupes ont reconnu comprendre la nécessité d'instaurer certains freins et contrepoids lorsqu'il est question de confiance du public.

Des évaluations précédentes ont permis de relever un certain nombre d'exigences réglementaires non adaptées à l'environnement opérationnel des prêteurs. Conformément aux constatations de la dernière évaluation du programme, la présente évaluation a démontré que le manque de rentabilité du programme et la lourdeur administrative des demandes d'indemnisation constituent des irritants qui dissuadent les prêteurs de participer au programme et, par conséquent, en limitent l'accès aux petites entreprises. Ces constatations ont également été exprimées lors des entrevues avec les prêteurs qui ont surtout évoqué comme étant des irritants l'obligation de recueillir des reçus équivalant au montant total du prêt accordé et du va‑et‑vient des réclamations qui finissent souvent par ne pas être remboursées. L'examen des documents a révélé que les responsables du programme sont parfaitement conscients de ces problèmes et qu'ils étudient depuis un certain temps la meilleure façon d'y remédier.

Selon les résultats de l'enquête auprès des prêteurs, c'est la quantité de documents nécessaires que les agents des prêts aux petites entreprises évoquent le plus souvent comme la facette du programme à améliorer (choix de 32,4 % des répondants), une affirmation mise en valeur par des agents de niveau supérieur lors des entrevues et dans les résultats de travaux précédents au sujet de la lourdeur administrative du programme.

Il convient de noter qu'un peu plus de 15 % des agents des prêts aux petites entreprises des institutions financières considèrent le taux d'intérêt comme un domaine possible d'amélioration. Environ 4,9 % avaient le même point de vue au sujet des frais d'administration trimestriels de 1,25 % imputés au prêteur. Selon les agents de niveau supérieur des grandes institutions financières, le programme doit être rentable pour que le taux de participation augmente. Ce constat transparaît également dans l'examen de la documentation spécialisée qui soutient que la rentabilité est un élément essentiel d'un programme de cette nature.Note de bas de page 18 

Lors des entrevues, les prêteurs ont également mentionné que le délai qui leur était imparti pour mettre en œuvre les modifications réglementaires était trop court, précisant que les grandes institutions devaient modifier leurs processus internes et communiquer avec les agents des prêts aux petites entreprises au fur et à mesure que les choses évoluent, et ont soulevé les difficultés émanant d'échéanciers relativement courts. Cela tient en partie au temps nécessaire pour apporter les modifications réglementaires, et n'est qu'une facette d'un programme législatif de la sorte. 

Les commentaires des représentants d'associations professionnelles à cet égard étaient mitigés étant donné que les organismes souhaitent le meilleur contexte possible pour leurs clients, mais comprennent également la nécessité de financer les programmes offerts. Quant aux emprunteurs, ils sont divisés sur la question. Selon le sondage mené dans le cadre de l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction,53 % des emprunteurs estimaient le taux d'intérêt approprié, tandis que 45 % le jugeaient trop élevé. Toute modification ultérieure visant à atténuer cet irritant particulier devra être apportée avec circonspection.

Dans l'ensemble, les emprunteurs étaient satisfaits du programme et les trois quarts jugeaient les modalités du programme appropriées.Note de bas de page 19 Les aspects envers lesquels ce groupe a exprimé le plus de satisfaction étaient la disponibilité des renseignements relatifs au programme, les garanties requises et les exigences en matière de rapports administratifs.

Cela dit, la plupart des répondants jugeaient également trop élevés les frais d'administration de 1,25 % sur le solde du prêt. Environ 73 % des emprunteurs estimaient que les prêts maximaux de 350 000 $ ou de 500 000 $ étaient corrects, tandis que 17 % les jugeaient trop faibles. Cela peut s'expliquer en partie par le marché immobilier commercial. Les entrevues auprès des prêteurs, du personnel et des associations indiquent que dans certaines régions du pays, un demi‑million de dollars ne suffiront plus pour acquérir un immeuble à des fins commerciales. Le simple fait d'augmenter la limite des crédits immobiliers pourrait ne pas suffire pour régler le problème, bien que, comme l'a mentionné un prêteur, les biens immobiliers sont parfois acquis par une société de portefeuille associée, d'une façon quelconque, avec une petite entreprise cliente, et que de telles entreprises ne sont pas admissibles au financement du programme.

L'utilisation continue du programme malgré ces problèmes témoigne de sa valeur, bien que cette utilisation ait diminué au fil du temps.

Modifications réglementaires récentes

En avril 2014, le programme a fait l'objet de modifications réglementaires qui visent à accroître la participation au programme en atténuant certains des principaux irritants pour les prêteurs. Les membres du personnel et des intervenants ont exprimé des opinions très arrêtées, quoique variées, au sujet de l'efficacité des nouveaux règlements de même qu'un intérêt marqué pour la participation à l'évaluation et à quelconque amélioration au programme. 

Bien que les prêteurs et le personnel du projet aient mentionné que les modifications évoluaient en général dans la bonne direction, plusieurs estimaient qu'elles n'allaient pas assez loin pour rendre le programme rentable. D'autres jugeaient que l'allocation de frais et droits touchant les prêts ordinaires (les frais initiaux et de renouvellement, p. ex.) ainsi qu'une atténuation de l'obligation de recueillir des reçus contribueraient à améliorer les choses. Quelques répondants considéraient comme étant un nouvel irritant la nouvelle exigence de visite du site pour « valider et renforcer » la sécurité des achats de matériel. Les institutions n'ont pas toutes la capacité de se déplacer chez le client pour confirmer la présence ou l'absence de mécanismes de sécurité et, lorsque ce n'est pas une pratique courante dans la cadre d'autres activités de prêt, les ressources nécessaires pour accomplir une telle tâche ne sont pas disponibles.Note de bas de page 20 Cela dit, l'enquête auprès des prêteurs a révélé que 68,1 % des agents des prêts aux petites entreprises s'attendent à ce que les modifications augmentent l'utilisation du programme d'une façon ou d'une autre (51,5 % modérément et 16,6 % grandement).

De plus, 68,9 % des répondants de l'enquête auprès des prêteurs ont mentionné ne pas être encore familiarisés avec les récentes modifications du programme. Au cours des entrevues, les groupes des membres du personnel et des prêteurs ont tous les deux souligné la nécessité de laisser aux institutions le temps d'intégrer les nouveaux règlements et d'adapter leurs politiques internes, et aux agents des prêts aux petites entreprises d'acquérir une expérience de travail avec les nouvelles lignes directrices, avant d'évaluer les nouveaux règlements.

3.2.2 Dans quelle mesure les prêteurs partagent‑ils le risque lié aux prêts aux petites entreprises avec Industrie Canada?

