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Services financiers

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Il est essentiel, pour son bien-être économique, que le Canada dispose d’un secteur des services financiers sain, efficace et concurrentiel. Les Canadiens peuvent à juste titre être fiers de leur secteur des services financiers, auquel on accorde énormément de respect à l’échelle internationale. Au cours des dernières années, les institutions financières canadiennes se sont taillé une place importante dans les marchés étrangers.

Comme dans tous les pays industrialisés, l’offre de services financiers au Canada est fortement réglementée.

Le Groupe d’étude considère que la réglementation de la propriété dans les services financiers, et l’état de la concurrence qui le caractérise, sont des questions préoccupantes. La réglementation visant la propriété dans le secteur des services financiers diffère de celle régissant les autres secteurs qui font l’objet de ce rapport. Le Canada a progressivement réduit l’importance du contrôle sur la propriété dans le secteur financier. À l’heure actuelle, il n’y a plus de restrictions quant à la propriété étrangère. En conséquence, l’entrée en jeu d’institutions sous contrôle étranger n’est assujettie qu’à des approbations prudentes par le Bureau du surintendant des institutions financières et le ministre des Finances.

Il existe une exigence de « participation multiple » à l’endroit des banques ayant des capitaux propres de plus de 8 milliards de dollars. Cette règle s’applique également aux compagnies d’assurance démutualisées ayant des capitaux propres de plus de 5 milliards de dollars au moment de la démutualisation. Personne ne peut détenir plus de 20 % des actions avec droit de vote ou 30 % de celles sans droit de vote.

Cette règle canadienne de participation multiple sert à diminuer le risque de délits d’initiés et à assurer de saines pratiques de gouvernance. Le délit d’initié implique des opérations de prêt entre une institution financière et des personnes exerçant une influence sur l’institution (p. ex., un actionnaire à participation majoritaire). Au bout du compte, le délit d’initié augmente le risque d’insolvabilité et de défaut de paiement de l’institution prêteuse. Si d’autres compétences n’imposent pas de limites explicites à la détention d’actions (p. ex., l’Australie, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et les États-Unis), les grandes institutions financières du monde sont généralement des sociétés à participation multiple44.

La raison la plus fréquemment invoquée pour justifier la demande d’assouplissement des restrictions sur la propriété applicables aux grandes institutions financières porte sur le renforcement de la concurrence qui en découlerait. Le Groupe d’étude a entendu des points de vue très variés sur l’état de la concurrence dans le secteur des services financiers. Les entreprises de grande taille, surtout les multinationales, empruntent souvent à l’étranger et disposent généralement d’une plus grande gamme de prêteurs que les entreprises canadiennes de taille plus modeste. Les institutions financières canadiennes œuvrent dans les marchés internationaux, où elles sont confrontées à une concurrence féroce de la part de leurs rivales, qui sont souvent beaucoup plus grandes. La taille est un facteur important pour les institutions financières canadiennes et leurs clients canadiens faisant affaire à l’étranger.

On critique souvent les pratiques de prêt des grandes institutions financières du Canada envers les petites entreprises. Exception faite du capital de risque aux étapes ultérieures du développement des entreprises, un marché qui doit devenir plus robuste au Canada, les données examinées par le Groupe d’étude ne l’ont pas convaincu qu’il y a un manque de concurrence en matière d’offre de crédit aux petites et moyennes entreprises. Outre les six plus grandes banques du Canada, il y a de nombreuses banques, coopératives d’épargne et de crédit et institutions non bancaires de moindre taille, canadiennes et étrangères, ainsi que plusieurs institutions prêteuses financées par le gouvernement. La concurrence a diminué le coût des services bancaires au Canada au point où ils sont parmi les plus bas au monde45.

Le Canada a le potentiel d’offrir des services financiers comparativement avantageux, ce qui pourrait être exploité à l’échelon international. Parallèlement, le fait de permettre davantage de concurrence sur la scène internationale, ainsi qu’entre les banques et autres institutions prêteuses, avantagerait le secteur des services financiers et stimulerait l’intérêt du public pour des marchés concurrentiels et efficaces46. Ce sont là des éléments qui mériteraient d’être pris en compte lors de l’examen de la Loi sur les banques en 2012 par le ministre des Finances.

