Liens de la barre de menu commune

  •  

Archivée - 9. Un élément moteur : un Conseil canadien de la concurrence

Information archivée dans le Web

Information identifiée comme étant archivée dans le Web à des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’a pas été modifiée ni mise à jour depuis la date de son archivage. Les pages Web qui sont archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes applicables au Web du gouvernement du Canada. Conformément à la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez la demander sous d’autres formes. Ses coordonnées figurent à la page « Contactez-nous »

Si l’on veut saisir les avantages économiques des marchés concurrentiels ou des entreprises innovatrices et efficaces, l’application d’une loi en matière de concurrence, sans le recours à des politiques et à des organismes de mise en valeur de cette concurrence, ne suffit pas. Les Canadiens ne comprennent pas ni ne valorisent pleinement le concept de la concurrence ainsi que la valeur que celle-ci représente pour la société.

Les améliorations au rendement du Canada sur le plan de la compétitivité ne se feront pas en un mois ou en une année, ou uniquement au moyen d’une réforme prévue par la loi. Il faudra une attention et un effort soutenus afin d’apporter des améliorations. Dans la recherche commandée par le Groupe d’étude et d’après les points de vue exprimés dans les mémoires et lors des consultations, le Canada est considéré comme un pays qui n’accorde pas assez d’importance à la concurrence dans la conduite des affaires1. Le Groupe d’étude soutient cette conclusion.

Ce thème est mis davantage en relief par la conviction du Groupe d’étude selon laquelle au Canada, il y a un net manque de progrès et de collaboration entre les ordres de gouvernement et les secteurs privé et public en matière de compétitivité.

Comparaisons internationales

Le Groupe d’étude a consulté des experts australiens, y compris Fred Hilmer qui a présidé un examen de la politique australienne en matière de concurrence au début des années 1990. L’examen australien était motivé par les circonstances et les défis propres au pays dans les années 1990. La situation du Canada en 2008 n’est évidemment pas la même que celle de l’Australie au début des années 1990. Toutefois, il est possible de tirer des leçons utiles de l’Australie ainsi que d’autres pays de l’OCDE qui font de la concurrence un pilier de la politique économique. Nous avons été impressionnés par la façon dont l’Australie a réussi à régler des questions complexes en matière de compétitivité dans un contexte fédéral. Un facteur clé a été l’établissement d’un conseil national de la concurrence pour favoriser des améliorations en matière de productivité.

Conseil National Australien de la Concurrence

En réaction à la baisse du rendement économique de l’Australie, le gouvernement australien a entrepris, au début des années 1990, un vaste examen des politiques économiques et des politiques en matière de concurrence du pays. Parmi les constatations importantes de cet examen, mentionnons le fait que la compétitivité du pays ne recevait pas une priorité suffisante dans l’élaboration de politiques et que les ordres de gouvernement ne travaillaient pas assez bien ensemble en vue d’améliorer le rendement économique et les débouchés pour les Australiens.

C’est ainsi qu’a vu le jour, en 1995, le Conseil national australien de la concurrence, conformément à un accord entre le gouvernement fédéral, les États et les administrations municipales qui déterminait la nécessité d’une action centrée et coordonnée pour permettre à l’Australie de relever ses défis économiques. Même si le mandat de ce conseil continue d’évoluer, sa mission est d’améliorer le bien-être de tous les Australiens grâce à la croissance, à l’innovation et à l’accroissement de la productivité. Le Conseil cherche aussi à favoriser une concurrence qui est dans l’intérêt public2.

L’Australie se démarque par le fait d’avoir créé un établissement consacré uniquement à la promotion de la concurrence, et a réussi à étendre la politique en matière de concurrence au-delà de l’application conventionnelle de la loi sur la concurrence. D’autres pays ont utilisé des approches institutionnelles différentes pour renforcer la promotion de la concurrence. Dans certains pays, les établissements de promotion de la concurrence favorisent l’intégration des marchés dans un État fédéral, éliminent des règles et des exemptions spéciales qui affaiblissent l’impact de la concurrence et favorisent une adhérence accrue aux valeurs en matière de concurrence dans la prise de décisions réglementaires.