Constatation : On a enregistré une tendance globale à la baisse dans l'utilisation du programme depuis le milieu des années 1990. Ce repli peut être attribuable à de nombreux facteurs, dont certains ne relèvent pas du programme. Il est également dû aux modifications apportées au programme et aux irritants réglementaires et non réglementaires pour les prêteurs. Cela dit, la participation au programme se stabilise pendant les périodes de récession et d'autres activités économiques qui augmentent les risques liés aux prêts consentis à de petites entreprises et le programme continue de procurer des fonds non négligeables aux petites entreprises. Cette tendance suit le rythme des modifications apportées au cadre réglementaire du programme durant ces périodes pour le rendre plus accessible.

L'utilisation du programme demeure stable en période d'événements économiques, comme les récessions, mais recule entre ces événements. Bien que le nombre de prêts n'augmente pas de façon significative en période de stress économique, la valeur des prêts approuvés au titre du programme a augmenté au cours des deux derniers grands événements économiques, à la suite de la révision des paramètres du programme pour y faire face.

La tendance à la baisse à long terme du nombre de prêts enregistrés remonte à une pointe d'utilisation à la suite d'importantes modifications apportées au programme en 1993 (une période de récession) dans le but d'améliorer l'attrait du programme pour les prêteurs, les emprunteurs et les contribuables (voir figure 2). Les prêteurs ont été autorisés à imputer plus d'intérêt et le gouvernement a fait passer le coefficient des pertes sur prêts de 85 à 90 % afin d'assumer davantage de risques. La définition de petites entreprises a été élargie de manière à y inclure toute entreprise dont le chiffre d'affaires annuel brut est inférieur ou égal à 5 millions de dollars. En outre, les sociétés immobilières, de même que les sociétés de crédit et les compagnies d'assurance ont été ajoutées à la liste des entreprises admissibles.

Ces modifications ont suscité un intérêt non durable pour le programme et, à la suite d'une augmentation alors approuvée de la limite d'emprunt du programme de 4 à 12 milliards de dollars, le programme a fait de nouveau l'objet d'une restructuration lorsqu'IC a rétabli quelques‑unes des restrictions qui avaient été abolies et a été modifié pour tenir compte du nouveau passif. La documentation du programme souligne les enseignements tirés de cette période de l'histoire du programme et souligne le risque inhérent à l'ajout de volatilité au programme lorsque trop de modifications soudaines sont apportées au cadre législatif et réglementaireNote de bas de page 21.

Bien que la valeur des prêts ait fortement diminué à la suite des modifications suivant cette période, la tendance s'est contrebalancée au cours des deux décennies suivantes et une analyse des prêts administrés révèle que la valeur des prêts approuvés n'a pas diminué au même rythme, notamment en raison des modifications apportées au montant maximal des prêts du PFPEC.

L'utilisation du programme était relativement stable entre les exercices 2001‑2002 et 2004‑2005, oscillant en moyenne autour de 11 100 prêts enregistrés par année. La participation au programme a alors chuté d'environ 30 % entre les exercices 2004‑2005 et 2007‑2008, puis a régressé à un rythme plus lent pendant plusieurs années à la suite du ralentissement économique et de la récession qui a suivi.

La valeur des prêts a augmenté entre les exercices 2001‑2002 et 2004‑2005 passant de 899 millions à plus de 1 milliard de dollars. Par ailleurs, la valeur globale des prêts a augmenté d'environ 900 millions de dollars en 2008‑2009 pour atteindre un maximum d'environ 1 milliard de dollars en 2010‑2011. Il convient de noter que la valeur maximale des prêts a également augmenté au cours de cette période, ce qui suffirait à expliquer en grande partie cette augmentation. Au cours du dernier exercice, 2013‑2014, les prêts totalisaient 852 millions de dollars.

En outre, les pertes dues au récent ralentissement économique ont incité certaines institutions financières à délaisser le financement des petites entreprises aux profils particuliers, même avec la perspective de partager les pertes, étant donné que les risques inhérents au financement de telles entreprises sont désormais perçus plus élevés qu'auparavant. Il ressort des entrevues que certaines institutions financières sont devenues plus prudentes à l'égard du financement d'entreprises aux profils particuliers depuis le ralentissement économique (les restaurants non franchisés, p. ex.). Faisant écho à ce sentiment, 10 % des répondants à l'enquête auprès des prêteurs qui n'avaient jamais utilisé le programme ont signalé que c'était en raison d'une décision d'entreprise. De plus, un certain nombre de prêteurs ont atteint leur plafond de 10 %, pour les prêts consentis entre avril 2004 et mars 2009, à la suite de la crise économique.

Figure 2: Tendances à long terme PFPEC en matière d'enregistrement et de valeur des prêts

Figure 2 : Tendances à long terme PFPEC en matière d'enregistrement et de valeur des prêts (la description complète est sous l'image)
Description de la Figure 2
Tendances à long terme PFPEC en matière d'enregistrement et de valeur des prêts
Prêts aux termes de la LPPE/LFPEC
Exercice  Valeur (000 $) Nombre
1990–1991 413 258 10 626
1991–1992 397 275 10 557
1992–1993 502 141 13 154
1993–1994 2 548 799 43 351
1994–1995 4 397 134 68 377
1995–1996 2 243 157 34 613
1996–1997 2 018 945 31 003
1997–1998 1 977 315 29 064
1998–1999 1 613 566 22 522
1999–2000 1 352 320 17 741
2000–2001 1 159 048 14 442
2001–2002 899 248 11 016
2002–2003 951 159 11 263
2003–2004 999 868 11 085
2004–2005 1 041 063 11 142
2005–2006 1 087 702 10 790
2006–2007 1 024 536 9 595
2007–2008 987 663 8 930
2008–2009 901 115 7 796
2009–2010 952 859 7 534
2010–2011 1 015 067 7 454
2011–2012 978 249 7 141
2012–2013 899 743 6 195
2013–2014 852 792 5 622

Selon les données sur le programme, le nombre de prêts accordés dans la plupart des industries a régressé depuis 2000‑2001. On a cependant approuvé plus de 5 500 moins de prêts en 2011‑2012 qu'en 2000‑2001 pour financer l'achat de matériel. Il s'agit d'une tendance marquée, sachant que la chute nette est de 7 200 enregistrements de prêts durant cette période, représentant un peu plus des trois quarts du recul. Les entrevues auprès des prêteurs ont indiqué qu'il est possible que la difficulté d'assortir les crédits d'équipement d'une garantie valide et exécutoire contribue à la diminution de l'utilisation du programme. Mais le principal facteur à l'origine de cette diminution est la chute de l'enregistrement de prêts pour l'achat de biens immobiliers qui peut s'expliquer par le coût croissant de l'immobilier dans certaines régions du pays et de la limite de 500 000 $ imposée par le programme aux prêts de cette nature. Quant aux prêts relatifs aux améliorations locatives, ils sont demeurés relativement stables au fil du temps. Il convient de noter que beaucoup moins de prêts ont été consentis à des entreprises de moins d'un an au cours de cette période.

