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Régimes sectoriels

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Dans le cadre de son mandat de base, on a demandé au Groupe d’étude d’examiner l’impact que les restrictions sectorielles canadiennes applicables à l’investissement étranger direct ont sur la concurrence et d’autres objectifs économiques, sociaux ou de sécurité, ainsi que d’examiner la compatibilité des politiques du Canada avec celles d’autres pays. Le Canada a une multitude de lois et de règlements régissant la propriété dans des secteurs spécifiques, ainsi que des lois spécifiques aux entreprises dont plusieurs ont été adoptées entre le milieu des années 1980 et le début des années 1990 aux fins de la privatisation d’anciennes sociétés d’État19.

Le mandat du Groupe d’étude est ciblé, entre autres, sur les restrictions sectorielles quant à la propriété étrangère, ce qui l’a amené à examiner les régimes des secteurs du transport aérien, de l’extraction du minerai d’uranium, des télécommunications et de la radiodiffusion, ainsi que des services financiers. Chacun de ces régimes de propriété a, directement ou non, un impact sur l’ampleur des investissements étrangers dans ces secteurs et sur l’économie globale. L’assouplissement des restrictions sectorielles actuelles sur la propriété soulève des questions complexes quant au contrôle national de certaines entreprises canadiennes parmi les plus grandes et les plus connues et à l’intégrité d’autres politiques économiques, culturelles et de sécurité jugées essentielles pour un pays.

Chaque régime sectoriel de propriété a été conçu pour tenir compte d’objectifs particuliers de politique, a été élaboré à un moment différent et a connu à divers degrés des modifications réglementaires et de politique au cours des trente dernières années. Chacun de ces secteurs a été fortement touché par l’évolution technologique et la mondialisation. Par conséquent, le Groupe d’étude a saisi l’occasion d’examiner chaque secteur du point de vue du renforcement de la compétitivité canadienne.

Tel que nous le mentionnons ailleurs dans ce rapport, certains pays conservent des contrôles formels et informels sur la propriété, dans ces secteurs industriels et d’autres. À l’échelle internationale, la tendance à long terme a été de libéraliser l’accès aux marchés de diverses façons, y compris en diminuant les restrictions sur la propriété étrangère. D’autres pays ont bénéficié d’avantages économiques marqués lorsqu’un meilleur accès aux marchés a mené à un renforcement de la concurrence, des investissements et de l’innovation et a permis d’attirer de nouveaux talents. Le Groupe d’étude a remarqué que pour produire de telles retombées, la libéralisation doit se traduire par une plus forte intensité de la concurrence et amener de nouvelles technologies, du savoir-faire et un esprit entrepreneurial. Le Groupe d’étude a adopté une démarche réaliste en matière de régimes sectoriels. Il favorise la libéralisation dans la mesure où il a la certitude que cela donnera un avantage concurrentiel au Canada.

Selon plusieurs mémoires oraux et écrits, le Canada devra un jour diminuer l’ampleur des restrictions sectorielles sur la propriété parce que d’autres compétences pourraient adopter des politiques réciproques ou prendre des mesures qui pourraient gêner la capacité d’entreprises canadiennes de livrer concurrence à l’étranger. De fait, certains soutiennent que le Canada devrait unilatéralement et à titre préventif diminuer ou éliminer les restrictions sur la propriété sans obtenir de semblables concessions d’accès aux marchés d’autres pays. Cependant, le Groupe d’étude doute qu’il soit judicieux de modifier les règles du jeu de sorte que des désavantages soient imposés à des entreprises canadiennes ou à la compétitivité du Canada alors que des gouvernements étrangers mettent leurs propres entreprises d’une même industrie à l’abri d’acquisitions par des investisseurs canadiens. Le Groupe d’étude est d’avis que la réciprocité pourrait être un facteur important dans l’évaluation du bien-fondé de la libéralisation de certains régimes sectoriels.

Sauf en ce qui a trait à la Loi sur les banques, les restrictions sur la propriété dans ces secteurs n’ont pas fait l’objet d’un examen public régulier ou exhaustif depuis longtemps. Les mémoires soumis au Groupe d’étude et le travail de ses membres soulignent le caractère judicieux d’examens périodiques effectués en vertu d’un mandat.


