Audit de l'Initiative stratégique pour l’aérospatiale et la défense – Phase I (Rapport d'audit final)

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© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le ministre d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada, ____ (insérer l'année de la première publication).

No de cat. Iu4-209/2017F-PDF
ISBN 978-0-660-07559-4

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Table des matières

Liste des sigles et des acronymes utilisés dans le rapport

A-D
Aérospatiale, défense, espace et sécurité
CT
Conseil du Trésor
DGVE
Direction générale de la vérification et de l'évaluation
DRR
Direction des remboursements et des recouvrements
EC
Entente de contribution
ISAD
Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense
ISDE
Innovation, Sciences et Développement économique Canada
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
OTI
Office des technologies industrielles
R-D
Recherche et développement

1.0 Résumé

1.1 Introduction

Lancée en 2007, l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est l'un des plus importants programmes de contributions d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE). Dans le cadre de l'ISAD, des contributions financières remboursables sont octroyées à des projets de recherche industrielle et de développement préconcurrentiel (R-D) menés dans les secteurs de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité (A-D).

Ses objectifs consistent à :

  • encourager la R-D stratégique, source d'innovation et d'excellence dans de nouveaux produits, services et procédés;
  • accroître la compétitivité des entreprises canadiennes de l'A-D;
  • favoriser la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé

L'exécution de l'ISAD comprend les trois phases qui suivent :

  1. Phase de demande
    L'OTI exerce une diligence raisonnable pour orienter les décisions concernant le financement de projets.
  2. Phase de R-D (travaux)
    L'entreprise effectue des activités en R-D, soumet des réclamations et reçoit une aide de l'ISAD.
  3. Phase de remboursement (retombées)
    Les activités en R-D prennent fin et l'entreprise effectue les remboursements selon les modalités de l'Entente de contribution.

En 2007, l'ISAD disposait d'un budget initial de 900 millions de dollars sur une période de cinq ans. Dans le Budget de 2013, le gouvernement a annoncé qu'il continuera de fournir un financement stable à l'ISAD, soit près de 1 milliard de dollars sur cinq ans. Jusqu'à présent, une aide autorisée de 1,32 milliard de dollars a été approuvée pour 39 projets de l'ISAD.

L'ISAD est exécutée et gérée par l'Office des technologies industrielles (OTI), un organisme de service spécial faisant partie du Secteur science et innovation d'ISDE.

1.2 Objectif et portée de l'audit

L'objectif de cet audit consistait à donner l'assurance que le cadre de contrôle de la gestion de l'ISAD est conçu et mis en œuvre adéquatement pour soutenir l'exécution de l'ISAD.

La portée de l'audit englobait le cadre de contrôle de l'ISAD en place au moment de la réalisation de cet audit, et se limitait à évaluer la conception et la mise en œuvre des mesures de contrôle dans les domaines suivants :

  • surveillance et gestion des risques liés aux bénéficiaires;
  • procédures de vérification des réclamations.

l'audit de l'ISAD a été réalisée en deux phases en raison du transfert récent des dossiers de remboursement du Secteur de la gestion intégrée à l'OTI. La phase I (l'audit) porte uniquement sur les phases de demande et de R D du programme. La phase II (date de réalisation à déterminer) examinera la gestion des remboursements du programme de l'ISAD. Cette approche progressive facilitera la réintégration à l'OTI des dossiers de remboursement.

1.3 Aperçu des résultats de l'audit

Points forts

L'OTI a établi un cadre solide pour soutenir l'exécution de l'ISAD. Il a conçu et mis en œuvre des mesures de contrôle clés à l'appui de saines pratiques de gestion dans les domaines de la gestion des risques liés aux bénéficiaires et de la vérification des réclamations.

Il existe des processus permettant de s'assurer que les projets proposés répondent aux critères d'évaluation établis par l'OTI. Dans le cadre du processus de diligence raisonnable, on effectue une évaluation approfondie des risques liés aux projets en tenant compte de divers facteurs de risque afin d'orienter les décisions prises en matière de financement. L'OTI adopte également des mesures courantes et ciblées pour atténuer les risques liés à chaque projet.

L'OTI a également établi des procédures pour soutenir l'administration quotidienne de l'ISAD en définissant les rôles et les responsabilités des intervenants. Des mesures ont d'autre part été prises pour veiller à l'adoption d'une approche fondée sur les risques pour la surveillance des bénéficiaires. Grâce à ses activités de surveillance des bénéficiaires et d'atténuation des risques, l'OTI est en mesure de superviser régulièrement le rendement et les progrès des bénéficiaires.

Points à améliorer

L'audit a cerné des occasions pour l'OTI d'améliorer le cadre actuellement en place en modifiant la façon dont il aborde présentement la surveillance et la gestion des risques liés aux bénéficiaires. Plus particulièrement, au cours de la phase de demande, l'OTI doit mettre à jour les documents du programme afin de tenir compte de la façon dont le facteur de risque lié à la conformité est actuellement évalué, et utiliser un indicateur de risque global reflétant l'évaluation de tous les facteurs individuels de risque dans le but de déterminer le niveau initial de surveillance requis au cours de la phase des travaux.