Les limites, sur le plan de la taille et de la concurrence, peuvent poser problème. En matière de taille, des institutions plus grandes pourraient permettre au Canada et aux entreprises et institutions financières ayant leur siège social au pays de soutenir plus efficacement la concurrence sur les marchés internationaux. Tel que l’indique l’Association des banquiers canadiens dans son mémoire, la moyenne de l’actif des cinq plus grandes banques canadiennes en 1985 correspondait à 38 % de la moyenne de l’actif des 10 plus grandes banques au monde. Aujourd’hui ce ratio n’est plus que de 19,5 %47. Les grandes banques du Canada sont relativement petites en regard des normes mondiales : la Banque royale du Canada, la plus grande au Canada, occupe le 30e rang mondial parmi les grandes banques, selon le Fortune 50048.

Comme le Canada ne représente que 3 % des marchés mondiaux des capitaux, la possibilité de s’élever au niveau des plus grandes institutions mondiales sera assujettie à une bonne performance des banques canadiennes dans la course aux acquisitions de banques étrangères. Parallèlement, il pourrait être avantageux de bénéficier des gains d’efficacité pouvant découler de fusions au pays. Dans son mémoire remis au Groupe d’étude, l’Association des banquiers canadiens cite l’ancien gouverneur de la Banque du Canada, M. David Dodge, ainsi :

Il faut se doter d’un cadre souple régissant les institutions financières du Canada, qui encourage l’innovation et l’efficacité. Selon une recherche de la Banque du Canada, les institutions financières canadiennes pourraient obtenir des gains d’efficience au moyen d’économies d’échelle – gains dont pourrait profiter l’économie par une diminution du coût du crédit aux entreprises et aux particuliers49.

De nombreux changements se sont produits depuis 1998, année de l’interdiction de facto par Paul Marin, alors ministre des Finances, de toute fusion de grandes institutions financières. Celles-ci se sont internationalisées, ont adopté des stratégies divergentes, et ont pris de l’avance ou du retard en regard de leurs stratégies respectives. Plusieurs compagnies d’assurance du Canada se sont démutualisées, et leur croissance les a amenées à rejoindre les compagnies les plus grandes et les plus concurrentielles au monde. Il y a aussi davantage de concurrents étrangers et d’institutions non bancaires qui livrent concurrence aux grandes banques. Les transactions bancaires par Internet vont croissant et élargissent les choix offerts aux consommateurs. Dans le monde entier, des institutions financières ont fusionné, créant ainsi des entités de plus grande taille et plus puissantes, alors que l’interdiction de facto de fusions entre grandes institutions financières canadiennes est en place depuis une décennie.

Le Groupe d’étude est d’avis que le Canada dispose des normes et processus adéquats quant à la prudence, la compétition et l’intérêt public pour faire une analyse objective des propositions de fusions touchant les institutions financières.


Recommandations du Groupe d’étude :

12. La règle de « participation multiple » applicable aux grandes institutions financières devrait être maintenue.

13. Le ministre des Finances devrait mettre fin à l’interdiction de facto entourant la fusion de banques et de compagnies d’assurance ainsi que la diversification « interpilier », lorsqu’il s’agit de grandes institutions financières, à condition d’instaurer des contrôles réglementaires qui seraient mis en application et administrés par le Bureau du surintendant des institutions financières et le Bureau de la concurrence.


La Loi sur la concurrence

Le maintien de la compétitivité et de l’efficacité de l’économie canadienne repose en grande partie sur l’efficacité des lois et des politiques sur la concurrence. Dans le cadre de son mandat de base, le Groupe d’étude était chargé d’examiner les politiques touchant le droit de la concurrence, en mettant l’accent sur la Loi sur la concurrence pour s’assurer qu’elle favorise la concurrence au Canada.

Les politiques et institutions canadiennes de la concurrence sont assez similaires à celles des autres grands pays. La Loi sur la concurrence est reconnue mondialement comme étant à la fois moderne et flexible et, selon le Groupe d’étude, elle ne fait pas obstacle à la compétitivité du Canada dans son ensemble. Cependant, le Groupe d’étude conclut que la modification de certaines dispositions désuètes ou inefficaces du droit canadien de la concurrence pourrait se traduire par des améliorations à long terme de la productivité canadienne. Les ajustements requis tiennent toutefois plutôt du peaufinage que du remaniement majeur.

Lors de son évaluation de l’efficacité du droit et des politiques canadiens de la concurrence, le Groupe d’étude a jugé qu’il serait souhaitable, dans la mesure du possible, d’aligner les exigences juridiques canadiennes avec celles des États-Unis, afin de minimiser les différences inutiles marquées ou de procédure, étant donné le fort degré d’intégration des activités commerciales de ces deux pays.