Voici quelques exemples :

  • La Commission australienne sur la concurrence et la protection des consommateurs, la Commission fédérale du commerce des États-Unis et l’Autorité irlandaise de la concurrence, entre autres, sont dotées de pouvoirs afin de mener des études sur des secteurs industriels et sur l’interaction entre la réglementation gouvernementale et le rendement économique.
  • L’Australie compte deux autres établissements qui traitent des questions liées à la compétitivité : le Conseil national de la concurrence (déjà cité) et la Commission sur la productivité, qui réalise des études approfondies sur des questions de compétitivité.
  • Le Bureau du commerce équitable au Royaume-Uni est chargé d’examiner tous les nouveaux règlements proposés par d’autres ministères et organismes gouvernementaux pour évaluer leur impact sur la concurrence.
  • En 2007, la Suède a établi le Conseil de mondialisation pour promouvoir une connaissance plus approfondie des questions liées à la mondialisation, élaborer une politique économique et élargir le dialogue avec le public, afin de s’assurer que la Suède puisse se mesurer avec succès à ses concurrents dans le contexte d’une mondialisation rapide et continue. Cette institution met l’accent, en grande partie, sur la recherche indépendante, mais elle est également chargée d’élaborer des recommandations de politique publique pour le gouvernement suédois d’ici 2010.
  • La Commission européenne a pour mandat d’appliquer les règles sur les subventions discriminatoires faites par les États et de libéraliser les secteurs anciennement réglementés ou contrôlés par l’État, comme le transport, l’énergie, les services postaux et les télécommunications. Elle entreprend également des études de marché et approuve les nouveaux règlements conformément à un processus d’évaluation concurrentiel.

Même si ces exemples soulignent l’importance qu’accordent d’autres pays industrialisés à la concurrence, le Groupe d’étude ne recommande pas que le Canada imite totalement le modèle d’un seul pays. D’autres pays ont profité de la présence d’un défenseur consacré à la concurrence ou ont donné à leur organisme d’application de la loi en matière de concurrence, l’équivalent du Bureau de la concurrence au Canada, des pouvoirs supplémentaires de promotion de la concurrence3.

Donner une voix à la concurrence

Tel qu’il est mentionné précédemment, nous proposons un changement dans le processus d’élaboration des règlements pour veiller à ce que l’impact des règlements proposés sur la concurrence et la compétitivité canadienne soit dûment pris en considération dans le processus de réglementation. Toutefois, l’inaction de longue date, concernant les questions de concurrence, des responsables d’élaboration de politiques publiques et des responsables de réglementation dans tous les ordres de gouvernement, constitue un facteur important de ces questions pour lesquelles le Groupe d’étude a été créé. À cet égard, le secteur privé assume une responsabilité au moins égale à celle du gouvernement.

Le changement de mentalité dans les secteurs public et privé, qui sera nécessaire afin de faire passer la compétitivité au niveau prioritaire requis pour assurer la prospérité continue du Canada, ne se fera pas facilement ni rapidement. Il faudra une transformation profonde de l’attitude des Canadiens et une compréhension des éléments de la réussite économique nationale. Par conséquent, le Groupe d’étude a conclu que la lacune la plus importante dans la politique canadienne en matière de concurrence provenait de l’absence d’une institution nationale qui soit indépendante tant du gouvernement que du secteur privé, ayant une mission déterminée pour préconiser des mesures particulières destinées à améliorer les niveaux de concurrence et le rendement sur le plan de la compétitivité dans des domaines particuliers des secteurs privé et public au Canada, selon une analyse rigoureuse d’experts4. Un tel organisme, doté des bonnes personnes, a le potentiel d’avoir un impact positif et de longue durée sur le bien-être des Canadiens. Au fil du temps, le Groupe d’étude croit que cet impact égalera les répercussions de toutes les autres mesures discutées dans le présent rapport.

Structure institutionnelle

L’expérience internationale montre qu’il n’y a pas de modèle « parfait » pour la promotion de la concurrence. Certains pays attribuent les fonctions de promotion au gouvernement central, d’autres attribuent des pouvoirs de promotion à l’organisme chargé de l’application de la loi sur la concurrence, et quelques-uns ont créé une institution de promotion indépendante. Plusieurs pays répartissent les responsabilités de promotion entre les institutions gouvernementales.

Le Groupe d’étude croit qu’une approche canadienne comprenant l’adoption d’une institution spécialisée dans la promotion de la concurrence est susceptible de fournir les meilleures perspectives d’améliorations durables de la productivité au Canada. La complexité économique et juridique accrue de l’application de la loi sur la concurrence au Canada est un défi pour le Bureau de la concurrence. En effet, cette application n’est pas limitée au domaine national; elle comporte une dimension internationale de plus en plus complexe dans laquelle les responsables de l’application coordonnent des enquêtes. Si on attribue au Bureau de la concurrence des responsabilités de promotion supplémentaires, cela risque de diluer l’effort d’application de base de cet organisme.