Recommandation du Groupe d’étude :

6. Les ministres responsables des six secteurs couverts par ce rapport devraient avoir l’obligation de mener un examen périodique du régime réglementaire sectoriel afin de minimiser les obstacles à la concurrence et de mettre à jour et d’adapter le régime réglementaire de sorte qu’il tienne compte de l’évolution du contexte, des besoins et des objectifs du Canada. Ce type d’examen devrait se baser sur le processus stipulé dans la Loi sur les banques et être effectué tous les cinq ans. Les restrictions concernant la propriété devraient être revues à la lumière :

  1. d’un énoncé des objectifs de politique correspondant à la réalité canadienne de l’heure;
  2. d’un arrangement selon lequel des limites en matière de concurrence et d’investissement peuvent s’imposer pour corriger une faiblesse du marché ou répondre à une politique de grande importance sociale ou à un objectif de sécurité;
  3. de la compréhension du coût et des avantages d’une telle restriction touchant à l’intensité de la concurrence;
  4. d’une évaluation visant à déterminer si les restrictions en vigueur – ou des démarches de rechange – sont la façon optimale d’atteindre les objectifs de politique officielle.

Transport aérien

Depuis les années 1980, le gouvernement fédéral a déréglementé de nombreux volets économiques de l’industrie du transport aérien. Celle-ci demeure toujours sujette à une réglementation quant à la sécurité des gens et du pays.

Le Canada limite la propriété étrangère des transporteurs aériens canadiens à 25 % des actions avec droit de vote. De plus, les étrangers peuvent détenir des actions sans droit de vote en autant qu’ils respectent l’exigence globale selon laquelle ils ne peuvent contrôler un transporteur aérien canadien. Essentiellement, les mêmes restrictions se retrouvent aux États-Unis. Certains pays ont allégé les restrictions de façon à permettre une propriété étrangère pouvant atteindre 49 %. D’autres pays (le Chili par exemple) n’imposent aucune restriction sur la propriété étrangère de leurs transporteurs aériens. D’autres encore, comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande, permettent une propriété étrangère à part entière de transporteurs n’offrant que des liaisons nationales; c’est ce qu’on appelle des « droits d’implantation ». Par ailleurs, l’Union Européenne (UE) fonctionne comme un marché commun en matière de transport aérien. Il n’y a pas des restrictions régissant les investissements étrangers dans les transporteurs aériens des États membres, alors qu’un plafond de 49 % s’applique à la propriété étrangère par des investisseurs ne faisant pas partie de l’UE.

Tableau 2 – Limites à la propriété étrangère, pays sélectionnés, 2002
Pays Liaisons intérieures (%) Liaisons internationales (%) Règlement spécial pour le transporteur national
Australie 100 49 s.o.
Nouvelle-Zélande 100 49 s.o.
Corée 50 50 s.o.
Chine 35 35 s.o.
Japon 33 33 s.o.
Taiwan 33 33 s.o.
Inde s.o. 40 26
États-Unis 25 25 s.o.
Canada 25 25 15
Brésil 20 20 s.o.
Source : Chang et Williams (2004) tel que cité par David Gillen, « Foreign Ownership Restrictions in the Canadian Aviation Industry: A Review and Assessment », document de recherche rédigé pour le Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence, mars 2008.

Nonobstant les restrictions sur la propriété, l’intégration découlant d’alliances de marketing entre des transporteurs aériens internationaux (par exemple, Air Canada est membre de la Star Alliance) permet à ces transporteurs d’avoir accès à des systèmes de réservation communs et de desservir un plus grand éventail de destinations internationales. L’intégration plus formelle impliquant des fusions de transporteurs nationaux, par exemple l’acquisition récente de Swiss Air par Lufthansa et la fusion d’Air France avec KLM, donnent lieu à des transporteurs aériens mondiaux de plus grande taille. Le legs des transporteurs aériens nationaux a contribué à une surcapacité dans l’industrie. Il y a actuellement plus de 1 000 lignes aériennes dans le monde. Des experts de l’industrie s’attendent à une vague de consolidations dans les vastes marchés des États-Unis et de l’Union européenne.