Le Rapport de la Commission MacDonald de 1985 soulignait l’importance de la concurrence à l’échelle internationale pour assurer la compétitivité et la productivité globales du Canada :

Les commissaires soutiennent que la politique sur la concurrence ne devrait pas trop s’occuper des fusions et consolidations dans ces secteurs de l’économie où il y a concurrence étrangère. Une telle politique devrait plutôt se pencher sur les secteurs de l’économie qui ne sont pas exposés à la concurrence étrangère. On ne saurait trop insister sur l’importance de la libéralisation du commerce comme garantie de concurrence. À la lumière de la discipline tarifaire du marché international, le Canada peut tirer parti des économies d’échelle et de la rationalisation sans souffrir d’un accroissement des pouvoirs monopolistiques intérieurs50.

Le Groupe d’étude croit que ce raisonnement est encore plus pertinent aujourd’hui en raison du haut niveau de commerce et d’investissement à l’échelle mondiale.

Enjeux en matière du droit canadien de la concurrence

Malgré les réformes de fond du milieu des années 1970 et des années 1980, ainsi que les modifications plus récentes, les mémoires oraux et écrits présentés au Groupe d’étude ont persuadé celui-ci que bon nombre de dispositions de la Loi sur la concurrence sont inefficaces ou périmées. Ces faiblesses sont particulièrement marquées dans les dispositions sur les complots et la fixation des prix. Par conséquent, la législation diverge à certains égards des meilleures pratiques reconnues dans le monde51.

Un thème se retrouve fréquemment dans la politique canadienne sur la concurrence, soit le besoin d’établir un équilibre entre la taille et la spécialisation requises chez les entreprises canadiennes pour pouvoir soutenir la concurrence à l’échelle mondiale, d’une part, et les craintes au sujet d’une diminution de l’intensité de la concurrence dans le marché canadien découlant d’une consolidation et d’une concentration dans l’industrie, d’autre part. Considérant qu’il s’agit d’une petite économie ouverte, le Canada affichera inévitablement un plus grand degré de concentration industrielle que d’autres économies modernes, notamment les États-Unis. Comme le concluait la Commission MacDonald, concentration et vive concurrence ne sont pas nécessairement incompatibles lorsque les barrières à l’entrée auxquelles font face les nouveaux venus éventuels ne sont pas insurmontables.

Le Groupe d’étude est d’avis que l’objectif principal du droit canadien de la concurrence et de son administration et application devrait porter sur les comportements anticoncurrentiels et leurs conséquences plutôt que sur des préoccupations quant à la concentration dans l’industrie52.

Plusieurs enjeux sur lesquels le Groupe d’étude s’est penché avaient fait l’objet de propositions législatives déposées au Parlement en 2004, dans le cadre du projet de loi C-19. Essentiellement, ce projet de loi proposait de décriminaliser les dispositions de fixation des prix contenues dans la Loi sur la concurrence, tout en renforçant les recours dont le Tribunal de la concurrence53 dispose pour traiter des cas d’abus de position dominante et de pratiques de marketing trompeur. Le projet de loi C-19 est mort au Feuilleton lors des élections fédérales de 2005. Le Groupe d’étude a commandé des recherches sur de récents projets de modification de la Loi sur la concurrence et a entendu de nombreux commentaires de la part d’experts en politique sur la concurrence et d’intervenants intéressés54. Plusieurs des éléments du projet de loi C-19 sont bien fondés et ne soulèvent guère de controverse. Cependant, plusieurs des enjeux les plus importants en matière de concurrence canadienne et ayant un impact économique significatif n’étaient pas abordés dans le projet de loi.

Fusions

L’examen des fusions est une des grandes activités du Bureau de la concurrence car les fusions ont d’importantes répercussions sur la compétitivité et la taille de l’industrie canadienne. La plupart des transactions sont examinées en temps opportun et jugées libres de préoccupations quant à la concurrence, et très peu de transactions déclenchent des recours. De 2002 à décembre 2007, les données montrent qu’il y a eu 7 937 fusions au Canada55. Le Bureau de la concurrence en a examiné 1 431, et seulement 15 d’entre elles ont entraîné la prise de recours, tel que la cession d’éléments d’actifs ou d’entreprises.