De plus, l'OTI pourrait améliorer son efficacité opérationnelle en harmonisant certaines de ses exigences en matière de rapports (p. ex. le rapport sur les progrès des bénéficiaires exigé dans le cadre de la présentation de réclamations) afin qu'elles soient davantage fondées sur les risques. De cette façon, l'OTI pourrait également alléger le fardeau administratif actuellement imposé aux bénéficiaires.

1.4 Opinion et conclusion de l'audit

À mon avis, à quelques exceptions près, l'OTI a défini et mis en œuvre des contrôles et des processus pour soutenir l'exécution de l'ISAD. Des possibilités d'amélioration ont été recensées dans les domaines de la gestion des risques liés aux bénéficiaires et de la vérification des réclamations, et des recommandations ont été formulées à cet égard.

1.5 Réponse de la direction

La direction approuve les constatations du rapport et prendra des mesures pour donner suite à toutes les recommandations d'ici le 30 juin 2017.

1.6 Énoncé de conformité

L'audit a été effectuée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation.

space to insert signature
Michelle Gravelle
Dirigeante principale de la vérification par intérim
Innovation, Sciences et Développement économique


2.0 Contexte

2.1 Contexte du programme

Sur le marché mondial, la recherche-développement (R-D) constitue un moteur important de la croissance économique, et les entreprises novatrices contribuent généralement plus que les autres à cette croissance. La R-D permet au Canada d'affronter la concurrence sur de nouveaux marchés et dans de nouvelles industries tout en aidant les entreprises canadiennes à offrir à leurs clients des produits, procédés et services nouveaux ou améliorés. Le secteur de l'aérospatiale, dont les investissements en R-D totalisent plus de 1,6 milliard de dollars chaque année, est la seconde industrie de recherche intensive au Canada.

2.2 Aperçu du programme

Lancée en 2007, l'Initiative stratégique pour l'aérospatiale et la défense (ISAD) est l'un des programmes de contributions les plus importants d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE). Dans le cadre de l'ISAD, des contributions financières remboursables sont octroyées à des projets de recherche industrielle et de développement préconcurrentiel menés dans les secteurs canadiens de l'aérospatiale, de la défense, de l'espace et de la sécurité (A-D).

Recherche industrielle : s'entend des travaux de recherche prévus ou des travaux d'étude cruciaux visant à découvrir de nouvelles connaissances, en ayant comme objectif que de telles connaissances peuvent être utiles pour créer de nouveaux produits, processus ou services ou améliorer sensiblement les produits, processus ou services existants.

Développement préconcurrentiel : s'entend des travaux qui consistent à traduire les résultats de la recherche industrielle sous forme de plan technique ou conceptuel, en vue de la création, de la modification ou de l'amélioration de produits, processus ou services destinés à être vendus ou utilisés, notamment la création d'un premier prototype. Il pourrait aussi s'agir de la formulation conceptuelle et de la conception de produits, processus ou services et de projets de démonstration initiale ou pilotes.

Ses objectifs consistent à :

  • encourager la R-D stratégique, source d'innovation et d'excellence dans de nouveaux produits, services et procédés;
  • accroître la compétitivité des entreprises canadiennes de l'A-D;
  • favoriser la collaboration entre les instituts de recherche, les universités, les collèges et le secteur privé.

Grâce à l'ISAD, ISDE soutient et favorise l'investissement en R-D dans le secteur privé. Cette initiative aide des entreprises canadiennes à réaliser des percées technologiques et à accroître leur compétitivité, ce qui procure aux Canadiens des retombées économiques, technologiques et autres.

L'ISAD est gérée et exécutée par l'Office des technologies industrielles (OTI), un organisme de service spécialNote de bas de page 1 d'ISDE. Dirigé par une directrice exécutive, l'OTI est constitué d'au plus cinq directions et emploie 75 équivalents temps plein (ETP) qui veillent à la gestion des divers aspects des trois principaux programmes de l'OTI : l'ISAD, le Programme de démonstration de technologies et le Fonds d'investissement stratégique pour les établissements postsecondaires. L'OTI assure également la gestion de programmes établis, notamment le programme Partenariat technologique Canada et le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense.

Cycle de vie de l'exécution du programme

L'exécution de l'ISAD comprend les trois phases qui suivent :

Phase de demande : Cette phase comporte principalement trois étapes pour l'approbation des demandes de fonds :

  • Présentation de la proposition : Les agents de l'OTI examinent chaque demande reçue pour s'assurer qu'elle renferme les renseignements pertinents permettant d'amorcer un examen au titre de la diligence raisonnable, et que le proposant et le projet répondent aux exigences d'admissibilitéNote de bas de page 2.
  • Examen au titre de la diligence raisonnable : Les agents de l'OTI effectuent un examen approfondi de chaque proposition de projet pour s'assurer qu'elle répond aux critères d'évaluation de l'OTI. En effectuant une analyse de divers facteurs de risque (p. ex. marché, capacité technique, capacité en gestion, etc.), l'OTI évalue la capacité du proposant de fournir les retombées sociales et économiques qui découleront des activités de R-D. Au cours de cette étape, il est possible que des représentants de l'OTI et des spécialistes indépendants des aspects techniques et du marché se rendent sur place.
  • Approbation du projet : Les décisions concernant le financement sont prises et les proposants sont informés de l'état de leur proposition. Le ministre sollicitera l'approbation du Conseil du Trésor (CT) et du Cabinet avant d'autoriser des contributions dépassant 50 millions de dollars. Après l'approbation du projet, il faut préparer une entente de contribution (EC) aux fins de signature, décrivant les obligations et les responsabilités légalement contraignantes de l'État et du bénéficiaire; c'est à ce moment que le proposant devient un bénéficiaire. Le bénéficiaire est responsable de la gestion du projet, de la présentation des demandes de paiement et de la production de rapports relatifs aux progrès réalisés et aux retombées.