À l’échelle internationale, le transport aérien est essentiellement régi par des accords bilatéraux entre pays, couvrant des droits de survol, de passage et d’atterrissage. Le Canada a conclu des accords bilatéraux sur le transport aérien avec quelque 75 pays.

Une tendance internationale se dessine en matière de traités « ciel ouvert », qui se traduisent par des droits d’atterrissage élargis le long de routes aériennes internationales. L’entente « ciel ouvert » entrée en vigueur en mars 2008 entre l’Union européenne et les États-Unis devrait accroître le degré de concurrence sur les vols intercontinentaux20. Dans une deuxième étape de ce processus de libéralisation, les États-Unis et l’Union européenne prévoient entreprendre en 2008 des discussions portant sur l’assouplissement réciproque des restrictions sur la propriété étrangère dans le transport aérien. Les effets des accords « ciel ouvert » sur l’intégration des marchés, particulièrement s’ils s’accompagnent de mesures visant à permettre la propriété étrangère au-delà du plafond de 49 %, accentuera davantage la tendance à la consolidation au sein des transporteurs aériens internationaux21. Le maintien du plafond actuel de 25 % applicable à la propriété étrangère pourrait exclure les transporteurs aériens canadiens des transactions futures de consolidation qui donneraient naissance à des transporteurs mondiaux.

Le transport aérien facilite les échanges sociaux et d’affaires, donnant plus d’ampleur aux avantages et aux occasions économiques. Pour que les entreprises canadiennes réalisent leurs ambitions sur les marchés étrangers, il leur faudra un secteur du transport aérien concurrentiel sur le plan des choix, des prix et des coûts. Aucune preuve n’a été fournie au Groupe d’étude selon laquelle les lignes aériennes contrôlées par des intérêts étrangers seraient plus enclines ou moins enclines que les entreprises canadiennes à desservir des routes canadiennes; typiquement, la capacité d’une ligne aérienne répond aux possibilités économiques qui s’offrent à elle dans une communauté, peu importe leur taille22.

De nombreux intervenants de l’industrie ont fait part de leurs préoccupations à l’égard de politiques gouvernementales qui augmentent les frais de l’industrie23. Au bout du compte, les voyageurs pourraient bénéficier d’une baisse des frais de l’industrie par le truchement de billets d’avion moins chers et d’un meilleur service, dans un environnement concurrentiel. Une meilleure productivité dans l’industrie est importante pour l’avenir économique du Canada. Dans l’esprit de la recommandation 6, les dispositions fiscales touchant la compétitivité de l’industrie devraient être examinées tous les cinq ans.

La tendance à l’internationalisation pousse à une plus grande libéralisation des marchés intérieurs de l’aviation et à un phénomène équivalent, mais de moindre ampleur, dans les marchés internationaux. Tous deux ont mené à des avantages économiques substantiels. Le Groupe d’étude convient qu’une hausse des investissements étrangers dans le secteur du transport aérien renforcerait une concurrence durable dans l’industrie canadienne24. Le Canada dispose déjà de mesures appropriées de sécurité pour protéger le public, qui s’appliqueraient à toutes les lignes aériennes, peu importe l’origine de leurs propriétaires. D’autres objectifs, dont la desserte des régions éloignées, sont atteints le plus efficacement par un secteur privé d’aviation efficient et concurrentiel. Cependant, l’abolition unilatérale du contrôle des investissements étrangers dans les transporteurs aériens internationaux du Canada aurait des répercussions sur nos relations avec d’autres pays avec lesquels nous avons conclu des accords bilatéraux de transport. La libéralisation complète des restrictions quant à la propriété exigerait des efforts réciproques ou multilatéraux entre le Canada et d’autres pays.