C'est au cours de l'exercice 2013‑2014 que la participation au programme a atteint son plus bas niveau avec 5 600 prêts enregistrés. La valeur des prêts aux petites entreprises a alors atteint 852,7 millions de dollars. Par ailleurs, il est possible que les prêteurs aient délaissé le programme en prévision des modifications réglementaires qui sont entrées en vigueur le 1er avril 2014.

Il convient également de noter que cette analyse porte sur l'utilisation globale du programme. Plusieurs institutions sont demeurées stables dans leur utilisation du programme au fil du temps, tandis que d'autres ont beaucoup réduit leur participation. Selon les entrevues, cela est attribuable en partie aux problèmes déjà évoqués, de même qu'aux politiques bancaires générales en matière de financement par emprunt des petites entreprises. Certaines institutions considèrent le programme comme étant une occasion d'investir dans une relation à long terme avec un client alors que le risque est susceptible d'aboutir plus tard à un surcroît d'activités, tandis que d'autres n'utilisent pas le programme en raison du manque de rentabilité et des risques élevés associés à certains types d'entreprises.

La tendance globale à la baisse de l'utilisation du programme au fil du temps a fait l'objet d'un examen approfondi au cours de la dernière évaluation du programme et peu de choses avaient changé au début de la présente évaluation. Comme il a été mentionné plus haut dans le présent rapport, toutefois, les récentes modifications réglementaires peuvent avoir des répercussions sur la participation au programme à l'avenir. Le programme a également fait d'importants progrès sur le plan de l'examen de questions non réglementaires, notamment l'intensification des efforts de sensibilisation et la mise en œuvre d'un système d'enregistrement de prêts en ligne qui a été accueilli avec enthousiasme par les prêteurs.

De plus, les responsables du PFPEC qui ont travaillé à modifier le programme depuis sa dernière évaluation sont tenus en haute estime par ceux qui travaillent avec eux. Les répondants de tous les groupes ont spontanément, sans qu'on les questionne à ce sujet, salué le professionnalisme et le dévouement qu'ils ont constaté au fil du temps, en particulier en ce qui a trait à la réponse à leurs questions, aux consultations et à la mise en œuvre des nouveaux règlements du programme.

3.2.3 Dans quelle mesure les prêteurs, les petites entreprises et les emprunteurs connaissent‑ils le programme et les détails connexes?

Constatation : La sensibilisation à l'égard du programme est élevée au sein des prêteurs en général, mais faible parmi les emprunteurs ainsi que parmi les non‑emprunteurs. Les efforts de sensibilisation ont eu un impact; par contre il peut y avoir des opportunités qui n'ont pas été explorées afin de promouvoir le programme. Comme la plupart des emprunteurs l'ont indiqué, ils ont appris l'existence du programme par l'entremise de leur prêteur. Plus d'efforts de sensibilisation avec le personnel de première ligne aux institutions prêteuses pourrait favoriser une meilleure connaissance du fonctionnement du PFPEC et augmenter la sensibilisation au sein des emprunteurs.

La sensibilisation au PFPEC a toujours été faible chez les emprunteurs, mais le programme jouit d'une certaine popularité auprès des prêteurs. Il est essentiel que les institutions financières connaissent le programme pour que ce dernier réussisse, étant donné que ce sont elles qui en fin de compte sont les agents de prestation auprès des petites entreprises. Cela dit, la connaissance du programme peut s'avérer utile aux éventuels emprunteurs qui cherchent du financement.

La sensibilisation au programme est très élevée chez les prêteurs, alors que 97 % des répondants à l'enquête auprès des prêteurs connaissaient le programme sous son nom réel et que 2 % le connaissaient sous un nom substitutif (c.‐à‐d. le programme de prêts aux petites entreprises ou le prêt destiné à l'amélioration d'entreprise). Près des trois quarts des participants avaient eu une expérience directe avec le programme depuis 2009, bien que l'utilisation varie d'une institution à une autre.

L'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction des emprunteurs démontre que bien que 41 % des emprunteurs connaissaient le programme par son nom réel, moins de la moitié d'entre eux pouvaient le nommer sans assistance. Près des quatre cinquièmes de tous les emprunteurs du PFPEC étaient capables de reconnaître qu'ils avaient reçu du financement d'un programme gouvernemental et le connaissaient sous son nom réel ou sous un nom substitutif. Il s'agit d'une amélioration par rapport aux résultats du sondage de 2007 alors que seulement 25 % des emprunteurs connaissaient le programme par son nom, que 21 % étaient capables de repérer le programme par son nom sur une liste et que seulement 4 % étaient capables de nommer correctement le programme sans assistance. Les non‑emprunteurs interrogés n'étaient pas très sensibilisés au programme, mais lorsque des noms substitutifs étaient inclus (p. ex. le programme de prêts aux petites entreprises), près de la moitié des répondants peuvent être considérés comme étant sensibilisés au programme.

Bien que 41 % des emprunteurs étaient sensibilisés au programme, seulement 30 % de tous les emprunteurs et 2 % des non‑emprunteurs sondés en connaissaient le fonctionnement. Même au sein des emprunteurs, plus du quart ne pouvaient rien dire aux intervieweurs au sujet du programme. Il convient de noter, toutefois, que les études précédentes ont démontré des niveaux inférieurs de connaissance chez les emprunteurs, ce qui dénote une amélioration.

Plusieurs facteurs peuvent influer sur la sensibilisation au programme. Par exemple, des études sur la dynamique entourant le service entre les programmes gouvernementaux et le milieu des affaires démontrent que les entreprises ne font généralement pas la différence entre les paliers de gouvernement, pas plus qu'ils ne reconnaissent le caractère distinctif des programmes lorsqu'ils échangent avec le gouvernement pour une raison ou pour une autre.Note de bas de page 22 À cela s'ajoute le fait que les emprunteurs reçoivent leur prêt d'une institution prêteuse commerciale, ce qui rend l'engagement d'un programme gouvernemental particulier moins évident pour les clients du PFPEC que pour ceux qui accèdent aux services gouvernementaux par le truchement d'un guichet.

Près de la moitié (45 %) des emprunteurs ont d'abord entendu parler du programme par un agent d'une institution financière. Une part importante et des emprunteurs et des non‑emprunteurs ont d'abord appris l'existence du programme sur Internet (21 % et 19 %, respectivement), bien que ce soit sur des sites Web différents. Seulement 13 % des non‑emprunteurs ont d'abord entendu parler du programme par un agent d'une institution financière, et 18 % par des médias autres qu'Internet. Le tableau 2 présente en détail les résultats.