Dans le cas des proposants qui demandent moins de 50 millions de dollars, le processus de demande s'échelonne sur une période de six mois. En ce qui concerne les proposants dont la demande est moins importante (p. ex. les entreprises comptant moins de 100 employés et dont la demande est inférieure à 2 millions de dollars), l'OTI s'est engagé à respecter une norme de service de quatre mois.

Phase de R-D (travaux) : Au cours de cette phase, l'OTI surveille les progrès réalisés par le bénéficiaire à l'égard du respect des exigences contractuelles énoncées dans l'EC, ce qui comprend les retombées et les résultats liés au projet. On s'attend à ce que l'entreprise accomplisse des activités stratégiques en R-D dans le cadre du processus de transformation d'idées, de technologies et d'expertise en produits, processus et services commercialisables.

Dans le cadre du processus de surveillance, l'OTI effectuera des visites sur place, examinera les rapports d'étape des bénéficiaires et vérifiera les demandes de remboursement. Normalement, l'OTI rembourse 40 % des frais admissibles présentés pour un projet de l'ISAD, tout en respectant le plafond de financement gouvernemental (fédéral, provincial, territorial et municipal) fixé à 75 %. Les projets qui sont à la phase de R-D s'échelonnent normalement sur une période de cinq ans et sont sensibles aux fluctuations des conditions économiques.

Phase de remboursement (retombées) : Lorsque les projets sont prêts en vue de leur commercialisation, ils passent à la phase du remboursement, et les remboursements débutent deux ans après la fin de la phase de R-D. Au cours de cette phase, en plus de la perception des remboursements effectués par ISDE, l'OTI prépare des prévisions de remboursement et surveille les progrès réalisés par les bénéficiaires en vue de l'obtention des résultats escomptés.

Il existe deux types différents de modalités de remboursement pour les projets de l'ISAD. Si le remboursement est inconditionnel, un calendrier de remboursement doit alors être établi. Si le remboursement est conditionnel, il se fera en fonction des recettes d'exploitation brutes du bénéficiaire. Dans les deux cas, les remboursements s'effectuent généralement sur une période de 15 ans.

Portefeuille de projets et ressources du programme

Au départ, l'ISAD disposait d'un budget de 900 millions de dollars sur une période de cinq ans (de 2007-2008 à 2011-2012). Dans le Budget de 2013, le gouvernement a annoncé qu'il continuera de fournir un financement stable à l'ISAD, soit près de 1 milliard de dollars sur cinq ans.

Depuis son lancement, l'ISAD a autorisé une aide de 1,32 milliard de dollars pour 39 projets. À l'intérieur du portefeuille actuel, le montant de l'aide autorisée varie entre environ 0,3 million de dollars et 300 millions de dollars.

Faits saillants de l'ISAD au 1er novembre 2016 :

  • Nombre total de projets en cours : 33
  • Projets à la phase de R-D (travaux) : 17
  • Projets à la phase de remboursement : 16
  • Aide totale autorisée pour tous les projets : 1,32 milliard de dollars
  • Total des déboursés à ce jour : 1,0 milliard de dollars

L'ISAD est accessible à toutes les entreprises canadiennes constituées en société, peu importe leur tailleNote de bas de page 3, qui sont situées au Canada et qui mènent des activités de R-D au pays. À l'heure actuelle, les grandes entreprises représentent la plus grande partie de l'aide totale autorisée, le secteur de l'aérospatiale étant celui qui touche la plus grande part de cette aide.

Examens

Examen des programmes et des politiques de l'aérospatiale et de l'espace sous la direction de David Emerson

En 2011, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il amorcerait « un examen exhaustif de l'ensemble des politiques et des programmes fédéraux axés sur le secteur de l'aérospatiale, pour élaborer un cadre stratégique fédéral visant à maximiser la compétitivité de ce secteur exportateur et les retombées qui en découlent pour les Canadiens. » Cet examen a été dirigé par l'honorable David Emerson, qui a préparé son rapport en deux volumes à la fin de 2012. Les 17 recommandations du rapport visant à optimiser le soutien accordé par le gouvernement fédéral à l'aérospatiale et à l'espace portaient sur l'innovation, l'accès aux marchés, le développement des fournisseurs, les compétences et l'approvisionnement.

Pour l'ISAD, on a recommandé de maintenir le financement à son niveau actuel et que l'ISAD modifie ses modalités et conditions afin d'accroître l'efficacité du programme et stimuler le développement des technologies aérospatiales et spatiales de l'avenir. Après l'examen, des modifications ont été apportées à l'ISAD, notamment l'accélération du processus de demande pour les petits bénéficiaires et l'augmentation de la part du total des coûts admissibles des projets couverts par l'ISAD, qui est passée de 30 % à 40 %.