Les États-Unis sont en avance sur le Canada pour ce qui est des traités « ciel ouvert ». En pratique, la politique aérienne internationale du Canada demeure relativement restrictive. L’industrie canadienne est maintenant confrontée au risque accru de voir son trafic de passagers diminuer en raison de la position plus concurrentielle de l’industrie américaine, dans le sillage du nouveau traité conclu entre les États-Unis et l’Union européenne. Il est important sur le plan économique que le Canada conclue avec l’Union européenne les négociations « ciel ouvert » entamées en novembre 2007.


Recommandations du Groupe d’étude :

7. Le ministre des Transports devrait, par la voie de négociations bilatérales, augmenter à 49 % des actions avec droit de vote le plafond de propriété étrangère de transporteurs aériens, et ce, sur une base réciproque.

8. Le ministre des Transports devrait conclure aussi tôt que possible les négociations « ciel ouvert » avec l’Union européenne.

9. À la suite de consultations publiques, le ministre des Transports devrait émettre d’ici décembre 2009 un énoncé de politique quant à la possibilité pour des investisseurs étrangers de fonder des transporteurs aériens intérieurs constitués en personne morale au Canada, qui utiliseraient des installations et des travailleurs canadiens.


Extraction du minerai d’uranium

L’industrie de l’uranium fait classe à part parmi les secteurs auxquels s’appliquent des restrictions sur la propriété étrangère et que le Groupe d’étude a été chargé d’examiner. En fait, elle est unique dans le secteur des industries de l’exploitation minière et de l’énergie. L’uranium est utilisé à deux grandes fins seulement : il sert de composant essentiel dans la fabrication d’armes nucléaires et de source d’énergie pour la production d’électricité.

De nos jours, l’industrie de l’extraction de minerai d’uranium est centrée en Saskatchewan, et on se propose de développer une mine près de Baker Lake, au Nunavut. Le Canada est le plus important producteur d’uranium primaire et se classe au troisième rang au titre des réserves connues et rapportées, derrière l’Australie et le Kazakhstan. Les dépôts d’uranium du Canada sont les plus riches au monde quant à leur teneur.

Le développement des ressources canadiennes d’uranium à des fins civiles a débuté dans les années 1970, et il fait l’objet de contrôles en matière de propriété étrangère depuis lors. Le régime actuel, appelé Politique sur la participation des non-résidents au capital d’entreprises exploitant des gîtes d’uranium (PPNR), a été promulgué en 1987 par le ministre des Ressources naturelles. Il prévoit :

  • un niveau minimum de propriété résidente de 51 %;
  • qu’une propriété résidente de moins de 51 % est admissible en autant que le contrôle canadien puisse être reconnu conformément aux dispositions de la Loi sur Investissement Canada;
  • un accord d’exemption si l’on ne peut trouver de partenaires canadiens pour un développement minier donné.

Il n’y a pas de restrictions de propriété en matière de participation étrangère aux prospections uranifères.

La production canadienne est dominée par les deux plus importantes entreprises d’extraction d’uranium au monde, Cameco and Areva SA25. Cameco est sous contrôle canadien et exploite des mines au Canada, aux États-Unis et au Kazakhstan, ainsi que des installations au Canada de premier enrichissement, à valeur ajoutée26.

La PPNR prévoit une gestion des enjeux de sûreté et d’environnement par l’intermédiaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire27 et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. La préoccupation au sujet de la prolifération des armes nucléaires, dès le début de l’ère nucléaire, a conduit à un très haut niveau d’intervention du gouvernement dans l’industrie, y compris au chapitre de la propriété directe. Elle a aussi mené à un contrôle réglementaire et politique élevé à l’échelon national et international. Le Canada est un chef de file mondial dans le domaine du développement d’une politique de non-prolifération nucléaire de plus en plus stricte et efficace et d’un régime de contrôle des exportations connexe. Il a déjà plus de 30 années d’expérience pour ce qui est de veiller à ce que les exportations de matériel (y compris l’uranium), d’équipement et de technologie nucléaires ne servent qu’à des fins pacifiques, non explosives28.