Par conséquent, nous recommandons la séparation de la fonction de l’application de celle de la promotion et de l’examen. L’administration et l’application de la loi sur la concurrence relèveraient exclusivement du Bureau de la concurrence. Ces deux volets de la politique en matière de concurrence exigent une orientation et des compétences différentes. Pour citer les propos de Daniel Crane :

La fonction d’application nécessite principalement un personnel ferme et résolu, chargé des poursuites judiciaires et ayant une expertise dans les processus juridiques, alors que la fonction de promotion nécessite principalement un personnel chargé des politiques et ayant une expertise dans les processus politiques et réglementaire5.

De plus, dans les mémoires présentés au Groupe d’étude, on a exprimé des préoccupations selon lesquelles l’intégration des fonctions d’application et de promotion dans le même organisme pourrait nuire à la crédibilité de cet organisme, tant dans ses activités d’application que dans celles de promotion.

Dans le même ordre d’idées, le Groupe d’étude ne croit pas que l’assignation de fonctions de promotion de la concurrence au gouvernement fédéral ou aux ministères et organismes responsables de secteurs industriels particuliers puisse porter fruit. La concurrence ne deviendrait qu’un des nombreux facteurs pris en considération dans le processus décisionnel du gouvernement. De plus, certaines personnes pourraient considérer que les ministres ayant des responsabilités sectorielles sont motivés par des intérêts sectoriels non liés à la concurrence. L’indépendance est cruciale. Un conseil qui est libre de se prononcer sans être restreint par les ramifications bureaucratiques ou politiques de son travail représenterait la façon la plus efficace de faire avancer un programme ayant pour objectif un Canada plus concurrentiel.

Enfin, comme tous les ordres de gouvernement doivent s’engager dans un effort national afin d’accroître la compétitivité du Canada, une représentation provinciale et municipale aiderait à faire en sorte que les questions de compétitivité soient réglées, peu importe où elles se posent. Comme on l’a mentionné précédemment, nous croyons que l’importance des centres urbains pour la prospérité économique devrait être mieux reconnue.

Par conséquent, le Groupe d’étude recommande que le Conseil canadien de la concurrence soit structuré de la façon suivante :

  • Le Conseil devrait être indépendant du gouvernement, mais avoir un lien clairement établi de rapport annuel au Parlement.
  • Le Conseil devrait avoir initialement un mandat de cinq ans et recevoir un financement sûr et suffisant pour qu’il puisse s’acquitter de son mandat de façon efficace et responsable.
  • Le Conseil devrait être régi par un conseil d’administration de neuf membres nommés par le ministre de l’Industrie pour une période de cinq ans; les membres seraient des personnes d’expérience qui s’y connaissent en économie et en affaires commerciales et gouvernementales dans les domaines de la concurrence, de la réglementation, de l’industrie et des consommateurs.
  • Le conseil d’administration devrait inclure une majorité de représentants provenant de l’extérieur du gouvernement :
    • six membres non gouvernementaux (c’est-à-dire du milieu des affaires, des syndicats et des universités)
    • trois représentants qui apportent respectivement les perspectives du gouvernement fédéral, des provinces et des villes.
  • Le président du conseil d’administration devrait être une personne d’expérience en affaires, qui serait nommée par le ministre de l’Industrie.
  • Le président-directeur général du Conseil de la concurrence devrait être nommé par le conseil d’administration et y siéger comme membre d’office.
  • Le Conseil devrait être créé de façon à pouvoir être établi rapidement et à fonctionner de manière indépendante.

Mandat

Le Conseil devrait servir de défenseur canadien principal en matière de concurrence. Il devrait adopter un point de vue global sur les questions liées à la concurrence dans les secteurs public et privé, en utilisant une analyse économique fondée sur les preuves. Il devrait également avoir un effectif de base de petite taille qui réaliserait les analyses et commanderait des recherches indépendantes.

Le mandat du Conseil ne devrait pas se limiter à l’examen des activités gouvernementales. Un large mandat est préférable à un mandat étroit. Le Conseil devrait établir son propre programme, sans faire montre de partialité en faveur ou au préjudice d’un gouvernement ou du secteur privé.