Rapport du vérificateur général sur les paiements de transfert au secteur de l'aérospatiale

À l'automne de 2012, le Bureau du vérificateur général a publié son rapport d'audit sur les paiements de transfert au secteur de l'aérospatiale. L'ISAD faisait partie des programmes de paiements de transfert visés par la portée de l'audit. Le vérificateur général a constaté que la plupart des aspects des programmes de paiements de transfert au secteur de l'aérospatiale étaient adéquatement gérés. Certaines recommandations ont été formulées au Ministère, lesquelles ont depuis été mises en œuvre.

Évaluation de l'ISAD

La Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'ISDE examine actuellement l'ISAD afin d'évaluer de façon globale le rendement et la pertinence du programme. Cette évaluation doit être terminée d'ici le 31 mars 2017.

2.3 Contexte de l'audit (objectif, portée et méthodologie)

En conformité avec le Plan d'audit pluriannuel axé sur les risques de 2015-2016 à 2017-2018 d'ISDE, la DGVE a entrepris un audit de l'ISAD.

Objectif de l'audit

L'objectif de cette vérification consistait à donner l'assurance que le cadre de contrôle de la gestion de l'ISAD est conçu et mis en œuvre adéquatement pour soutenir l'exécution de l'ISAD.

Portée de l'audit

La portée de l'audit englobait le cadre de contrôle de l'ISAD en place au moment de la réalisation de cet audit, et se limitait à évaluer la conception et la mise en œuvre des mesures de contrôle dans les domaines suivants :

  • surveillance et gestion des risques liés aux bénéficiaires;
  • procédures de vérification des réclamations (à l'appui du caractère raisonnable des réclamations soumises).

L'audit de l'ISAD est réalisée en deux phases en raison du transfert récent des dossiers de remboursement du Secteur de la gestion intégrée à l'OTI.Note de bas de page 4 La phase I (l'audit) porte uniquement sur les phases de demande et de R-D du programme. La phase II (date de réalisation à déterminer) examinera la gestion des remboursements du programme de l'ISAD. Cette approche progressive facilitera la réintégration à l'OTI des dossiers de remboursement.

Méthodologie

l'audit a été menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Des procédures d'audit suffisantes et pertinentes ont été appliquées, et des données ont été recueillies pour étayer la conclusion et l'opinion contenues dans le présent rapport. Cette opinion se fonde sur la comparaison des conditions qui prévalaient au moment de l'audit, en fonction des critères d'audit préétablis qui ont été confirmés auprès de la direction. Elle ne s'applique qu'aux secteurs examinés et dans les limites de la portée décrite aux présentes.

L'audit a été menée en trois étapes : la planification, le déroulement et la production du rapport. On a procédé à une évaluation des risques durant l'étape de la planification pour confirmer l'objectif de l'évaluation et cerner les secteurs nécessitant un examen approfondi pendant le déroulement de l'évaluation. En plus de déterminer les risques, l'évaluation repose sur le Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor pour la détermination des contrôles de gestion de base.

Selon les risques recensés, la DGEV a élaboré des critères et des sous-critères d'audit liés à l'objectif général de l'audit (se reporter à l'annexe A).

La méthodologie employée pour réaliser l'objectif de l'audit englobe les aspects suivants :

  • examen de la documentation du processus suivi par l'OTI;
  • réalisation de neuf entrevues avec des membres du personnel de l'OTI dans le secteur des opérations;
  • réalisation de trois révisions structurées dans les domaines de l'évaluation des risques liés aux bénéficiaires (phase de demande), de la surveillance des projets et de la vérification des réclamations (phase des travaux).

Toutes les données probantes de l'audit recueillies lors des processus indiqués ci-dessus ont été résumées et analysées, et soutiennent les constatations de l'audit présentées dans le présent rapport.

Une séance d'information a été organisée le 4 octobre 2016 avec la haute direction de l'OTI afin de valider l'exactitude des constatations contenues dans le rapport. Cette séance a également donné à l'entité vérifiée l'occasion de fournir des précisions ou des renseignements supplémentaires concernant les constatations.

3.0 Constatations et recommandations

3.1 Introduction

Cette section expose en détail les constatations de l'audit de l'ISAD. Les constatations sont fondées sur les données probantes et l'analyse tirées de l'évaluation initiale des risques et de l'audit détaillée.

En plus des constatations qui suivent, la DGVE a transmis à la direction aux fins d'examen des constatations qui n'étaient pas systémiques ou directement liées à l'objectif et aux critères de l'audit.

3.2 Évaluation des risques du projet

L'OTI dispose d'un cadre robuste pour évaluer les risques liés aux projets au cours de la phase de demande. Toutefois, l'évaluation par l'OTI des facteurs de risque liés à la conformité varie par rapport à la façon dont elle est décrite dans les documents du programme. De plus, on n'utilise aucun indicateur global de risque reflétant l'évaluation de tous les facteurs individuels de risque pour déterminer la fréquence de base pour la surveillance requise au cours de la phase des travaux.

Lors de la phase de demande, l'OTI fait preuve de diligence raisonnable pour chaque demande de projet afin de s'assurer que les projets proposés répondent aux critères d'évaluation établis par l'OTI. Dans le cadre du processus de diligence raisonnable, l'OTI effectue une évaluation des risques liés aux projets qui tient compte de divers facteurs de risque. Dans le cas de certains facteurs de risque (p. ex. aspect technique, débouchés commerciaux, financement d'un projet), les agents de l'OTI doivent communiquer avec des experts en la matière pour solliciter leur avis.