Afin que l’uranium puisse servir à l’exploitation d’une centrale nucléaire, il faut des étapes additionnelles de traitement, notamment la conversion du minerai d’uranium, son enrichissement et la fabrication de combustible29. La production d’uranium est fortement concentrée dans un petit nombre de pays. En 2006, six pays ont produit 82 % de l’uranium primaire. L’uranium enrichi se vend à des prix beaucoup plus élevés que l’uranium primaire ou que l’uranium ayant été traité au premier stade d’enrichissement pour en faire du combustible.

Des facteurs de sûreté de l’approvisionnement ont amené certains pays à intervenir sur le marché. Les interventions vont d’appuis par voie de politiques et d’incitatifs fiscaux au développement d’entreprises d’État chargées de la production et du traitement de l’uranium. Plusieurs de ces pays ont profité des avantages économiques découlant du développement de capacités de traitement du combustible à l’intérieur de leurs frontières, et le traitement poussé est devenu partie intégrante de leur politique industrielle nationale. Trois des plus grandes puissances économiques de la planète – les États-Unis, la France et le Japon – dépendent fortement des ressources énergétiques importées. Ce n’est pas par hasard qu’elles se fient énormément à l’énergie nucléaire. Ces pays et d’autres disposent de politiques nationales intégrées en matière nucléaire conçues pour produire avec stabilité de l’électricité à bon compte, favoriser le développement d’installations de production, s’assurer des intrants d’énergie brute, ajouter de la valeur par une capacité de traitement du combustible à l’intérieur des frontières, et développer et protéger la technologie nationale. Il semble peu probable que ces politiques soient abandonnées dans un avenir prévisible, étant donné que la demande d’énergie croît rapidement.

Des préoccupations internationales au sujet de la diffusion de technologies « névralgiques » ont mené les États-Unis à proposer en 2004 d’interdire la vente d’équipement ou de technologie d’enrichissement et de retraitement à tout État qui ne possède pas déjà des usines fonctionnelles, de taille industrielle, d’enrichissement et de retraitement. Quoique la proposition se fonde sur des craintes de prolifération nucléaire causées par d’autres pays, la conséquence pratique de cette proposition a été de restreindre le développement de la technologie d’enrichissement de l’uranium au Canada. La discussion de cette proposition se trouve à l’ordre du jour des sommets du G8 depuis 2004. Le Canada n’a jamais accepté la nécessité d’imposer un moratoire permanent sur le développement de la technologie de l’enrichissement de l’uranium au Canada. Des progrès ont eu lieu dans le cadre de discussions multilatérales en 2007 et 2008; cependant, les préoccupations du Canada ne sont pas encore réglées30.

Il serait dans l’ordre normal des choses que le Canada, en sa qualité de premier producteur et convertisseur d’uranium au monde, se dote de la capacité de soutenir la concurrence dans ce grand marché lucratif du combustible nucléaire.

Somme toute, les réserves canadiennes d’uranium donnent au pays un avantage stratégique sur les marchés mondiaux de l’énergie nucléaire. Après avoir examiné le bien-fondé d’un régime moins restrictif de propriété dans le secteur de l’uranium, le Groupe d’étude conclut qu’il devrait y avoir libéralisation de la PPNR à condition que le Canada en tire certains avantages réciproques. Ceci pourrait, par exemple, se faire en exigeant que le pays étranger accorde un accès réciproque à ses marchés. Ou encore, le Canada pourrait vouloir s’assurer d’avoir accès à certaines technologies (p. ex., l’enrichissement) qu’il ne peut obtenir autrement, comme condition préalable pour accorder un meilleur accès à ses ressources.

La libéralisation unilatérale de cette politique répondrait aux préoccupations d’investisseurs étrangers et de leurs gouvernements. Il importe de souligner que la grande majorité des pays ont mis en place des restrictions quant à la propriété de leurs industries de l’uranium qui sont plus restrictives que la PPNR. La libéralisation inconditionnelle ne conduirait absolument pas à des règles de jeu équitables pour les entreprises canadiennes qui font face à des restrictions ou à des interdictions en matière d’investissement et, parfois, d’exportation, dans d’autres pays, non seulement au niveau de l’extraction du minerai mais également aux autres étapes de production du combustible nucléaire.