Tableau 2 : Comment les participants au sondage ont appris l'existence du PFPEC
Source Emprunteurs du PFPEC (%) Non‑emprunteurs (%)
Agent d'institution financière 45 13
Ami ou collègue 11 15
Fournisseur de services aux entreprises (p. ex. comptable, conseiller financier) 11 5
Site Web d'une banque ou d'une autre organisation du secteur privé 11 3
Recherche sur Internet 8 11
Associations d'affaires 2 8
Actif dans la prestation de programmesNote de tableau * 2 2
Employé du gouvernement ou autre programme gouvernemental 1 3
Site Web du gouvernement fédéral 1 5
Site Web du PFPEC 1 0
Réseau Entreprises Canada (REC) 1 2
Small Business Funding Centre 1 2
Médias (autres qu'Internet) 1 18
Prêt précédent obtenu par l'entremise du PFPEC < 1 0
Brochure ou dépliant du PFPEC 0 7
Autre (préciser) : < 1 0
N'en suis pas certain / Ne peux m'en souvenir 3 8
Source : Étude sur la sensibilisation et la satisfaction envers le Programme de financement des petites entreprises du Canada, juillet 2013

Notes de tableau

Note de tableau *

Activités professionnelles se rapportant au PFPEC, que ce soit dans le secteur public ou le secteur privé.

Retour à l'appel de note * referrer

Les entrevues reflètent ces constatations alors que plusieurs répondants ont souligné la confiance témoignée par les responsables du programme à ses institutions financières intermédiaires pour relayer l'information sur le programme aux emprunteurs lorsqu'approprié. Le personnel de première ligne de ces institutions se doit donc de connaître le programme pour en assurer la réussite. C'est parce qu'ils étaient nouvellement en poste ou qu'ils n'avaient pas suffisamment d'expérience que 4,5 % des employés de première ligne n'avaient jamais accordé un prêt en vertu du PFPEC. Environ 30 % des répondants étaient déjà familiarisés avec les modifications apportées au programme, une proportion importante étant donné que les modifications n'avaient été annoncées que quelques semaines avant le sondage. Cela dit, les entrevues ont indiqué que certains prêteurs pourraient accepter de faciliter le travail de sensibilisation au programme auprès du personnel de première ligne afin de mieux faire connaître le PFPEC.

Plusieurs associations se sont montrées enthousiastes à l'idée de travailler plus étroitement avec les responsables du programme et de veiller à ce que les membres soient pleinement au courant de leurs options. Certaines connaissaient déjà des employés d'IC et ont dit le plus grand bien de leurs interactions avec eux jusqu'à maintenant.

Ces dernières années, les responsables du programme ont accentué leurs efforts pour faire connaître le programme et collaborer avec les responsables d'autres programmes gouvernementaux et différents groupes et associations en vue de promouvoir le programme auprès des prêteurs et des petites entreprises. Bien que les activités de marketing et de sensibilisation se soient largement inscrites dans le cadre de pratiques usuelles comme la présentation d'exposés, la distribution de brochures, la présence sur le Web et la participation à des salons professionnels, l'objectif du programme qui consiste à nouer des contacts personnels dans le milieu des affaires est digne de mention. Le programme recourt également avec succès à des arrosages par courriel et à des articles prêts à l'emploi à l'intention des médias. On a relevé 19 de ces articles dans les médias imprimés au cours de l'exercice 2013‑2014.

Lorsque des occasions se présentent, les responsables du programme participent à des événements de réseautage pour recueillir les coordonnées de personnes intéressées au programme et les inscrire dans une base de données Access locale.Note de bas de page 23 Lorsqu'une occasion de relancer ces personnes se présente, un courriel leur est envoyé par leur contact au sein du programme. Les responsables du programme interviewés ont noté une augmentation des demandes de renseignements au sujet du programme dans les régions géographiques où les efforts de sensibilisation ont été axés. Mais, ces efforts font l'objet d'insuffisance de ressources. Selon les responsables du programme, on pourrait en faire plus pour promouvoir le programme, mais les fonds pour financer d'autres activités ne sont pas suffisants.

D'autres entrevues ont révélé que certaines institutions financières et associations sont disposées à collaborer plus étroitement avec les responsables du PFPEC afin de mieux informer les petites entreprises au sujet du programme. Un répondant a proposé une plus grande mobilisation des médias sociaux, des administrateurs et des membres des conseils d'administration des chambres de commerce et le recours à des campagnes publicitaires orientées vers des publics cibles.

Cela dit, les opinions concernant les répercussions de la sensibilisation directe des petites entreprises sont partagées. Bien que selon certaines institutions financières le fait qu'un emprunteur fasse une demande d'utilisation du programme puisse influencer la décision des prêteurs d'accorder un prêt en vertu du PFPEC, certaines associations ont affirmé connaître des membres qui ont soumis une telle demande auprès des banques et qui ont vu leur demande refusée. Compte tenu de l'ampleur variable avec laquelle les prêteurs utilisent le PFPEC, il se pourrait que cette dynamique dépende en partie de la manière dont la demande est présentée au prêteur et des risques et incitatifs associés au prêt en question.

En somme, bien qu'il soit démontré que les emprunteurs et les prêteurs sont sensibilisés au PFPEC, les petites entreprises ne connaissent pas nécessairement le nom réel du programme. Il s'agit d'un problème courant au sein des programmes qui visent les petites entreprises du Canada. En combinant des approches communes de sensibilisation et des mesures concertées d'établissement de relations interpersonnelles au sein de la collectivité, les responsables du programme connaissent des signes avant‑coureurs de réussite. Le fait de tirer parti de ces mesures semble avoir un effet positif sur la visibilité du programme. Des contraintes de ressources peuvent limiter la capacité du programme à profiter des occasions de sensibilisation.

3.2.4 Dans quelle mesure les petites entreprises obtiennent‑elles, avec le soutien du gouvernement, du financement qui, autrement, aurait été inaccessible?

Constatation : Les faits montrent que le programme a réussi à faciliter l'accroissement du financement par emprunt des petites entreprises au fil du temps. Les études indiquent une augmentation du taux de prêts ayant un effet d'accroissement.

On peut établir la réussite du PFPEC en mesurant la probabilité d'obtention d'un financement par emprunt d'une entreprise auprès d'un prêteur commercial sans l'intervention du programme. Un effet d'accroissement intégral s'entend de prêts qui autrement n'auraient pas été consentis.Note de bas de page 24 Un effet d'accroissement partiel s'entend de prêts qui offrent à l'emprunteur des modalités plus favorables (taux d'intérêt, durée ou dispositifs de sécurité plus intéressants) qu'à l'habitude. De tels prêts permettent également aux emprunteurs d'accéder à une vaste gamme de services financiers. Il convient de noter que certaines institutions financières peuvent offrir aux emprunteurs d'autres produits en complément des prêts versés en vertu du programme, notamment des comptes bancaires et des cartes de crédit.