Les facteurs individuels de risque évalués par l'OTI sont décrits dans le Guide de cotation des risques de l'ISAD (le « guide »), et tiennent compte des aspects suivants :

  • Capacité de gestion – si l'entreprise peut raisonnablement atteindre et maintenir le niveau requis de capacité de gestion pour réaliser les objectifs établis.
  • Stabilité financière de l'entreprise – la situation financière prévue de l'entreprise pendant la durée du projet.
  • Conformité – la capacité de l'entreprise de se conformer aux modalités de l'EC.
  • Débouché commercial – si on a une idée claire du débouché/problème de marché que les produits/services prévus viseront.
  • Aspect technique – si le projet est faisable sur le plan technique et si l'entreprise possède la capacité technique nécessaire pour mener à bien le projet.
  • Financement du projet – si l'entreprise peut raisonnablement obtenir les ressources financières requises pour financer sa part des frais du projet (phase des travaux).

L'évaluation détaillée et la cote de risque correspondante pour chacun des facteurs individuels sont documentées dans un formulaire sommaire du projet. L'OTI se sert de cette évaluation pour orienter ses décisions en matière de financement et déterminer s'il faut ajouter à l'EC des mesures ciblées d'atténuation des risques.

Bien qu'un solide cadre soit en place pour évaluer les risques en lien avec les projets, le facteur de risque lié à la conformité n'est pas évalué au cours de la phase de demande de la façon actuellement décrite dans le guide. L'évaluation présentement en cours porte essentiellement sur l'historique et les relations continues établies par l'OTI avec le bénéficiaire, ce qui correspond à l'intention de l'OTI au cours de la phase de demande.

De plus, seul le facteur de risque lié à la conformité est actuellement utilisé pour définir la fréquence de base de la surveillance (examens de la gestion d'un projet) requise au cours de la phase des travaux. Un indicateur global de risque, qui reflète l'évaluation de tous les risques (p. ex. capacité de gestion, aspect technique, débouché commercial), serait plus approprié pour déterminer le niveau initial de surveillance. Il faut prendre note que dans le cadre de l'évaluation des risques liés au projet, l'OTI détermine une cote globale de risque qui tient compte de tous les facteurs individuels de risque évalués au cours de la phase de demande. Toutefois, cet indicateur est actuellement conçu pour servir uniquement à déterminer les modalités de remboursement d'un projet.

Par conséquent, le facteur de risque lié à la conformité, de la façon dont il est actuellement décrit, n'est pas représentatif de son évaluation au cours de la phase de demande. De plus, il est possible que la fréquence de base de la surveillance effectuée pour chacun des projets ne soit pas appropriée, puisqu'elle ne repose pas sur un indicateur global de risque.

Recommandation 1

La directrice exécutive, OTI, doit mettre à jour les documents du programme afin de refléter la façon dont le facteur de risque lié à la conformité est actuellement évalué au cours de la phase de demande. De plus, l'OTI doit utiliser un indicateur global de risque qui reflète l'évaluation de tous les facteurs individuels de risque afin d'établir la fréquence de base de la surveillance au cours de la phase des travaux.

3.3 Surveillance des bénéficiaires et atténuation des risques

L'OTI se sert de diverses mesures d'atténuation des risques pour traiter des facteurs individuels de risque. Une approche a également été adoptée permettant à l'OTI de surveiller régulièrement le rendement et les progrès des bénéficiaires, et de prendre des mesures correctives, au besoin, au cours de la phase de R-D.

Dans le cadre d'une gestion efficace des risques, il est essentiel de définir et de mettre en œuvre des mesures d'atténuation appropriées en réaction au risque relevé dans un projet. Il est également important de surveiller régulièrement les bénéficiaires pour garantir la réussite du projet et déterminer les changements survenus dans le contexte des risques afin que des mesures correctives soient prises, au besoin.

l'audit a permis de constater qu'au cours de la phase de demande, l'OTI effectue une évaluation approfondie des facteurs de risque liés au projet. Cette évaluation de chaque facteur de risque peut donner lieu à la prise des mesures qui suivent :

  • rejet d'une demande en raison d'un risque inacceptable;
  • atténuation du risque en prévoyant des conditions spéciales et/ou des exigences particulières en matière de rapports dans l'EC; ou
  • acceptation du risque.

L'OTI utilise différentes mesures d'atténuation des risques pour compenser des facteurs individuels de risque. Chaque bénéficiaire est visé par les activités de surveillance courantes et les exigences en matière de rapports (p. ex. visites sur place, rapports d'étape, etc.) indiquées dans l'EC. De plus, l'EC peut comprendre des mesures ciblées d'atténuation des risques qui sont jugées nécessaires (p. ex. conditions et/ou exigences particulières en matière de rapports). Au cours de la phase des travaux, les agents détermineront également toute mesure supplémentaire qu'il faut prendre sur la base de l'évaluation initiale des risques réalisée au cours de la phase de demande.

D'autre part, l'OTI dispose de différents mécanismes pour surveiller toutes les mesures d'atténuation indiquées. Par exemple, la base de données de l'OTI permet d'effectuer un suivi des activités courantes de surveillance et des exigences en matière de rapports, tandis que les conditions spéciales indiquées dans l'EC sont surveillées dans le cadre de l'examen de chaque réclamation et de chaque rapport d'étape des bénéficiaires. En outre, les agents chargés de la surveillance doivent mettre à jour l'évaluation des facteurs individuels de risque (effectuée initialement au cours de la phase de demande) chaque année ou plus souvent si de nouveaux renseignements deviennent disponibles ou si un événement important a des répercussions sur les risques liés au projet.