Figure 10 – Fusions au Canada examinées par le Bureau de la concurrence, 2002-2007

Figure 10 – Fusions au Canada examinées par le Bureau de la concurrence, 2002-2007

Sources : Résumés trimestriels de fusions et d’acquisitions canadiennes, tirés de Financial Post Crosbie: Mergers & Acquisitions in Canada; statistiques du Bureau de la concurrence.

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L’examen des fusions est une caractéristique de toutes les économies modernes. De plus en plus, les fusions majeures ont une envergure internationale. Il importe que le Canada ait droit au chapitre, comme les autres organismes chargés de la concurrence dans d’autres pays qui s’occupent d’examiner des fusions pouvant avoir des répercussions sur les intérêts économiques du Canada. Par conséquent, l’emploi d’une démarche analytique et d’un processus réglementaire compatible avec celui des principaux partenaires commerciaux du pays aiderait non seulement le Bureau de la concurrence à faire son travail, mais donnerait également aux investisseurs internationaux l’assurance que le droit canadien de la concurrence est moderne et transparent pour ce qui est des fusions.

Dans l’ensemble, le Groupe d’étude considère que les dispositions principales relatives aux fusions sont modernes, compatibles avec les lois des principaux partenaires commerciaux du pays et adéquates pour l’économie canadienne. Le Groupe d’étude a été témoin de nombreux débats au sujet de l’argument de l’efficacité entourant les fusions, mais conclut qu’il n’y a pas de grand besoin de modification. En fait, le Groupe d’étude est d’avis que la réalisation d’efficacités par le truchement de fusions est tellement importante pour l’économie canadienne que le Bureau de la concurrence devrait directement examiner les fusions à la lumière de ce facteur, plutôt que de limiter son évaluation des facteurs d’efficacité aux cas où il détermine qu’une fusion préviendrait ou diminuerait probablement beaucoup la concurrence56.

Au cours des consultations du Groupe d’étude, on a exprimé des craintes quant au temps consacré à l’examen de transactions complexes de fusion et quant à l’utilisation de processus d’examen formels par le Bureau de la concurrence, qui peuvent prendre beaucoup de temps et revenir très cher aux parties à la fusion ainsi qu’à d’autres intervenants du marché57. L’analyse d’une fusion doit être menée en temps opportun, dans le contexte commercial moderne en évolution rapide. En même temps, le Bureau de la concurrence a besoin de renseignements pertinents et d’une période de temps raisonnable pour analyser les transactions qui soulèvent des enjeux complexes. L’obtention de renseignements supplémentaires ou d’un prolongement de la période d’examen en faisant appel au processus juridique est une méthode non satisfaisante pour les secteurs privé et public, car il y a perte de temps et cela détourne l’attention des enjeux importants associés au projet de fusion en cause.

À la lumière de ces enjeux et en raison de l’importance d’un meilleur alignement du processus canadien d’examen des fusions avec celui des États-Unis, le Groupe d’étude estime qu’il serait avantageux pour le Canada de revoir son processus d’examen afin d’y intégrer deux étapes qui permettraient d’en arriver à une meilleure concordance entre ses procédures et celles des États-Unis. Cette modification répartirait les cas de fusion en deux catégories : celles qui mènent à une conclusion (sont approuvées) dans les 30 jours du dépôt initial, et celles de « deuxième étape » qui soulèvent des enjeux complexes de concurrence. Cette seconde étape serait sujette à une période d’examen additionnelle qui prendrait fin 30 jours après la conformité complète à une deuxième demande de renseignements.

Afin de s’assurer que les dispositions d’avis de fusion de la Loi sur la concurrence sont à jour et qu’elles n’imposent pas d’obligations réglementaires aux parties à la fusion envisagée qui soient disproportionnées en regard de leur potentiel de soulever des enjeux majeurs de concurrence, l’envergure de ces dispositions devrait être resserrée en augmentant le seuil financier déclencheur de l’émission d’un avis de fusion. Tout particulièrement, le seuil de la « taille des parties en cause » de l’article 109 est toujours de 400 millions de dollars d’avoirs ou de revenus, seuil fixé en 1986. Bien que le seuil de la « taille de la transaction » de l’article 110 soit passé de 35 à 50 millions de dollars en 2002, un nouvel ajustement s’impose probablement vu le rehaussement graduel du montant des transactions au cours des cinq dernières années. En plus de l’accroissement des seuils financiers, ou comme mesure de substitution, on pourrait examiner le bien-fondé de créer d’autres exceptions à l’avis de fusion pour les catégories de transactions qui ne soulèvent pas de préoccupations au titre de la concurrence. De tels changements peuvent prendre effet rapidement par le truchement de règlements en vertu de l’article 124 de la Loi sur la concurrence.