La réduction unilatérale des restrictions quant à la propriété, sans concessions de la part d’autres pays qui, eux, limitent la concurrence étrangère ou l’investissement canadien chez eux, irait à l’encontre de l’intérêt national canadien.


Recommandation du Groupe d’étude :

10. Le ministre des Ressources naturelles devrait émettre une directive de politique pour libéraliser la politique de propriété d’installations d’extraction de minerai d’uranium par des non-résidents, à condition qu’une nouvelle loi sur la sécurité nationale soit adoptée et que le Canada obtienne en contrepartie des avantages d’accès à des marchés qui permettraient la participation du Canada au développement de ressources d’uranium à l’étranger ou l’accès à des technologies de traitement de l’uranium servant à la production de combustible nucléaire destiné à des centrales nucléaires.


Télécommunications et radiodiffusion

Le Canada s’est doté d’un solide ensemble d’entreprises dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion, secteurs dont la croissance jusqu’à maintenant a eu lieu dans un marché intérieur fortement réglementé. Aujourd’hui, ces entreprises sont exploitées dans des marchés canadiens et mondiaux caractérisés par l’innovation continue de produits et assujettis à des régimes réglementaires nationaux de plus en plus libéralisés. Dans ce contexte, le Groupe d’étude est d’avis que la compétitivité de ces entreprises peut et devrait être renforcée par l’assouplissement des restrictions sur les investissements étrangers qui s’appliquent à elles.

Il y a 20 ans, les industries de télécommunications et de radiodiffusion constituaient des secteurs distincts. Les entreprises de télécommunications étaient des « transporteurs », pas des entreprises de contenu. Les entreprises de télévision par câble diffusaient des programmes, mais ne fournissaient pas de services de télécommunications. Les communications sans fil (téléphonie cellulaire) n’en étaient qu’à leurs balbutiements, tout comme Internet.

Internet et d’autres technologies de l’information et des communications ont modifié l’environnement commercial de ces industries. Essentiellement, la convergence aidant, il est de plus en plus difficile d’établir une distinction entre les industries ou secteurs de « télécommunications » et de « radiodiffusion », surtout quand il s’agit de réseaux de livraison ou de distribution. Par exemple :

  • les entreprises de télécommunications par fil fixe, les entreprises du sans-fil et les entreprises de télévision par câble se font maintenant concurrence directement en matière de communication vocale, de services Internet (données) et de services vidéo;
  • les services de télécommunications et de radiodiffusion se chevauchent de plus en plus; quand un abonné rejoint Internet par le truchement de son téléphone cellulaire, il peut télécharger un courriel, un message alphabétique ou le vidéoclip d’un programme de télévision;
  • les grandes entreprises de télécommunications investissent dans des technologies permettant de fournir des services vidéo perfectionnés, et les grandes entreprises de télévision par câble offrent déjà des services de la voix et mettent à niveau leur capacité Internet; les entreprises du sans-fil transmettent des communications vocales et de données et investissent dans de nouveaux services vidéo.

D’une certaine façon, les régimes réglementaires canadiens actuels de ces deux secteurs relèvent du passé et non du présent. Nous continuons à vivre avec des structures réglementaires distinctes pour les télécommunications et pour la radiodiffusion, alors que les frontières industrielles entre les deux secteurs s’estompent31. Étant donné l’envergure de leurs activités de télécommunications et de diffusion, certaines entreprises (p. ex., Bell Canada, Rogers et TELUS) sont assujetties aux deux régimes de réglementation.

La Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion comprennent des restrictions sur l’investissement étranger qui se ressemblent grandement. La Loi sur les télécommunications précise que l’un des objectifs de la politique canadienne des télécommunications est de « promouvoir l’accession à la propriété des entreprises canadiennes, et à leur contrôle, par des Canadiens »32. La Loi sur la radiodiffusion dit que « le système canadien de radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous leur contrôle »33. Les règles sur l’investissement étranger visant ces objectifs sont semblables dans les deux lois et les règlements en découlant. Essentiellement, elles limitent le nombre d’actions avec droit de vote qui peuvent être détenues par des non-Canadiens dans une entreprise de télécommunications ou de radiodiffusion, ainsi que le nombre de membres non canadiens d’un conseil d’administration, et exigent que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) veille à ce que des non-Canadiens ne puissent exercer un « contrôle de fait » sur l’entreprise. Qu’il s’agisse d’une entreprise de télécommunications ou d’un titulaire de licence de radiodiffusion, les règles limitent la détention d’actions avec droit de vote par des non-Canadiens à 20 % au niveau opérationnel de l’entreprise et à 33,3 % au niveau de la société de portefeuille34.

De nombreux faits montrent que l’assouplissement des restrictions sur les investissements étrangers s’accompagne d’avantages économiques déclenchés par une pression concurrentielle accrue sur tous les intervenants du marché35. Ceci s’avère tout aussi important dans les marchés nouveaux ou émergents (y compris les plateformes de communications fondées sur Internet) que dans les marchés bien établis. Les restrictions sur l’investissement étranger diminuent l’intensité de la concurrence, et ce, de plusieurs façons bien documentées. Dans les marchés des télécommunications, elles comprennent le fait que les nouveaux venus (en autant que ceux-ci puissent d’abord avoir accès aux marchés) se retrouvent en position de désavantage sur le plan des coûts par rapport aux entreprises titulaires; à cela s’ajoutent la limitation des sources de financement offertes aux titulaires, la distorsion des structures optimales de financement, la prévention du transfert de nouveautés technologiques au marché et, peut-être plus important encore, le fait que les pressions forçant les titulaires à réduire ou à éliminer des inefficacités dans leurs propres pratiques et activités et les incitant à devenir des concurrents de calibre mondial (plutôt que les meilleurs à l’échelle nationale) seraient amoindries36.

Ces arguments en faveur de la libéralisation de l’investissement étranger sont valables dans de nombreux secteurs économiques. Cependant, les mémoires soumis au Groupe d’étude ont présenté de nombreux points de vue divergents quant aux mérites de l’assouplissement des restrictions sur l’investissement étranger en matière de télécommunications et de radiodiffusion37. Lors de son évaluation des restrictions sur l’investissement étranger en télécommunications et radiodiffusion, le Groupe d’étude a tenu compte de ces points de vue et des considérations suivantes.

D’abord, le Canada a déjà commencé à revoir ses priorités en matière de télécommunications et de radiodiffusion pour se fier davantage aux forces du marché dans plusieurs domaines précis autres que l’investissement étranger. En 2006, le gouvernement fédéral a émis une politique d’orientation à l’intention du CRTC pour que celui-ci réglemente les télécommunications de façon à entraver le moins possible le libre jeu du marché38. Plus récemment, le ministre de l’Industrie a lancé la vente aux enchères du spectre radio des services sans fil évolués, qui réserve une bande du spectre aux nouveaux venus dans le marché du sans-fil, afin de stimuler la concurrence et l’innovation39. Dans ce contexte, il semble absurde de conserver les restrictions actuelles sur l’investissement étranger qui empêchent des Canadiens de tirer pleinement parti de ces changements et d’autres modifications des politiques réglementaires touchant les industries des télécommunications et de la radiodiffusion.

Figure 9 – Taux de pénétration des téléphones cellulaires, 2005

Figure 9 – Taux de pénétration des téléphones cellulaires, 2005

Source : Les perspectives des communications de l’OCDE 2007.

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Deuxièmement, le nombre de nouveaux venus dans le marché stimule l’intensité de la concurrence et pousse à de meilleurs résultats pour les consommateurs. Le marché canadien des télécommunications se caractérise par la présence d’un nombre restreint d’entreprises à fil fixe et sans fil intégrées. Si la libéralisation de l’investissement étranger ne fait que transférer le contrôle des entreprises canadiennes actuelles à des propriétaires étrangers sans qu’il n’y ait d’augmentation de la pression concurrentielle, il ne s’ensuivra aucun changement quant aux paramètres actuels de compétition. Le Groupe d’étude est d’avis que les mesures de libéralisation de l’investissement étranger devraient fournir une occasion de promouvoir la croissance et le développement de nouveaux venus plutôt que de tout simplement créer une occasion de faire passer le contrôle corporatif à d’autres participants actuels du marché.