Grâce à ses activités de surveillance des bénéficiaires et d'atténuation des risques, l'OTI est en mesure de superviser régulièrement le rendement et les progrès des bénéficiaires. Les fluctuations des niveaux de risque ou les problèmes rencontrés lors d'un projet et recensés lors de la surveillance continue des bénéficiaires pourraient entraîner des modifications dans l'approche adoptée à l'égard de la surveillance ou l'adoption de mesures d'atténuation supplémentaires. Ces questions sont régulièrement portées à l'attention de la direction de l'OTI, qui présente des conseils et des directives sur la façon d'aborder les problèmes et les risques liés aux projets.

Finalement, on a remarqué que l'OTI a élaboré des procédures pour soutenir l'administration quotidienne du programme. Les activités clés de surveillance (p. ex. visites sur place, examen des réclamations et des rapports d'étape des bénéficiaires) reposent sur des lignes directrices et des processus documentés.

3.4 Approche fondée sur les risques à l'égard de la surveillance des bénéficiaires et de la préparation de rapports

Bien que l'OTI ait pris des mesures pour veiller à l'adoption d'une approche fondée sur les risques à l'égard de la surveillance des bénéficiaires, l'OTI a l'occasion d'harmoniser ses exigences en matière de rapports pour tenir compte de la valeur du financement et du profil de risque de chaque bénéficiaire.

La Politique et la Directive du CT sur les paiements de transfert exigent l'adoption d'une approche fondée sur les risques à l'égard de la surveillance des bénéficiaires et de la préparation de rapports. Plus particulièrement, les exigences relatives à la surveillance et à la préparation des rapports doivent tenir compte de la valeur du financement et du profil de risque du bénéficiaire.

Compte tenu des exigences de la Politique et de la Directive du CT et pour donner suite à une recommandation formulée par le vérificateur général dans le rapport de l'automne 2012 sur les paiements de transfert au secteur de l'aérospatialeNote de bas de page 5, l'OTI a élaboré des lignes directrices sur la préparation de rapports et la surveillance fondées sur les risques. Ces lignes directrices expliquent que les niveaux de surveillance requis doivent être proportionnels au niveau de risque et à la valeur du financement. Par exemple, l'OTI effectue des examens de la gestion de projet (p. ex. visites sur place ou téléconférences) avec le bénéficiaire pour analyser les progrès réalisés par le projet. Chaque bénéficiaire doit faire l'objet d'au moins un examen chaque année. Des examens supplémentaires peuvent être nécessaires selon le niveau de financement et la cote de risque lié à la conformité de chaque bénéficiaire.

Bien que des progrès aient été réalisés pour satisfaire aux exigences de la Politique et de la Directive, l'audit a constaté la possibilité d'adopter une approche fondée sur les risques à l'égard des exigences relatives à la préparation de rapports d'étape des bénéficiaires en lien avec la présentation de réclamations. À l'heure actuelle, les bénéficiaires doivent présenter un rapport d'étape détaillé avec chaque réclamation présentée. Cependant, la portée des rapports d'étape exigés est la même pour chaque bénéficiaire et ne varie pas en fonction du niveau de risque et de la valeur du financement du bénéficiaire.

L'adoption d'une approche fondée sur les risques à l'égard des rapports d'étape exigés des bénéficiaires dans le cadre de la présentation de réclamations pourrait alléger en partie le fardeau administratif actuellement imposé aux bénéficiaires sans pour autant atténuer de façon substantielle la capacité de l'OTI de surveiller les progrès des bénéficiaires. De plus, cette approche pourrait améliorer l'utilisation des ressources, puisqu'on consacre une partie importante du temps à l'examen des rapports d'étape des bénéficiaires.

Recommandation 2

La directrice exécutive, OTI, doit examiner les exigences relatives aux rapports d'étape des bénéficiaires concernant la présentation de réclamations pour s'assurer qu'elles tiennent compte de la valeur du financement et du profil de risque des bénéficiaires.

L'OTI a établi des procédures à l'appui de la vérification des réclamations. Toutefois, on ne tient pas compte de façon formelle des risques liés aux bénéficiaires, ce qui pourrait permettre de déterminer le niveau de surveillance requis au cours de la vérification des réclamations.

La vérification des réclamations est une autre forme de surveillance des bénéficiaires utilisée par l'OTI pour traiter les réclamations. Le but de cet audit est d'aider l'OTI à s'acquitter de ses obligations en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Selon l'article 34 de la LGFP, un agent autorisé doit certifier qu'un bénéficiaire a droit à un paiement avant que celui-ci ne soit effectué. On s'attend à ce que les agents, lors de l'examen des réclamations, s'assurent que les sommes réclamées sont raisonnables et conformes aux dispositions de l'EC.