La procédure de certificat de décision préalable est une des caractéristiques de l’examen des fusions au Canada que l’on devrait conserver car elle offre un raccourci efficace permettant d’éviter les exigences de dépôt d’un avis en vertu de la Loi sur la concurrence dans le cas de fusions ne soulevant pas d’enjeux importants au titre de la concurrence. En fait, le Groupe d’étude estime que les intérêts du Bureau de la concurrence et ceux du milieu des affaires seraient bien servis si le Bureau indiquait plus clairement les critères sur lesquels le commissaire à la concurrence s’appuie pour émettre des certificats de décision préalable.

En ce qui a trait aux normes internationales, le Groupe d’étude se demande s’il est nécessaire que le commissaire à la concurrence dispose d’un délai de trois ans pour remettre en question une transaction de fusion après qu’elle a été essentiellement complétée58. Le fait de diminuer la période durant laquelle une transaction de fusion peut être remise en question rehausserait le degré de certitude aux yeux de la communauté canadienne des affaires et des investisseurs étrangers. En outre, ce délai plus court ne changerait pratiquement rien, à toute fin utile, étant donné que le Bureau de la concurrence présente généralement aux parties en instance de fusion, avant même la conclusion de la transaction, son point de vue quant au fait que cette transaction soulève ou non des préoccupations sérieuses59.

Modernisation des dispositions criminelles de la Loi

La Loi sur la concurrence comprend des dispositions au criminel portant sur les complots, le trucage des offres, certaines pratiques de fixation des prix, ainsi que des pratiques publicitaires ou de marketing fausses ou trompeuses60. Plusieurs de ces dispositions font l’objet d’un débat de longue date quant à leur efficacité, ainsi que de tentatives de réforme législative.

Le Groupe d’étude estime que le droit pénal, fort de son imposition d’amendes et d’emprisonnement, ne devrait servir que lorsqu’une conduite est manifestement au détriment de la concurrence et lorsque des normes claires peuvent être invoquées et comprises par le milieu des affaires. Ce n’est pas le cas pour les dispositions portant sur la discrimination des prix, les allocations promotionnelles et les ventes à prix abusifs. Le Groupe d’étude conclut que ces pratiques devraient relever du droit civil, dont peut s’occuper le Tribunal de la concurrence61. C’est ce que proposait le projet de loi C-19 et il y a consensus à l’effet que les dispositions d’abus de position dominante offrent un mécanisme satisfaisant pour traiter ces pratiques. De plus, en agissant ainsi les lois canadiennes s’harmoniseraient avec celles des États-Unis.

En gros, les dispositions quant au maintien des prix de revente de la Loi sur la concurrence traitent des questions de prix qui peuvent survenir entre des fournisseurs et des revendeurs, mais en tant qu’infraction criminelle en vertu de la législation. Il s’agit là d’un élément du droit canadien de la concurrence qui est plus restrictif que son équivalent américain62. D’autres dispositions de la Loi sur la concurrence, dont celles portant sur le refus de vente et la vente exclusive, considèrent que les questions de concurrence entre fournisseurs et revendeurs relèvent du droit civil. Le Groupe d’étude croit que le maintien des prix de revente doit également être traité au civil.

De solides arguments militent en faveur de la réforme des dispositions sur les complots de la Loi sur la concurrence, qui divergent des lois similaires d’autres pays industrialisés et qui ont été critiquées sur la scène internationale. Les dispositions sur les complots sont souvent décrites comme la « pierre angulaire » de la Loi sur la concurrence parce qu’elles traitent du comportement des cartels, par exemple des ententes pour fixer des prix entre des concurrents, l’allocation de marchés ou de clients, ou encore le plafonnement de la production. Ces types de collaboration illégale entre concurrents minent tout particulièrement le processus concurrentiel parce qu’ils diminuent l’ampleur des incitatifs économiques dans les marchés concurrentiels, lesquels poussent à la réduction des coûts et à l’innovation, deux grands facteurs jouant sur la productivité63. Ceci s’avère particulièrement préoccupant étant donné que de nombreux cartels ont une portée internationale et que d’importantes différences entre les lois de plusieurs pays touchés par un cartel donné peuvent mener à des complications d’application, surtout entre le Canada et les États-Unis64.