Voici quelques exemples d’activités que le Groupe d’étude envisage pour le Conseil :

  • examiner les lois et règlements en vigueur, les organismes et les processus de réglementation qui influent sur la compétitivité, puis préparer des rapports comportant des recommandations concrètes et réalistes;
  • examiner les activités du secteur privé qui influent sur la concurrence, les marchés et la productivité à l’extérieur du domaine de l’application des lois en matière de concurrence et produire des rapports publics avec des recommandations concrètes pour régler les questions liées à la concurrence et à la productivité;
  • examiner les progrès réalisés en ce qui concerne l’élimination d’obstacles intérieurs à la libre circulation des marchandises, des services, des personnes et du capital;
  • effectuer des recherches sur toute autre question qui, de l’avis du Conseil, a un effet important sur la compétitivité du Canada et en faire connaître les résultats et les recommandations.

Le Conseil pourrait choisir de participer à des examens de politiques et à en rendre compte, à la demande d’un ministre fédéral. Le Conseil serait bien placé pour examiner les régimes sectoriels et en faire rapport, conformément aux examens quinquennaux recommandés par le Groupe d’étude dans le présent rapport. Les ministres provinciaux et les maires auraient également le droit de porter des questions à l’attention du Conseil. De l’avis du Groupe d’étude, la capacité de travailler en partenariat avec d’autres organismes non gouvernementaux de recherche stratégique soulignerait également l’indépendance du Conseil et sa contribution potentielle à l’avancement du programme de compétitivité du Canada.

Parallèlement, l’indépendance et l’efficacité pourraient être réduites par les demandes gouvernementales portant sur des questions qui ne sont pas liées à la concurrence ou qui sont sans importance à cet égard. La capacité du Conseil de contrôler son programme et de fixer ses priorités sera essentielle à l’indépendance du Conseil.

En plus de mener des recherches et de produire des rapports, une voix publique est requise pour favoriser un débat et un dialogue à l’échelle nationale sur les questions de compétitivité. Le Conseil devrait être libre de commenter ces questions dans les médias, d’interagir avec les dirigeants et les fonctionnaires fédéraux, provinciaux et municipaux ainsi que de participer aux conférences et débats devant le grand public. Dans le même ordre d’idées, pour satisfaire l’obligation publique de rendre des comptes, le Conseil serait obligé de faire rapport annuellement de ses activités et de ses dépenses au Parlement par l’entremise du ministre de l’Industrie.

Bien entendu, l’engagement politique est une exigence nécessaire pour lancer le Conseil et assurer sa réussite. Les ressources et l’accès à l’information et aux décideurs seront des éléments essentiels. Enfin, il est également crucial, selon le Groupe d’étude, que le Conseil reçoive assez de pouvoirs dans son mandat pour être considéré comme indépendant et pour agir ainsi. C’est un facteur important non seulement pour les activités courantes du Conseil, mais aussi pour qu’il puisse attirer et retenir un conseil d’administration, un chef de direction et un personnel de base du calibre nécessaire pour réussir.


Recommandations du Groupe d’étude :

60. Le gouvernement fédéral devrait établir le plus rapidement possible un Conseil canadien de la concurrence qui relève du ministre de l’Industrie et qui soit indépendant. Le Conseil serait composé d’un président-directeur général et d’un effectif de base de petite taille, supervisé par un conseil d’administration.

61. Le Conseil devrait avoir le mandat d’examiner les questions de compétitivité et de faire rapport à ce sujet, de préconiser des mesures pour améliorer la compétitivité canadienne et d’assurer un progrès soutenu à ce chapitre. Le Conseil ne devrait pas s’occuper de l’application des lois et des règlements, mais pouvoir se prononcer publiquement, y compris publier et promouvoir ses constatations.

62. Le Conseil devrait établir son propre programme et ses sujets d’étude ou de recherche selon sa propre initiative ou à la demande d’un ministre fédéral ou provincial ou d’un maire. Les gouvernements ne devraient pas avoir le pouvoir d’obliger le Conseil à entreprendre ou à abandonner un examen ou une étude.

63. Le Conseil devrait être tenu de rendre compte au Parlement de ses activités sur une base annuelle, par l’intermédiaire du ministre de l’Industrie.

64. Le conseil d’administration du Conseil devrait être constitué d’au plus neuf personnes, y compris le président, et comprendre une majorité de membres non gouvernementaux ainsi que des membres d’expérience représentant le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les administrations municipales.

65. Le Conseil devrait être mandaté et pleinement financé de manière à lui permettre de fonctionner de façon efficace et responsable pendant une période de cinq ans. Avant la fin de cette période, le ministre de l’Industrie devrait entreprendre un examen afin de déterminer s’il y a lieu de renouveler le mandat du Conseil et, le cas échéant, à quelles conditions.