La documentation et les évaluations précédentes du programme indiquent que le niveau de l'effet d'accroissement atteint par un programme de cette nature est difficilement mesurable. Plusieurs programmes similaires au Canada et à l'étranger sont incapables de déterminer si leurs prêts offrent ou non une véritable valeur ajoutée aux emprunteurs. Il est hypothétique de demander quelle proportion des prêts approuvés, versés dans le cadre du PFPEC, n'aurait pas été consentie autrement.Note de bas de page 25 Par ailleurs, bien que le gouvernement partage les risques inhérents aux prêts en cas de défaut, il n'a pas la responsabilité d'évaluer les demandes de prêt et de prendre les décisions en matière de crédit.Note de bas de page 26 Cela signifie que l'effet d'accroissement au moment de l'approbation du prêt n'est pas directement observé par le gouvernement.Note de bas de page 27 Le PFPEC, toutefois, s'est doté de moyens de le démontrer au fil du temps. Dans le passé, le programme a retenu les services d'un expert‑conseil pour élaborer un modèle de notation du crédit dans le but de reproduire celui utilisé par les établissements de crédit. Ces études ont révélé que les prêts consentis en vertu du programme ont un effet d'accroissement et que celui‑ci augmentait au fil du temps. Dans le cadre de l'évaluation du programme de 2004, on évaluait que 75 % des prêts avaient enregistré une hausse progressive. Entre 2004 et 2007, la tendance a enregistré une hausse progressive pour atteindre approximativement 78 %.Note de bas de page 28

Les résultats de la dernière étude, réalisée en 2009, montrent une autre augmentation.Note de bas de page 29 Selon cette étude, entre 80 et 85 % des prêts consentis en vertu du PFPEC ont un effet d'accroissement intégral ou partiel. Toujours selon cette étude, les titulaires de prêts PFPEC acceptent des taux d'intérêt et des frais supérieurs par rapport aux emprunteurs qui ne font pas partie du PFPEC, et qu'on peut s'attendre à une telle situation en raison des frais d'enregistrement du prêt et des frais annuels intégrés au taux d'intérêt du prêt. De plus, l'étude a révélé que sur le plan statistique il n'y avait aucune différence en matière de sûreté entre ces deux groupes. Cela dit, les titulaires de prêts du PFPEC étaient en mesure d'emprunter pour une durée supérieure, ce qui permet d'étendre les versements et, par conséquent, de faciliter les flux de trésorerie des emprunteurs.Note de bas de page 30

Selon l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction, les agents des prêts aux petites entreprises ont estimé qu'environ 50,3 % des prêts ont un effet d'accroissement intégral, tandis que 36,1 % ont un effet d'accroissement partiel.Note de bas de page 31 C'est également ce qui ressort des entrevues menées auprès des représentants d'associations et des prêteurs qui ont souligné le fait qu'un sous‑ensemble de leurs petites entreprises clients n'aurait pu obtenir de financement sans le programme. Alors que certains considèrent que les cartes de crédit sont parfois une solution de remplacement, celles‑ci sont généralement offertes à un taux d'intérêt supérieur, ce qui leur confère un effet d'accroissement partiel.Note de bas de page 32

Selon les spécialistes et les responsables du PFPEC, le programme devrait avoir un effet d'accroissement intégral et la plus récente étude pourrait refléter une erreur de statistique. Par ailleurs, l'effet d'accroissement est difficile à saisir d'un point de vue statistique étant donné qu'il est également associé au risque global du portefeuille de prêts aux petites entreprises d'une institution financière donnée. Dans de telles circonstances, le programme servirait à compenser le risque, un élément difficilement saisissable dans une étude de cette nature. Cela dit, les effets d'accroissement historiquement faibles et le nombre décroissant de prêts inscrits et de remboursements évoqués plus tôt laissent entendre que les institutions financières sont en plein apprentissage ou qu'elles se sont spécialisées dans des produits sur mesure et dans une expertise qui leur a permis de mieux évaluer les risques. Ces données témoignent de l'amélioration de la connaissance du programme au fil du temps qui, jumelées à des taux d'accroissement grandissants, donnent à penser que le programme est utilisé plus efficacement. 

3.2.5 Quel rendement les entreprises bénéficiaires des prêts accordés dans le cadre du PFPEC affichent‑elles?

Constatation : Dans l'ensemble, tout porte à croire que le PFPEC a un effet positif sur la croissance des PME. Plus précisément, il semble que la participation au programme, comparativement à la non‑participation, ait un effet d'accroissement sur les recettes, les salaires et les profits. Toutefois, la preuve est divisée sur le fait qu'il soit possible de démontrer si le programme a des répercussions sur la viabilité d'une entreprise.

Les études montrent que le programme soutient les entreprises en croissance. En 2010, Vincent Chandler a publié le document de recherche L'impact économique du Programme de financement des petites entreprises du Canada, qui a examiné la croissance de quatre variables : le nombre d'emplois, le total des salaires, les recettes et les profits de petites entreprises ayant un prêt du PFPEC.Note de bas de page 33 Selon cette recherche, la participation au PFPEC générerait une croissance d'un peu plus de 10 % en ce qui a trait au nombre d'emplois et aux salaires et d'un peu moins de 10 % en ce qui a trait aux recettes par rapport à la non‑participation. « Dans le cas des différences absolues, les emprunteurs qui ont bénéficié du PFPEC ont embauché 0,63 employé de plus que les non‑emprunteurs, et ils ont gagné des revenus de 78 352 $ de plus que ces derniers entre 2004 et 2006. »Note de bas de page 34

Dernièrement, une analyse approfondie et actualisée de l'impact économique (2014) a été menée sur un ensemble de données plus complet que celui qui avait été utilisé pour l'étude de 2010. Outre les données tirées de l'Enquête sur le financement des petites et moyennes entreprises (2007), l'analyse actualisée de l'impact économique a extrait des données du Registre des entreprises, du Programme d'analyse longitudinale de l'emploi, de l'Index général des renseignements financiers et du registre des exportateurs et des importateurs. L'étude de 2014 a réaffirmé que le PFPEC peut avoir un impact positif sur la croissance des PME. L'étude a particulièrement démontré que les bénéficiaires du programme ont vu leurs recettes croître de 12 %, leurs salaires de 6 % et leurs profits de 14 %.Note de bas de page 35 L'étude a également révélé que malgré le ralentissement économique de 2008‑2009, les participants au PFPEC ont obtenu systématiquement de meilleurs résultats que ceux qui étaient financés par d'autres sources ou qui n'étaient pas du tout financés.Note de bas de page 36 Plus particulièrement, on estime que les PME qui ont participé au PFPEC ont augmenté leurs recettes de plus de 100 000 $, leurs salaires de 23 000 $ et leurs profits de près de 50 000 $. L'étude a toutefois également révélé que « rien n'indiquait que la participation au PFPEC avait eu un impact sur la viabilité de l'entreprise ».Note de bas de page 37