Parallèlement, le droit pénal est un instrument trop tranchant pour qu’on l’applique à des accords entre des concurrents qui ne tombent pas dans la catégorie des grands cartels, par exemple des accords de restriction sur la publicité ou des alliances stratégiques, mais qui peuvent néanmoins nuire à la concurrence. Une démarche économique plus raffinée pour régler ce problème a été avancée par le Bureau de la concurrence et d’autres experts afin de s’occuper de cette catégorie d’accords entre des concurrents.

Sentences

Il y a diverses façons d’étoffer les dispositions civiles de la Loi sur la concurrence, en donnant au Tribunal de la concurrence le pouvoir d’imposer des sanctions ou des amendes pour manquements à la Loi, outre les pouvoirs actuels d’émettre des ordonnances. Ces modifications comprennent des sanctions administratives pécuniaires et l’octroi de compensations pour dommages. Une mesure connexe qui permettrait de renforcer les dispositions au civil serait de donner aux parties privées un meilleur accès au Tribunal de la concurrence pour lancer des poursuites.

Si l’on décriminalise davantage les dispositions de la Loi en matière de détermination des prix, avec comme conséquence une plus grande utilisation des recours civils, il faudrait instaurer des sanctions appropriées aux violations de la loi et prévenir la répétition de conduites anticoncurrentielles. Le Groupe d’étude voit l’utilité, en qualité d’élément de dissuasion, de prévoir l’imposition par le Tribunal de la concurrence de sanctions administratives pécuniaires modestes en vertu des dispositions de la Loi sur la concurrence en matière de position dominante.

Des modifications présentées en 2000 et en 2002 prévoyaient des sanctions administratives pécuniaires allant jusqu’à 15 millions de dollars et d’autres pouvoirs intérimaires d’ordonnance pour composer avec l’émergence d’Air Canada en tant que transporteur aérien intérieur dominant. Il est clairement contre-indiqué d’imposer une sanction pécuniaire, pour avoir violé une disposition civile, qui excéderait l’amende maximale prévue pour une infraction criminelle en vertu de la disposition clef sur les complots. Finalement, la plupart des experts conviennent que, dans la mesure du possible, il est préférable que la Loi sur la concurrence comprenne des règles d’application générale plutôt que des règles spécifiques à une industrie et des exceptions qui diminuent la transparence et la prévisibilité de la législation.

Le régime actuel d’accès privé au Tribunal de la concurrence, qui autorise l’adjudication de questions de concurrence impliquant des fournisseurs et des clients, est peu utilisé. Cependant, on craint que l’élargissement de l’accès privé de façon à inclure les dispositions d’abus de dominance ou de fusion ne serve à promouvoir des litiges sans fondement valables entre des concurrents, ce qui n’aurait pas pour résultat de rehausser la compétitivité des industries ou marchés canadiens. Le Groupe d’étude est d’avis que le fait de donner au Tribunal de la concurrence le pouvoir d’octroyer des compensations pour dommages ne devrait pas être envisagé, pour des raisons similaires.

Défense de la concurrence

La défense de la concurrence renvoie à l’évaluation de l’impact des lois et règlements sur la concurrence et sur l’efficacité des marchés, ainsi qu’à la promotion de l’idée de se fier davantage au rôle des forces concurrentielles du marché dans l’économie. Cela peut également comprendre l’examen du comportement du secteur privé en dehors de l’application traditionnelle du droit de la concurrence. Le Bureau de la concurrence est chargé de certaines de ces activités, y compris la participation aux délibérations réglementaires dans le cadre de son mandat législatif, ainsi que des études de marché qui sont menées sur une base informelle, sans recours à des pouvoirs d’enquête fondés sur le droit.

Le Groupe d’étude a beaucoup entendu parler de la défense de la concurrence et, à l’instar de nombreux intervenants, convient que l’absence d’un processus formel et permanent d’application de cette fonction, au-delà du rôle restreint que le Parlement a confié au Bureau de la concurrence, constitue une lacune sérieuse dans la politique canadienne sur la concurrence65. Parallèlement, on a exprimé des craintes au sujet de l’élargissement du rôle du Bureau de la concurrence, notamment le fait d’inclure des responsabilités additionnelles et formelles de défense de la concurrence, en soutenant que les ressources restreintes du Bureau pourraient être taxées ou que le Bureau pourrait perdre de vue ses responsabilités essentielles de mise en application ou se trouver en conflit avec celles-ci. Dans cet ordre d’idées, le Groupe d’étude estime qu’il est préférable de confier la réalisation d’études de marché et d’activités de défense similaires, à une autre institution spécialisée et indépendante.