Finalement, le Groupe d’étude est bien au courant du fait que les cadres politique et réglementaire canadiens des télécommunications ont été soumis à un examen détaillé en 2005-2006 par le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications (GECRT) du ministre de l’Industrie, sous la présidence de Gerri Sinclair40. Le GECRT a reçu près de 200 mémoires écrits et s’est appuyé sur les résultats de vastes consultations avec des intervenants et des experts canadiens et étrangers. Le rapport final du GECRT, remis en mars 2006, a conclu que l’assouplissement des restrictions en matière d’investissements étrangers dans le secteur canadien des télécommunications « augmenterait la compétitivité de l’industrie des télécommunications, améliorerait la productivité des marchés canadiens des télécommunications et correspondrait davantage avec la politique canadienne d’ouverture au commerce et aux investissements »41.

En tenant compte de ces considérations, le Groupe d’étude constate qu’il y a avantage à libéraliser graduellement les règles sur l’investissement étranger en matière de télécommunications et de radiodiffusion, comme le propose le GECRT. Pendant la première étape, qui durerait cinq ans, l’investissement étranger serait permis dans le domaine des nouvelles installations ou lors de l’acquisition d’une entreprise canadienne titulaire de télécommunications ayant une part du marché de 10 % ou moins. Lors de la deuxième étape, la libéralisation des règles sur l’investissement étranger, tant pour les télécommunications que pour la radiodiffusion, serait plus ample. Dans le cas de la distribution radiophonique, elle s’appliquerait au volet « transport » de la distribution, tandis que les politiques de radiodiffusion cibleraient toute restriction nécessaire quant à la propriété canadienne sur le « contenu »42.

Comme le faisait remarquer le GECRT, cette démarche devrait être neutre sur le plan de la concurrence pour les entreprises de télécommunications et pour les titulaires de permis de radiodiffusion43. Cependant, le Groupe d’étude trouve plus important qu’elle aurait pour effet d’augmenter l’intensité de la concurrence dans les marchés étant donné qu’elle chercherait d’abord à encourager l’arrivée de nouveaux venus et, éventuellement, à renforcer les concurrents de petite taille. De plus, ceci permettrait aux Canadiens de tirer de grands avantages des nombreux autres changements réglementaires se produisant dans les marchés des télécommunications et de la radiodiffusion. Par exemple, cela favoriserait la politique de vente aux enchères de nouvelles bandes de spectre visant à encourager de nouveaux venus, au lieu de lui nuire. Finalement, en ce qui a trait spécifiquement aux préoccupations en matière de politique culturelle touchant la radiodiffusion, cela permettrait au gouvernement fédéral de centrer son attention et ses ressources sur la façon la plus efficace de relever le défi consistant à renforcer la présence canadienne dans un système de plus en plus ouvert au chapitre de la production et de la consommation de contenu canadien.


Recommandation du Groupe d’étude :

11. En conformité avec le Rapport final 2006 du Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications, le gouvernement fédéral devrait adopter une approche en deux étapes pour ce qui est de la participation étrangère à l’industrie des télécommunications et de la radiodiffusion. Dans le cadre de la première étape, le ministre de l’Industrie devrait proposer une modification à la Loi sur les télécommunications pour permettre aux entreprises étrangères d’établir une nouvelle entreprise de télécommunications au Canada ou d’acquérir une entreprise de télécommunications existante ayant une part de 10 % ou moins du marché des télécommunications au Canada. Lors de la deuxième étape, dans le sillage d’un examen des politiques touchant la radiodiffusion et la culture, y compris le volet investissement étranger, les restrictions quant aux investissements étrangers dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion devraient être assouplies dans le cadre d’une démarche qui serait neutre sur le plan de la concurrence pour les entreprises de ces deux secteurs.