Les conclusions tirées de ces études d'impact économique sont par ailleurs corroborées par des éléments probants de l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction envers le PFPEC (2013). Dans cette étude, on demandait aux emprunteurs si le prêt qu'ils avaient obtenu par l'entremise du PFPEC avait influencé le rendement de leur entreprise, de façon favorable ou non, ou si son influence avait été nulle. Plus précisément, on leur demandait d'évaluer l'impact que le prêt avait eu sur leur capacité à faire croître leur entreprise, à augmenter les ventes ou les profits, la productivité ou l'efficience, les niveaux d'emploi de leur entreprise et sur la capacité de leur entreprise à poursuivre ses activités.Note de bas de page 38 Dans chaque cas, la plupart des emprunteurs interviewés ont mentionné que le prêt qu'ils avaient obtenu par l'entremise du PFPECC avait eu un impact positif sur leur entreprise et en particulier sur leur capacité de soutenir la croissance (81 %). Le tableau 3 présente en détail les réponses. 

Tableau 3 : Répercussions du PFPEC sur le rendement de l'entreprise (n=73)
Impact potentiel Ne sais pas Négatif Aucun impact Positif
Capacité de soutenir sa croissance 4 % 4 % 11 % 81 %
Capacité de poursuivre les activités 6 % 7 % 16 % 71 %
Capacité d'augmenter les ventes/les profits 11 % 3 % 18 % 69 %
Niveaux d'emploi dans l'entreprise 8 % 3 % 21 % 69 %
Productivité/efficience de l'entreprise 11 % 0 % 22 % 67 %
Source : R.A. Malatest & Associates, Programme de financement des petites entreprises du Canada (PFPEC) – Étude sur la sensibilisation et la satisfaction, rapport final, juillet 2013, p.31.

Dans l'ensemble, tout porte à croire que le PFPEC a un impact positif sur la croissance des PME, et en particulier en ce qui concerne l'accroissement des salaires, des recettes et des profits. Bien que l'Analyse de l'impact économique (2013) n'ait pas démontré que les prêts du PFPEC avaient un impact sur la viabilité d'une entreprise, 71 % des répondants à l'Étude sur la sensibilisation et la satisfaction (2013) ont indiqué que le prêt qu'ils avaient reçu du programme avait eu des répercussions favorables à cet égard.Note de bas de page 39

3.2.6 Dans quelle mesure le programme fait‑il preuve d'efficience et d'économie?

Constatation : Le PFPEC prouve la rentabilité des investissements réalisés en ce sens qu'il a un rendement approximatif de cinq dollars pour chaque dollar investi par IC dans le programme. Le programme recouvre une partie des indemnités versées grâce aux droits et frais et fonctionne à un coût relativement bas compte tenu de l'ampleur des fonds qu'il met à la disposition des petites entreprises. Le nouveau système d'enregistrement des prêts en ligne du programme a récemment été adopté par un autre programme gouvernemental, ce qui favorise l'efficience des ministères.

On peut évaluer la valeur du PFPEC par les prêts qu'il génère pour les petites entreprises par rapport aux coûts du programme et par ses retombées économiques élargies. Il a également procuré des avantages au gouvernement fédéral grâce à une collaboration récente à un nouveau système de TI.

Une analyse des coûts et des avantages du programme a démontré qu'il contribue à l'économie grâce aux salaires et traitements supplémentaires des employés nouvellement engagés au sein des entreprises des emprunteurs, aux revenus d'intérêt des prêteurs, aux répercussions directes et indirectes du PIB sur l'économie et aux droits d'enregistrement et aux frais d'administration recueillis par le programme. Bien que les coûts directs et indirects du programme s'élèvent à 1,1 milliard de dollars (incluant les coûts d'administration du programme et les coûts de défaut de paiement de prêts pour les prêteurs et IC), les retombées du programme s'élèvent à 5,6 milliards de dollars.Note de bas de page 40 Cela signifie que le programme a un rendement de cinq dollars pour chaque dollar investi, directement ou indirectement, dans le programme.Note de bas de page 41

Conçu pour partager les pertes des prêts à haut risque avec les institutions financières, le programme recouvre un pourcentage important de ses demandes d'indemnisation grâce aux droits d'enregistrement et aux frais d'administration qu'il impute. C'est principalement au cours de l'exercice 2009‑2010 que le programme a ressenti les effets du ralentissement économique, lorsqu'il a recouvré moins de la moitié de ses demandes d'indemnisation (47,8 %). Dès 2011‑2012, le programme a pu atténuer 78,2 % de ses demandes d'indemnisation.Note de bas de page 42 Le tableau 4 illustre le recouvrement des coûts du programme au cours des cinq années précédant l'évaluation.

Au cours de la période couverte par l'étude sur les coûts et les avantages, le PFPEC a dépensé en moyenne 2,1 millions de dollars par année en salaires et 0,8 million de dollars en fonctionnement et entretien (F et E). Il s'agit là d'un montant relativement modeste si l'on considère que le programme a facilité l'accès à plus de 900 millions de dollars annuellement en fonds destinés aux petites entreprises sur une période de cinq ans. Les entrevues ont révélé qu'il y a peu de marge de manœuvre dans le budget, mais que des fonds supplémentaires pourraient servir à bon escient pour des activités telles l'accroissement de la sensibilisation au programme, le développement d'un système de TI ou l'amélioration d'autres facettes du programme. Cela dit, l'efficience et l'économie du programme sont manifestement une source de fierté au sein du personnel qui a souvent invoqué ce qu'il en coûte pour exécuter le programme par rapport à ses retombées sur les petites entreprises.