L'approche adoptée par l'OTI à l'égard de la vérification des réclamations présentées par les bénéficiaires est expliquée dans le document de l'OTI sur le traitement des réclamations. Ce document définit les rôles et les responsabilités de tous les agents participant à l'examen des réclamations et des rapports d'étape des bénéficiaires. Il donne également un aperçu des procédures générales à suivre pour vérifier chaque catégorie de coûts faisant l'objet d'une réclamation (p. ex. frais directs, main-d'œuvre et frais généraux). Les procédures générales utilisées pour la vérification des réclamations comprennent notamment les suivantes :

  • examen de l'exactitude sur le plan mathématique des calendriers à l'appui des réclamations;
  • validation des coûts directs (p. ex. matériaux) réclamés à l'appui des factures;
  • examen des factures pour s'assurer qu'elles respectent la période de réclamation;
  • comparaison des taux horaires facturés par rapport aux réclamations antérieures pour la main-d'œuvre;
  • vérification de l'application correcte du taux de frais généraux, comme indiqué dans l'EC.

Bien que des procédures générales aient été définies, l'OTI ne tient pas formellement compte du risque lié au bénéficiaire et se fie plutôt au jugement professionnel de ses agents pour déterminer dans quelle mesure les procédures ont été suivies (p. ex. comparaison avec des réclamations antérieures des taux horaires facturés pour la main-d'œuvre dans la réclamation pour un échantillon d'employés, au lieu d'effectuer la même procédure pour tous les employés). Le jugement professionnel des agents dépend de leur connaissance des bénéficiaires, laquelle repose sur les réclamations antérieures et les renseignements recueillis lors des communications avec les bénéficiaires. La portée de l'analyse effectuée et du suivi réalisé auprès des bénéficiaires peut varier d'un projet à l'autre, selon les conclusions tirées par les agents. La Direction donne des conseils et des directives, et effectue un examen informel du travail de ses agents afin d'évaluer le caractère adéquat des procédures exécutées.

Dans le cas des coûts directs, l'OTI a établi des seuils financiersNote de bas de page 6 pour les factures que les bénéficiaires doivent soumettre à l'appui de leurs réclamations. Bien que ces seuils soient fondés sur le total des coûts admissibles, on ne tient pas officiellement compte des risques liés au bénéficiaire.

Comme indiqué dans la Politique du CT sur les paiements de transfert, le risque doit être un facteur à prendre en compte pour déterminer la portée de la surveillance effectuée. Même si on tient compte de façon informelle des risques liés au bénéficiaire en faisant appel au jugement professionnel des agents de l'OTI, une prise en compte officielle de ces risques permettrait d'obtenir un point de référence clair et plus systématique dont les agents pourraient se servir pour effectuer leur vérification des réclamations. En raison de la conception actuelle des procédures de vérification des réclamations, il pourrait y avoir des cas où la portée de l'audit n'est pas appropriée au niveau de risque que présente un bénéficiaire.

Recommandation 3

La directrice exécutive, OTI, doit modifier les procédures de vérification des réclamations afin de tenir compte de façon formelle des risques liés au bénéficiaire, ce qui permettrait de définir le niveau approprié de vérification requis pour chaque bénéficiaire.

3.5 Réponse et plan d'action de la direction

Les constatations et recommandations de cet audit ont été présentées au directeur exécutif par intérim de l'OTI et au directeur principal par intérim, Planification stratégique et services de gestion, de l'OTI.

Par exemple, la directrice exécutive, OTI, prendra notamment les mesures qui suivent :

  • mettre à jour les documents du programme afin de redéfinir et de décrire la façon dont le facteur de risque lié à la conformité est actuellement évalué au cours de la phase de demande;
  • utiliser un profil de risque général pour déterminer la fréquence de base de la surveillance au cours de la phase des travaux;
  • harmoniser en fonction de la valeur du financement et du profil de risque du bénéficiaire les exigences en matière de rapports d'étape concernant la présentation de réclamations;
  • déterminer la portée de l'audit requise des réclamations en fonction des niveaux de risque définis.

Toutes les modifications et mises à jour effectuées doivent être documentées et communiquées aux membres du personnel.

4.0 Conclusion générale

Les résultats de cet audit révèlent que l'OTI dispose d'un cadre bien établi pour soutenir l'exécution du programme de l'ISAD. Des mesures de contrôle clés ont été élaborées et mises en œuvre à l'appui de saines pratiques de gestion dans les domaines de la surveillance et de la gestion des risques liés aux bénéficiaires, et de la vérification des réclamations.

l'audit a relevé certaines exceptions et des possibilités d'amélioration du cadre actuellement en place dans les domaines suivants :

Évaluation des risques du projet

  • L'OTI effectue une évaluation des risques liés au projet qui tient compte de plusieurs facteurs de risque. Toutefois, l'évaluation par l'OTI du facteur de risque lié à la conformité au cours de la phase de demande est différente de celle décrite dans les documents du programme. De plus, l'OTI ne se sert pas d'un indicateur global de risque reflétant l'évaluation de tous les facteurs individuels de risque pour déterminer la fréquence de base de la surveillance requise au cours de la phase des travaux.

Approche fondée sur les risques à l'égard de la surveillance des bénéficiaires et de la préparation des rapports

  • L'OTI a pris des mesures pour garantir l'adoption d'une approche fondée sur les risques à l'égard de la surveillance des bénéficiaires. Cependant, il pourrait appliquer cette approche à la préparation des rapports d'étape des bénéficiaires exigés dans le cadre de la présentation des réclamations pour s'assurer que les exigences relatives aux rapports tiennent compte de la valeur du financement et du profil de risque de chaque bénéficiaire.
  • Dans le cadre du processus de vérification des réclamations, les agents de l'OTI se fient à leur jugement professionnel pour déterminer la portée de leur examen et de leur analyse des réclamations soumises afin de s'assurer que les sommes réclamées sont raisonnables et conformes aux dispositions de l'EC. Cependant, ils ne tiennent pas compte de façon formelle des risques liés au bénéficiaire pour déterminer la portée de l'audit requise.