Le Groupe d’étude convient que le rôle central du Bureau de la concurrence est, et devrait continuer d’être, de veiller à l’application et à la promotion de la conformité à la Loi sur la concurrence.


Recommandations du Groupe d’étude :

14. Le ministre de l’Industrie devrait modifier la Loi sur la concurrence de la façon suivante :

  1. Le processus d’avis de fusion en vertu de la Loi sur la concurrence devrait correspondre davantage au processus d’examen des fusions des États-Unis. La période initiale d’examen devrait être fixée à 30 jours, et le commissaire à la concurrence devrait avoir le pouvoir, à sa discrétion, de lancer une deuxième étape d’examen qui prolongerait le processus et qui se terminerait 30 jours après la pleine conformité avec une deuxième demande d’information.
  2. La période de trois ans pendant laquelle le commissaire à la concurrence peut remettre en question une fusion déjà terminée devrait être ramenée à un an.
  3. Les dispositions sur la discrimination des prix, les allocations promotionnelles et les ventes à prix abusif devraient être abrogées.
  4. Les dispositions actuelles sur les complots devraient être abrogées et remplacées par une infraction criminelle per se66 pour prendre des mesures contre des grands cartels et par une disposition au civil pour agir contre des types d’ententes entre concurrents qui ont des effets anticoncurrentiels.
  5. Les dispositions actuelles sur le maintien du prix de revente devraient être abrogées et remplacées par une nouvelle disposition au civil pour intervenir quand cette pratique a des effets anticoncurrentiels. Cette nouvelle disposition devrait être sujette aux droits d’accès par le privé au Tribunal de la concurrence.
  6. Le Tribunal de la concurrence devrait avoir le pouvoir d’ordonner des sanctions administratives pécuniaires pouvant atteindre 5 millions de dollars dans les cas de violation des dispositions portant sur l’abus d’une position dominante.
  7. Les modifications relatives à Air Canada qui ont créé des règles et des sanctions spéciales d’abus de position dominante à l’endroit des services touchant le transport aérien de passagers devraient être abrogées.

15. Le ministre de l’Industrie devrait déterminer s’il faut augmenter les seuils financiers déclencheurs qui obligent à déposer un avis de transaction de fusion et s’il faut créer de nouvelles catégories de transactions qui seraient exemptes des dispositions d’avis de fusion en vertu de la Loi sur la concurrence.

16. La responsabilité de défense de la concurrence devrait être confiée au Conseil canadien de la concurrence, organisme dont la création est proposée. Le pouvoir de déclencher des interventions auprès des conseils et tribunaux de réglementation en vertu des articles 125 et 126 de la Loi sur la concurrence devrait demeurer entre les mains du commissaire à la concurrence, à moins que – et jusqu’à ce que – ces pouvoirs passent entre les mains du Conseil proposé.

17. Le Bureau de la concurrence devrait étoffer son engagement de rendre des décisions en temps opportun, renforcer ses capacités d’analyses économiques, bien prendre en considération les réalités d’un marché mondial et, dans la mesure du possible, rendre des décisions préalables et autres conseils moins formels aux parties concernées par une transaction et d’autres arrangements, en temps opportun, pour assurer le respect de la Loi sur la concurrence.


*Déclaration de retrait : Le secrétariat du Groupe d’étude a reçu un avis juridique indiquant que comme ce rapport constitue une opinion rendue au gouvernement sous la forme de recommandations contenues dans un rapport public, les membres du Groupe d’étude n’avaient pas à se retirer d’une ou plusieurs délibérations du Groupe. Nonobstant cet avis, les membres du Groupe d’étude ont examiné leur situation personnelle, et deux d’entre eux ont décidé de se retirer des discussions et du peaufinage des recommandations portant sur les régimes d’investissements sectoriels au sein desquels ils ont des relations d’affaires significatives, soit :

  •   N. Murray Edwards – transport aérien, télécommunications et radiodiffusion;
  •   Brian Levitt – télécommunications et radiodiffusion.