Tableau 4 : Sommaire des activités de recouvrement des coûts par exercice, entre 2007‑2008 et 2011‑2012
Cohorte Prêts Revenus et dépenses (en millions de dollars) Taux de recouvrement des coûts Note de tableau ** Coût net / prêts (%)
Frais habituels Frais administratifs Demandes Coût net
1999–2000 1 352,3 26,8 48,4 −115,5 −40,3 65,1 −3,0
2000–2001 1 159,0 22,9 41,8 −100,2 −35,4 64,7 −3,1
2001–2002 899,2 17,8 31,5 −65,1 −15,8 75,7 −1,8
2002–2003 951,2 18,8 31,6 −64,2 −13,8 78,5 −1,5
2003–2004 999,9 19,8 31,0 −77,3 −26,5 65,7 −2,7
Cohorte 01 (1999–2004) Total 5 361,6 106,1 184,3 −422,3 −131,9 68,8 −2,5
2004–2005 1 041,1 20,6 38,8 −81,7 −22,2 72,8 −2,1
2005–2006 1 087,7 21,5 38,7 −104,5 −44,3 57,6 −4,1
2006–2007 1 024,5 20,2 33,6 −99,7 −45,8 54,0 −4,5
2007–2008 987,7 19,5 29,7 −98,5 −49,3 49,9 −5,0
2008–2009 901,1 17,8 23,7 −65,2 −23,7 63,7 −2,6
Cohorte 02 (2004–2009) Total 5 042,1 99,6 164,6 −449,5 −185,3 58,8 −3,7
2009–2010 952,9 18,8 38,7 −75,3 −17,8 76,3 −1,9
2010–2011 1 015,1 20,0 41,8 −77,0 −15,2 80,2 −1,5
2011–2012 978,2 19,3 39,1 −72,0 −13,5 81,2 −1,4
2012–2013 899,7 17,8 35,0 −75,2 −22,4 70,2 −2,5
2013–2014 861,6 16,9 32,6 −74,2 −24,7 66,7 −2,9
Cohorte 03 (2009–2014) Total 4 707,4 92,8 187,2 −373,8 −93,8 74,9 −2,0
Note : Les données grisées sont des estimations de recettes et dépenses réelles et prévues au cours d'une durée de vie possible de 10 ans des prêts accordés au cours d'un exercice donné. Les estimations proviennent du PFPEC.

Notes de tableau

Note de tableau 1

Taux de recouvrement des coûts : les recettes (droits d'enregistrement et frais d'administration) divisées par les dépenses (demandes d'indemnisation).

Retour à l'appel de note ** referrer

Efficience de la mise en œuvre du nouveau système de TI

Au cours de l'exercice 2011‑2012, le PFPEC a instauré un nouveau système d'enregistrement des prêts en ligne qui a permis au PFPEC ainsi qu'au programme de la Loi canadienne sur les prêts agricoles (LCPA) – un programme semblable d'Agriculture et Agroalimentaire Canada pour les exploitations agricoles – de réaliser d'importantes économies. Dès le début du projet, on a constaté que les deux programmes avaient l'exigence commerciale commune d'adjoindre à une base de données existante un composant externe qui permettrait aux institutions financières d'enregistrer leurs prêts en ligne. Selon la documentation sur le programme, étant donné que les programmes avaient des bases de données similaires, un partenariat était « la solution la plus rentable et la plus efficace sur le plan opérationnel ».Note de bas de page 43 L'initiative était également conforme à la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor, qui encourage les programmes à se pencher sur l'élaboration de systèmes informatiques communs destinés à appuyer leurs fonctions administratives.

Traditionnellement, les institutions financières devaient enregistrer tout nouveau prêt sur un formulaire papier et émettre des chèques. Selon les représentants des institutions financières interviewés aux fins de la présente évaluation, ce processus était lourd et présentait un risque élevé d'erreurs. Au cours des entrevues, les responsables du programme et les représentants des institutions financières ont unanimement salué le nouveau système et la bonne gestion de sa mise en œuvre, tout en mentionnant que le taux d'erreur des nouveaux enregistrements avait considérablement diminué. Au sein même du programme, on a cessé les échanges incessants avec les prêteurs pour corriger les erreurs et on se concentre désormais pleinement sur l'intégrité des données. Au moment de la présente évaluation, plus de 70 % des nouveaux prêts étaient enregistrés par le nouveau système. Certaines institutions qui n'utilisaient pas encore ce système étaient sur le point d'adopter la nouvelle technologie, tandis que d'autres ne traitaient pas un nombre suffisant de prêts pour justifier la mise en œuvre d'un système de TI pour faciliter le processus d'enregistrement.

On considère que le projet a favorisé une utilisation plus efficiente des ressources gouvernementales entre les deux ministères, a réduit les coûts de développement du système et a réduit les coûts d'entretien courants du système à la fois pour IC et pour AAC.Note de bas de page 44 La documentation semble également indiquer que le nouveau système a simplifié les processus opérationnels touchant les institutions financières, réduit la charge administrative et permis aux prêteurs d'enregistrer les prêts plus rapidement et plus facilement.Note de bas de page 45 Note de bas de page 46 Au cours des entrevues, la plupart des prêteurs ont salué l'initiative qui a permis non seulement d'améliorer leurs processus de travail avec les ministères, mais également de faire une utilisation efficace des fonds publics. Il convient de noter qu'une minorité de prêteurs n'utiliseront pas le système parce qu'ils ne traitent pas suffisamment de prêts pour justifier l'adoption de la nouvelle technologie. Ces prêteurs continueront d'enregistrer leurs prêts sur papier.

Les entrevues ont révélé que le système avait levé un obstacle préalable à l'utilisation du programme, mais la plupart des prêteurs ont mentionné qu'ils continuent à trouver lourd le processus de traitement. Bien que ce processus soit manifestement plus complexe et qu'il ait des exigences plus poussées que l'enregistrement, les responsables du programme auraient avantage à continuer de chercher des solutions informatiques pour réduire davantage la charge administrative des prêteurs tout en améliorant l'efficience des opérations du programme.

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4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Pertinence

Au sujet de la pertinence du programme, l'évaluation a déterminé ce qui suit :

  • Le programme est toujours nécessaire. Les entreprises plus petites, plus jeunes et plus risquées ont du mal à obtenir du financement au Canada puisqu'elles doivent surmonter des obstacles auxquels d'autres entreprises ne sont pas confrontées en ce qui a trait aux garanties, aux antécédents en matière de crédit, à l'expertise et à l'insuffisance de renseignements détenus par le prêteur au sujet de l'exploitation de l'emprunteur et de son éventuelle rentabilité.
  • Le programme s'inscrit dans le cadre du soutien qu'offre le gouvernement aux petites entreprises canadiennes et s'harmonise au résultat stratégique d'Industrie Canada en matière de développement d'entreprises et de collectivités canadiennes compétitives.
  • Le programme est conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et il est le seul de cette nature offert dans tout le Canada et à tous les secteurs. On perçoit un certain chevauchement avec les compétences provinciales.