Appendice A : Critères et sous-critères d'audit

Critères d'audit

  • 1. L'OTI adopte à l'égard de l'exécution du programme une approche qui tient compte des risques liés au programme et les atténue.

Sous-critères

  • 1.1 Au cours de la phase de R-D, on prend en considération et surveille de façon régulière les facteurs de risque appropriés des bénéficiaires.
  • 1.2 Il existe une capacité appropriée, et les ressources sont utilisées de manière efficace pour surveiller le rendement et les progrès des bénéficiaires.
  • 1.3 Des procédures de vérification des réclamations ont été adéquatement élaborées à l'appui de l'évaluation par l'OTI du caractère raisonnable des réclamations présentées.

Réponse et plan d’action de la direction

A - À des fins d'inclusion dans le rapport

Les constatations et recommandations faisant suite à la vérification de l'ISAD ont été présentées à la direction de l'OTI. La direction approuve les constatations du rapport et prendra des mesures pour donner suite à toutes les recommandations applicables d'ici le 30 juin 2017

B - À des fins de suivi - mesures détaillées pour donner suite aux recommandations du rapport

Recommandation 1

La directrice exécutive, OTI, doit mettre à jour les documents du programme afin de refléter la façon dont le facteur de risque lié à la conformité est actuellement évalué au cours de la phase de demande. De plus, l’OTI doit utiliser un indicateur global de risque qui reflète l’évaluation de tous les facteurs individuels de risque afin d’établir la fréquence de base de la surveillance au cours de la phase des travaux.

Mesure prévue pour donner suite à la recommandation

La directrice exécutive doit mettre à jour les documents du programme, s'il y a lieu, en vue de redéfinir et décrire le facteur de risque lié à la conformité afin qu'il tienne compte adéquatement de la façon dont il est actuellement évalué au cours de la phase de demande.

De plus, elle doit :

  1. se fier au profil global de risque pour déterminer la fréquence de base de la surveillance au cours de la phase des travaux;
  2. examiner la pondération actuelle des facteurs individuels de risque utilisés pour déterminer le profil global de risque au cours de la phase de demande dans le but d'en garantir le caractère adéquat en vue d'orienter la fréquence de base de la surveillance.

Contexte :

Bien que les agents du programme évaluent un certain nombre de facteurs de risque au cours de la phase de la demande et élaborent un profil global de risque, à l'heure actuelle, on se sert uniquement de l'expérience antérieure pour déterminer le niveau initial de surveillance requis au cours de la phase des travaux.

Fonctionnaire responsable (poste)

Directeur, Gestion des investissements, et directeur, Gestion du portefeuille.

Date d’achèvement visée

30 juin 2017

Recommandation 2

La directrice exécutive, OTI, doit examiner les exigences relatives aux rapports d’étape des bénéficiaires concernant la présentation de réclamations pour s’assurer qu’elles tiennent compte de la valeur du financement et du profil de risque des bénéficiaires.

Mesure prévue pour donner suite à la recommandation

La directrice exécutive doit examiner les rapports d’étape des bénéficiaires actuellement exigés dans le cadre de la présentation des réclamations et harmoniser la portée des exigences en matière de rapports avec la valeur du financement et le profil de risque du bénéficiaire. De cette façon, la directrice exécutive pourra réduire au minimum le nombre de rapports d’étape requis dans le cadre de la présentation des réclamations. Ce changement apporté à l’approche doit être documenté dans les procédures du programme.

Contexte :

Selon les modalités et conditions de l’ISAD, « chaque réclamation doit être accompagnée d’un court rapport sur les travaux réalisés et des détails de tous les coûts réclamés. » Exception faite de ces contraintes, la préparation des rapports d’étape présente une certaine souplesse, qui pourrait être liée de façon plus explicite à la valeur du financement et au profil de risque du bénéficiaire.

Fonctionnaire responsable (poste)

Directeur, Gestion du portefeuille, et gestionnaire, Vérification des réclamations.

Date d’achèvement visée

30 juin 2017

Recommandation 3

La directrice exécutive, OTI, doit modifier les procédures de vérification des réclamations afin de tenir compte de façon formelle des risques liés au bénéficiaire, ce qui permettrait de définir le niveau approprié de vérification requis pour chaque bénéficiaire.

Mesure prévue pour donner suite à la recommandation

La directrice exécutive doit modifier les procédures de vérification des réclamations afin de tenir compte de façon formelle des risques en prenant les mesures suivantes :

  1. définir les niveaux de risque du bénéficiaire qu'il faut utiliser lors de la vérification des réclamations;
  2. déterminer la portée des procédures de vérification des réclamations requises pour chaque catégorie de coûts en fonction des niveaux de risque définis;
  3. définir un rôle de supervision de la gestion.
Fonctionnaire responsable (poste)

Directeur, Gestion du portefeuille, et gestionnaire, Vérification des réclamations.

Date d’achèvement visée

30 juin 2017

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