4.2 Rendement

Au sujet de l'efficacité du programme, l'évaluation a déterminé ce qui suit :

  • Le cadre réglementaire et législatif du programme assure au PFPEC les assises nécessaires pour lui permettre d'atteindre ses objectifs. Les exigences du programme, toutefois, jumelées au lent processus auquel sont soumis les changements proposés au cadre peuvent créer des tensions dans les relations avec les intervenants du secteur privé et diminuer son attrait pour les prêteurs.
  • Il est possible que les nouveaux règlements aient atténué certains de ces irritants, mais il était trop tôt pour évaluer leur incidence au moment de la présente évaluation.
  • La présence de tels irritants, ainsi que plusieurs facteurs qui ne relèvent pas du programme, telles les politiques propres à chaque institution financière concernant les prêts aux petites entreprises, sont à l'origine de la diminution de l'utilisation du programme. La participation au programme est plus stable en période de stress économique.
  • La sensibilisation à l'égard du programme est élevée au sein des prêteurs en général, mais faible parmi les emprunteurs ainsi que parmi les non‑emprunteurs. Les efforts de sensibilisation ont eu un impact; par contre il peut y avoir des opportunités qui n'ont pas été explorées afin de promouvoir le programme. Comme la plupart des emprunteurs l'ont indiqué, ils ont appris l'existence du programme par l'entremise de leur prêteur. Plus d'efforts de sensibilisation avec le personnel de première ligne aux institutions prêteuses pourrait favoriser une meilleure connaissance du fonctionnement du PFPEC et augmenter la sensibilisation au sein des emprunteurs.
  • Les faits montrent que le programme a réussi à faciliter l'accroissement du financement par emprunt des petites entreprises au fil du temps. Les études indiquent une augmentation du taux de prêts ayant un effet d'accroissement.
  • Le PFPEC a un effet positif sur la croissance des PME. Plus précisément, il semble que la participation au programme, comparativement à la non‑participation, ait un effet d'accroissement sur les recettes, les salaires et les profits. La preuve est divisée sur le fait qu'il soit possible de démontrer si le programme a des répercussions sur la viabilité d'une entreprise. 

Au sujet de l'efficience du programme, l'évaluation a déterminé ce qui suit :

  • Le PFPEC prouve la rentabilité des investissements réalisés en ce sens qu'il a un rendement approximatif de cinq dollars pour chaque dollar investi par IC dans le programme. Le programme recouvre une partie des indemnités versées grâce aux droits et frais et fonctionne à un coût relativement bas compte tenu de l'ampleur des fonds qu'il met à la disposition des petites entreprises. Le nouveau système d'enregistrement des prêts en ligne du programme a récemment été adopté par un autre programme gouvernemental, ce qui favorise l'efficience des ministères.

Recommandations

L'évaluation a permis de formuler les recommandations suivantes :

  1. Le programme a récemment mis en œuvre un ensemble de modifications réglementaires qui incitaient les prêteurs à accorder du financement par l'entremise du programme. Bien qu'il faudra du temps pour évaluer les répercussions de ces modifications, les responsables du programme devraient maintenant envisager de renouer contact avec les emprunteurs existants et potentiels afin de déterminer si le PFPEC répond suffisamment à leurs besoins dans le contexte actuel. Le PFPEC pourrait envisager de mettre en œuvre des projets pilotes comme première étape en vue de répondre aux besoins des emprunteurs recensés dans le cadre de cette prise de contact.
  2. Le programme devrait continuer à resserrer les liens avec les prêteurs et les associations professionnelles disposés à collaborer afin d'accroître la sensibilisation au programme et d'améliorer les connaissances des prêteurs à l'égard du programme et de son fonctionnement.

Évaluation du programme de financement des petites entreprises du Canada réponse et plan d'action de la direction

Évaluation du programme de financement des petites entreprises du Canada réponse et plan d'action de la direction
Recommandation Réponse et plan d'action de la direction Responsabilisation de gestion Date d'achèvement de l'action
Le programme a récemment mis en œuvre un ensemble de modifications réglementaires principalement destinées à inciter les prêteurs à accorder du financement par l'entremise du programme. Il faudra du temps pour évaluer les répercussions de ces modifications. Étant donné que ces modifications visaient principalement les prêteurs, il faut maintenant prendre des mesures pour renouer contact avec les emprunteurs existants et potentiels afin de déterminer si le PFPEC répond suffisamment à leurs besoins dans le contexte actuel. Le PFPEC pourrait envisager de mettre en œuvre des projets pilotes comme première étape en vue de répondre aux besoins des emprunteurs recensés dans le cadre de cette prise de contact. Réponse/plan d'action : Les responsables du PFPEC développeront un plan de contrôle pour évaluer l'incidence des modifications réglementaires récemment apportées et réaliseront une première évaluation de l'incidence des modifications à la fin de 2014‑2015. Des évaluations régulières seront effectuées par la suite.

Les responsables analyseront l'évolution du marché du financement des petites entreprises et développeront un plan pour renouer le contact avec les petites entreprises afin de savoir si elles ont des besoins de financement non comblés qui pourraient être satisfaits par le PFPEC. À la suite de consultations, les responsables du PFPEC élaboreront des options possibles pour répondre à ces besoins, par exemple, par l'entremise d'un projet pilote. Étant donné que le PFPEC est un partenariat entre les institutions financières du secteur privé et le gouvernement, toute nouvelle activité exigerait des consultations auprès des institutions financières pour en assurer la viabilité.
Directeur général – Direction générale de la petite entreprise Un plan de contrôle et une première évaluation des modifications réglementaires doivent être terminés en 2014‑2015.

Une évaluation du  marché du financement des petites entreprises et des consultations auprès des petites entreprises doivent être terminées au T3 de 2014‑2015.

Les consultations auprès des institutions financières doivent être terminées au T4 de 2014‑2015.
Le programme devrait continuer à resserrer les liens avec les prêteurs et les associations professionnelles disposés à collaborer afin d'accroître la sensibilisation au programme et d'améliorer les connaissances des prêteurs à l'égard du programme et de son fonctionnement. Réponse/plan d'action : Les responsables du programme continueront de contrôler l'utilisation que font les prêteurs du programme et, à partir de là, établiront leurs besoins en matière d'accroissement de leur connaissance du programme, y compris des présentations en fonction de leurs besoins particuliers.

Les responsables du programme continueront également de promouvoir le programme auprès des associations professionnelles en participant à leurs salons professionnels et en utilisant davantage les médias sociaux.
Directeur général – Direction générale de la petite entreprise En cours

En cours

Instructions :

Recommandations : Telles qu'elles ont été rédigées dans le rapport d'évaluation.

Réponse et plan d'action de la direction : La direction du programme devrait être aussi précise que possible dans ses réponses. Un plan de mise en œuvre détaillé avec échéancier doit être inclus.

Responsabilisation de gestion : Identifier, par son titre plutôt que par son nom, l'agent de première responsabilité de chaque élément du plan d'action.

Date d'achèvement de l'action : En mois et année.


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